Государственная политика в области образования на современном этапе

Образовательная политика государства в самом общем плане представляет собой многообразную деятельность государства по обеспечению функционирования и развитию национальной системы образования. В образовательной политике, как во всякой другой, выделяются несколько аспектов, характеризующих ее различные элементы, взаимосвязи между ними, формы и характер ее осуществления. Среди них особое место занимают: собственно политические, идеологические, социальные, социально-психологические, правовые, моральные, конфессиональные (религиозные), организационно-управленческие, материально-технические, финансово-экономические составляющие образовательной политики.

Образовательная политика государства базируется на ряде принципов, обусловливающих стратегию и тактику образовательной политики на конкретном этапе развития общества и на перспективу.

Данные принципы закреплены в действующем законодательстве, регулирующем различные стороны национальной системы образования, и прежде всего, в конституционных и иных актах, имеющих содержательно-стержневой характер для правового регулирования сферы образования.

К принципам образовательной политики современного российского государства, закрепленным в ст. 2 Закона РФ «Об образовании» – основном системообразующем законодательном акте в сфере образования, относятся:

– гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности, воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье;

– единство федерального культурного и образовательного пространства, включая защиту и развитие системы образования, национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства;

– общедоступность образования, адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников;

– светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях;

– свобода и плюрализм в образовании;

– демократический, государственно-общественный характер управления образованием и автономность образовательных учреждений.

Помимо правовой основы образовательной политики государства, важную роль играют ее идеологическая и организационная основы, непосредственно определяющие цели, задачи, содержание образовательной политики государства, средства и способы ее реализации.

К идеологической основе следует отнести Национальную доктрину образования в Российской Федерации, одобренную Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 октября 2000 г., и действие которой рассчитано до 2025 года. В Доктрине в концентрированном виде изложены основные цели и задачи образования, основные цели государства в сфере образования, требования, относящиеся к педагогическим кадрам, а также ожидаемые результаты реализации доктрины.

7.3. Приоритетный национальный проект «Образование»: сущность и проблемы реализации

Приоритетный национальный проект «Образование» представляет собой современную и эффективную форму решения в масштабах страны отдельных проблем развития образовательной отрасли. Одна из основных причин возникновения этих проблем заключалась в отсутствии единого, скоординированного по всей вертикали власти механизма финансового и материального обеспечения системы образования России, ориентированного на достижение определенных качественных показателей, характеризующих уровень предоставляемых образовательных услуг и их доступность для граждан.

Таким механизмом в соответствии с Законом РФ «Об образовании» на протяжении последних 15 лет должна была служить Федеральная программа (с 2006 г. – Федеральная целевая программа) развития образования, являющаяся, по замыслу законодателя, «организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования» (ст. 1 Закона).

Значение приоритетного национального проекта «Образование» заключается, прежде всего, в комплексности охваченных им плановых мероприятий, детально определяющих технологию взаимодействия субъектов на всех уровнях власти и обеспечивающих реальную консолидацию бюджетных средств, направленную на выполнение проектных мероприятий.

При разработке и реализации приоритетного национального проекта «Образование» использован так называемый проектный подход в управлении, в связи с чем представляет интерес общая характеристика признаков данного подхода, отличие его от других механизмов управления и программно-целевого планирования.

Специфика проектов заключается в особенностях применяемых при их реализации методов (средств, способов, приемов) и форм (совокупности документов, актов) государственной деятельности и управления финансами, т. е. в особенностях как содержательных, так и формально-юридических.

Для того, чтобы наиболее полно и точно выразить эту специфику, необходимо сначала выделить те однородные свойства, которые объединяют национальные проекты c похожими инструментами планирования.

Понятие «проект» как форма планирования объединяет разнообразные виды деятельности, характеризующиеся рядом признаков, наиболее общими из которых являются:

– направленность на достижение конкретных целей, определенных результатов;

– координация выполнения многочисленных взаимосвязанных действий;

– ограниченная протяженность во времени, с определенным началом и концом.

Названные признаки тесно связывают понятие «проект» с родственными ему понятиями «программа» и «план» – формами планирования, которые имеют более длительную историю существования и применения в отечественной государственной практике.

Перечисленные формы образуют систему программно-целевого управления, которая в своем законченном виде складывается из четырех элементов:

1) мероприятия (действия) и их исполнители;

2) цели и параметры, выраженные в конкретных результатах (количественных и качественных) реализации мероприятий;

3) ресурсы – финансовые средства и другое имущество, трудовые ресурсы;

4) заданные временные параметры.

Различия между проектами, программами и планами существуют и определяются особенностями их правового оформления и складывающимися тенденциями управленческой практики, задействующей тот или иной инструментарий для достижения поставленных целей.

Сегодня относительно четко в российском праве формализована именно программная форма планирования. Действующее федеральное законодательство предусматривает следующие разновидности программ:

1) комплексные программы социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Правовой режим программ социально-экономического развития Российской Федерации определен Федеральным законом от 20 июля 1995 г. №115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Согласно ст. 1 названного Федерального закона, «программа социально-экономического развития Российской Федерации – комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров».

О программах социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, муниципальных образований речь идет соответственно в федеральных законах от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ68 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

2) федеральные, региональные и муниципальные целевые программы. Согласно п. 1 Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденного постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. №594, федеральные целевые программы и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации;

3) ведомственные целевые программы. Возможность использования данной формы программно-целевого планирования предусмотрена ст. 179 Бюджетного кодекса РФ (в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 г. №63-ФЗ).

Понятие проекта как особого механизма реализации задач и функций государства и местного самоуправления не формализовано в действующем законодательстве Российской Федерации. До недавнего времени проекты в нормативных правовых актах понимались, главным образом, в локальном значении, как объекты государственной поддержки и бюджетного финансирования. Например, в законодательстве о государственном регулировании инвестиционной деятельности широко используется понятие «инвестиционный проект». В Федеральном законе от 23 августа 1996 г. №127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» упоминается о полномочиях органов государственной власти по обеспечению разработки и реализации научных и научно-технических программ и проектов, в Бюджетном кодексе РФ, федеральных законах «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» речь идет о проектах развития общественной инфраструктуры регионального и муниципального значения как объектах финансирования из фондов соответственно регионального и муниципального развития и т. д.

Концепция приоритетных национальных проектов вводит в практический оборот принципиально новое понимание проекта – не как объекта государственной деятельности, а как формы и метода этой деятельности в общенациональном масштабе.

Система планирования реализации приоритетного национального проекта в сфере образования включает следующие элементы:

• параметры проекта (задачи, основные мероприятия, их целевые показатели и объемы финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации), утверждаемые президиумом Совета;

• сетевой график приоритетного национального проекта, утверждаемый Министерством образования и науки РФ;

• соглашения между федеральными министерствами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о взаимодействии по реализации приоритетного национального проекта;

• планы реализации приоритетных национальных проектов в субъектах Российской Федерации;

• соглашения между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов о взаимодействии по реализации приоритетного национального проекта;

• планы реализации приоритетного национального проекта в городских округах и муниципальных районах.

Предметом и целью приоритетных национальных проектов является не только улучшение материально-технической базы важнейших для общества отраслей и материального состояния их работников, но и одновременная модернизация самих основ функционирования общественных отношений в сферах, охватываемых действием проектов.

Бюджетная идеология приоритетного национального проекта «Образование» основывается на изменении принципа финансирования, которое переходит от «слепого» покрытия затрат к системе финансовых нормативов и ориентации на достижение заданных результатов. Достижение целей национальных проектов сопровождается не только финансированием, но и решением всего комплекса экономических, правовых, организационных, информационных вопросов, необходимым для создания тех условий, при наличии которых финансирование может привести к желаемому результату.

Национальный масштаб проектов заключается в том, что для решения поставленных в них задач приоритетные национальные проекты призваны стать фактором, определяющим сознание, образ мыслей и поведения предельно широких слоев общества. Национальные проекты как взаимосвязанные управленческие решения предполагают системный охват всех основных элементов общества:

– власть на всех ее уровнях;

– бюджетный сектор и других производителей социальных благ и услуг;

– население, потребляющее эти блага и услуги.

Опыт реализации приоритетных национальных проектов представляет собой рождение в России новой парадигмы управления общественными процессами, а именно социального управления, понимаемого в широком смысле,

т. е. объединяющего и государственные (административные) ресурсы, и ресурсы, энергию всего общества. Без этого ключевые и наиболее важные результаты бюджетного финансирования недостижимы.

Организация управления национальными проектами основана на широком привлечении общественности, представителей всех властных и социальных институтов в процессы выработки и реализации государственной политики национальных приоритетов, а также максимально возможном развитии всех форм координации и взаимодействия в достижении целей этих проектов.

Организационный стержень этой управленческой системы составили специальные координационные органы, образованные при высших должностных лицах по всей вертикали власти.

Данная модель организации управления проектами эффективна не только потому, что позволила максимально привлечь к этому процессу представителей общественности. Но и подобная форма работы позволила избежать излишних бюрократических процедур, обеспечила быстрое и качественное принятие решений по всем вопросам, связанным с реализацией приоритетных национальных проектов, – начиная от планирования и заканчивая оперативным реагированием на конкретные возникающие проблемы.

По источникам финансирования приоритетные национальные проекты отличаются от иных действующих форм программно-целевого регулирования тем, что основаны на объединении ресурсов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Отличительной чертой национальных проектов является и то, что формально их утвержденные параметры не предусматривают конкретных сумм финансирования из внебюджетных источников. Данный подход также позволит избежать одну из серьезных проблем, возникающих в практике реализации государственных и муниципальных целевых программ. Как правило, в указанных программах достижение целевых показателей ставится в прямую зависимость от конкретных объемов внебюджетного финансирования. При этом не учитывается то обстоятельство, что внебюджетные источники не являются до конца управляемыми.

Главная особенность технологии управления приоритетными национальными проектами заключается в использовании метода сетевого планирования – незаменимого элемента современного проектного менеджмента.

Сущность метода заключается в определении трех составляющих:

1) исчерпывающего перечня мероприятий, необходимых для завершения (достижения целей) проекта;

2) времени (продолжительности) осуществления каждого мероприятия;

3) системы зависимостей (хронологических и технологических) между мероприятиями.

Само наименование «критический путь» выражает главную особенность метода: построенная с его помощью плановая модель проектирует минимально необходимый по набору действий, их сроку и продолжительности алгоритм достижения цели. Условием выполнения алгоритма является точное, своевременное осуществление всех взаимообусловленных мероприятий плана. Визуально, составленный с помощью рассматриваемого метода план реализации проекта представляет собой сеть, где линии обозначают зависимости между мероприятиями, отсюда и наименование метода – «сетевое планирование», широко используемое в российской литературе.

С помощью метода сетевого планирования решается задача координации, синхронизации деятельности органов власти всех уровней (включая муниципальный уровень) для решения конкретных задач в сферах действия приоритетных национальных проектов. Использование данного метода представляется не только оправданным, но и необходимым, учитывая, что большинство мероприятий приоритетных национальных проектов предполагают распределение обязанностей, зон ответственности органов власти всех уровней и сбой на каком-то участке может поставить под угрозу выполнение всего мероприятия, привести к неэффективному использованию бюджетных средств.

Сетевое планирование оказывает непосредственное организующее воздействие и на бюджетный процесс, прежде всего, на стадии исполнения бюджета, поскольку все процедуры санкционирования расходов бюджета, включая поквартальную разбивку расходов, учет средств в сметах бюджетных учреждений, определение лимитов бюджетных обязательств для получателей бюджетных средств, основываются на алгоритме сетевого плана и призваны обеспечить его точное выполнение, своевременное предоставление денежных выплат, оплату закупок товаров (работ, услуг), осуществляемых в рамках мероприятий плана.

Важной особенностью приоритетных национальных проектов как формы бюджетного планирования является система отчетности о реализации проектов.

Впервые в механизме отчетности сделана попытка последовательно, по всей вертикали исполнения соединить финансовые показатели (сведения о бюджетном финансировании) и показатели результативности произведенных затрат, сведения о ходе достижения заданных параметров проектов. Данный подход отличается от сложившейся практики отчетности о реализации федеральных целевых программ, формы которой, как правило, ограничиваются данными об освоении выделенных бюджетных средств и формальной реализации мероприятий, оставляя за рамками их конечный результат.

Несмотря на прогрессивный характер национального проекта «Образование», следует отметить ряд недостатков, устранение которых позволило бы повысить общую эффективность проекта:

– плановые показатели (параметры) проекта включают в основном количественные характеристики финансового и материального обеспечения образовательных учреждений (дополнительные выплаты педагогам, гранты школам, поставки автобусов, подключение школ к сети Интернет и т. д.). Вопросы же модернизации системы образования недостаточно комплексно и последовательно отражены в параметрах проекта. В частности, в 2007 г. в них не отражены сведения о переводе школ на финансирование по нормативно-подушевой основе, о внедрении системы оплаты труда с учетом результатов деятельности.

К недостаткам приоритетного национального проекта «Образование» следует отнести отсутствие в его параметрах показателей, характеризующих конечные результаты, которые могли бы рассматриваться в качестве критериев эффективности проектных мероприятий (очевидно, что повышение уровня материального обеспечения системы образования и даже ее модернизация не являются самоцелью).

Вопрос о критериях эффективности функционирования как отдельных образовательных учреждений, так и всей системы образования (либо ее подсистем) относится к числу наиболее проблемных. Главным таким критерием является качество образовательной услуги. Есть определенные признаки, позволяющие судить о качестве национальной системы образования в целом, – это и международное признание документов об образовании, и востребованность специалистов, получивших национальное образование (в том числе на транснациональном рынке труда), уровень развития науки в стране. Намного сложнее оценить качество образовательной услуги, предоставляемой отдельно взятым учреждением образования. Его безусловным показателем является уровень, качество знаний, полученных учеником, но не менее важны и личностные качества, формируемые в школе, в том числе умение применять полученные знания.

Показатели, которые иногда определяются как проявления результативности бюджетных услуг в сфере образования, например, обеспеченность компьютерами, оснащение наглядными пособиями и лабораторным оборудованием, использование современных информационных технологий, наличие инновационных образовательных программ, повышение квалификации учителей и др., являются не свидетельствами результативности деятельности, а лишь ее условиями.