Государство всеобщего благосостояния в условиях глобальной экономики

Какое воздействие оказывает глобализация экономики на социальную политику? Способствует ли она созданию новых рабочих мест, либо, напротив, приводит к росту безработицы? Является ли свертывание государства всеобщего благосостояния в развитых странах следствием усиления глобализационных процессов? По всем этим вопросам в западной литературе ведется оживленная дискуссия.

Глобализация, как объект исследования, привлекает пристальное внимание ученых. Р. Страйкер отмечает, что в наши дни изучать феномен государства всеобщего благосостояния и не учитывать при этом влияние на него глобализации уже невозможно[184]. Хотя не существует общепринятого понятия " глобализация", многие исследователи видят суть этого явления в формировании мировой экономики особого типа. Так, К. Дойчман, обращаясь к рассмотрению экономических проблем государства всеобщего благосостояния, предлагает следующую трактовку понятия " глобализация".

Во-первых, глобализация связана с ускоренным ростом международной торговли после Второй мировой войны и особенно в течение последних двух десятилетий.

Хотя международная торговля была составным элементом капиталистического хозяйства с самого начала, абсолютно новым явлением стало значительное превышение темпов ее роста над общим экономическим ростом, которое мы наблюдаем в последнее время. Более того, падение социалистической системы в конце 1980-х гг. не только стимулировало дальнейшее развитие международной торговли, но и расширило территориальный охват до действительно глобальных масштабов.

Во-вторых, глобализация связана с возросшей международной мобильностью финансового капитала. Государственный протекционизм, защищавший национальные рынки капиталов, стал ослабевать, в результате применения современных информационных технологий появилась техническая возможность перевода крупных денежных средств, что облегчило перемещение финансовых инвестиций из одной страны в другую. Эти инвестиции стали гораздо более чувствительными даже к незначительным различиям и изменениям ставки процента, налогового регулирования, и другим институциональным составляющим экономической политики. В результате национальные правительства стали более чувствительны к экономическому и политическому давлению со стороны финансовых кругов.

Третьим составляющим элементом процесса глобализации является интернационализация систем производства. Глобализируются не только финансовый рынок, рынки товаров и услуг, но и сама система разделения труда на предприятиях вследствие перемещения фирмами определенных производственных процессов и обслуживающих функций из одной страны в другую. Иными словами, вследствие глобализации реальный процесс производства продуктов и услуг, правда, в меньшей степени, чем финансовые инвестиции, стал значительно мобильнее[185].

В последние годы в развитых странах появились исследования, в которых утверждается, что экономическая глобализация неизбежно ведет к свертыванию государства всеобщего благосостояния. В обоснование своей позиции исследователи чаще всего приводят следующие аргументы.

Государство всеобщего благосостояния в западных странах достигло своего расцвета в послевоенный период, отличительной особенностью которого было наличие мощного рабочего движения, а также наличие " традиционного" слоя избирателей — многочисленного рабочего класса, голосовавшего за левые партии. Именно эти обстоятельства способствовали тому, что на выборах, как правило, побеждали социал-демократы. Левые правительства обладали реальной возможностью проводить политику, создававшую условия для роста экономики, повышения ее эффективности и в то же время обеспечивающую относительно справедливое распределение результатов процветания между предпринимателями и наемными работниками. Наемные работники получали полную занятость и социальные гарантии. Прибыли предпринимателей непрерывно увеличивались; экономика бурно развивалась; производительность труда росла; заработная плата регулировалась коллективными соглашениями, заключаемыми между профсоюзами и работодателями; стабильность в экономике позволяла корпорациям осуществлять строгий контроль над производством и инвестициями[186].

В конце 1970-х гг. развитые страны столкнулись с серьезными экономическими проблемами, такими, как резкое снижение производительности труда, экономическая стагнация, высокая инфляция[187]. Чрезмерно широкие социальные гарантии, предоставленные государством благосостояния своим гражданам, безработица, старение населения требовали непрерывного увеличения расходов на государственные социальные программы[188].

Среди работ, в которых прослеживается эволюция государства всеобщего благосостояния и предпринимается попытка выявить влияние тех или иных аспектов глобализации на пересмотр концепции и практики государства благосостояния в развитых странах, особого внимания заслуживает концепция П. Пирсона, которую он представил в своей книге " Демонтаж государства благосостояния? Рейган, Тэтчер и политика свертывания" [189].

Проанализировав изменения, произошедшие за два последние десятилетия в социальной политике развитых стран, Пирсон пришел к выводу о необходимости проведения четкого различия между так называемым программным свертыванием государства благосостояния (programmatic retrenchment) и системным свертыванием (systematic retrenchment). Под программным свертыванием государства благосостояния понимается такое сокращение тех или иных социальных программ или же их столь существенное изменение, что эти программы уже перестают быть частью институциональной модели государства благосостояния (institutional welfare state model) и становятся элементом остаточной модели (residual welfare state model). Под системным свертыванием государства благосостояния понимаются такие изменения в политической системе развитых стран, которые создают возможность общего свертывания государства благосостояния[190].

Р. Страйкер также предпринимает попытку выявить, каким образом глобализационные процессы воздействуют на государство благосостояния, и приходит к следующим выводам.

1. Глобализация может вести к усилению зависимости государства от капитала — не только от национального, но и от иностранного или международного.

2. Финансовая и промышленная глобализация увеличивают риск оттока капитала из страны в тех случаях, когда бизнес считает, что налоговая система и финансовая политика данного государства не благоприятствуют получению достаточно высоких прибылей и поэтому капитал перетекает в страны с более благоприятными условиями.

3. Усиливающаяся финансовая интеграция сужает возможности национальных государств при разработке ими экономической политики независимо от того, какое правительство находится у власти — левое или правое. В любом случае оно вынуждено придерживаться одного и того же курса. Любое национальное правительство должно неукоснительно соблюдать жесткую бюджетную дисциплину; ограничивать социальные расходы; сокращать государственный долг, с тем чтобы убедить международные финансовые рынки в своих намерениях не допустить роста инфляции. Национальные правительства для смягчения проблемы безработицы и обеспечения роста заработной платы, как правило, вынуждены прибегать к девальвации своей валюты и увеличению дефицита платежного баланса. Финансовая глобализация подрывает возможности и эффективность национальной экономической политики. В то же время потерявшие былую силу профсоюзы сталкиваются с серьезными препятствиями, когда они пытаются организовать международные коллективные действия по поддержанию единых высоких социальных стандартов.

4. На протяжении более чем 20-летнего периода (с конца Второй мировой войны и до 1960-х гг.) в развитых странах существовала прямая зависимость между экономическим ростом и полной занятостью. Кейнсианская политика управления спросом способствовала быстрому накоплению капитала через систему перераспределения доходов. Такая политика, стимулируя спрос на отечественные товары, создавала условия для повышения прибылей производителей и обеспечивала высокую занятость. " Так как в настоящее время высокие прибыли и высокие темпы экономического роста достигаются прежде всего за счет преимуществ, которые дает транснационализация, и зависят от состояния потребительских рынков и возможностей для вложения инвестиций за рубежом, заинтересованность капиталистов в проведении национальными правительствами кейнсианской политики симулирования спроса падает, и поэтому увеличение прибылей и экономический рост уже не обязательно ведут к созданию дополнительных рабочих мест в национальной экономике" [191]. В то же время, поскольку кейнсианская политика стимулирования потребительского спроса, равно как и увеличение государственных ассигнований на социальные нужды, приводит к увеличению потребительских расходов на приобретение иностранных товаров, такая политика в конечном счете не способствует ни повышению прибылей национальных производителей, ни росту занятости в национальной экономике.

5. Финансовая глобализация, быстрый рост международной торговли, в сочетании с изменившимися социально-экономическими и политическими условиями в развитых странах в 1970-е гг., способствовали появлению и быстрому распространению новой экономической концепции — неолиберализма. Сторонники этой концепции подчеркивают, что глобализация сужает возможности национальных властей в разработке и проведении ими экономической и социальной политики, и поэтому национальные правительства должны ограничить сферу своего вмешательства в экономику и нацелить макроэкономическую политику на решение таких проблем, как снижение барьеров на пути расширения международной торговли, на создание условий для повышения конкурентоспособности национальных корпораций на мировом рынке путем снижения налогов, а также резкого сокращения государственных расходов, и в первую очередь расходов на социальные программы[192].

Дж. О'Коннор в статье " Международная экономика и ее влияние на изменения в системе социального обеспечения в Швеции, Великобритании и США" [193] прослеживает эволюцию государства всеобщего благосостояния и пытается ответить на вопрос, почему процесс его свертывания, начавшийся практически одновременно во всех трех странах, протекал в них неодинаково. Он подвергает сомнению обоснованность часто выдвигаемого постулата, согласно которому свертывание государства всеобщего благосостояния объясняется такими причинами, как переход власти в развитых демократических государствах от левых партий к консервативным, а также сдвиг общественного мнения не в пользу государства всеобщего благосостояния. Он обращает внимание на то, что после 1975 г. во всех развитых странах социальные расходы сокращались, а социальные программы пересматривались, независимо от того, какие именно партии — левые или правые находились в этот период у власти[194].

О'Коннор отмечает, что усиление интеграции мировой экономики, наблюдающееся с начала 1960-х гг. и проявляющееся во все большей интернационализации торговли, рынков капитала и расширении объемов прямого зарубежного инвестирования, оказало серьезное воздействие на социальную политику во всех трех рассматриваемых странах. В первые послевоенные годы, когда экономика западных стран была относительно закрытой, стимулирование потребительского спроса как одного из важнейших инструментов кейнсианского регулирования экономики способствовало накоплению капитала и увеличению стоимости рабочей силы. Но в глобализирующейся экономике политика стимулирования потребительского спроса, напротив, создает препятствия для накопления капитала.

В условиях, когда экономика развитых стран была относительно закрытой, а основная причина кризисных явлений в экономике состояла в низком уровне доходов потенциальных потребителей, увеличение социальных расходов — на пенсии, пособия по безработице или на оказание помощи малоимущим гражданам — способствовало накоплению капитала в этих странах (хотя и вело к увеличению бюджетного дефицита). В современной высокоразвитой экономике финансирование социальных программ за счет роста бюджетного дефицита, напротив, может привести к серьезному инвестиционному кризису. Поэтому сокращение расходов на социальные программы становится одним из важнейших условий привлечения иностранных инвестиций и укрепления позиций национального капитала, поскольку эти меры, способствуя уменьшению налоговых ставок, снижению стоимости рабочей силы и повышению ее мобильности, тем самым благоприятствуют созданию наиболее выгодных условий для бизнеса.

В 1960-е — 1980-е гг. в США, и особенно в Швеции и Великобритании, усилилась экспортная ориентация экономики. По мнению О'Коннора, переориентация экономики на экспорт ведет к ослаблению заинтересованности как бизнеса, так и правительства в стимулировании внутреннего спроса. Бизнес начинает выражать обеспокоенность тем, что чрезмерные расходы по поддержанию государства благосостояния отрицательно сказываются на экономике и что государственное стимулирование потребительских расходов может способствовать увеличению спроса не на отечественные, а на иностранные товары и услуги.

О'Коннор приходит к выводу, что именно глобализация становится одним из важнейших факторов, вынуждающих развитые страны идти на сокращение социальных расходов. Он подчеркивает причину того, что в 1975-1985 гг. Швеция, Великобритания и США приступили к свертыванию государства благосостояния, следует искать прежде всего в том, что все эти страны в этот период стали играть активную роль в международной торговле и на мировом финансовом рынке.

Исследователи экономики и социальной политики государства всеобщего благосостояния пытаются ответить на вопрос, каким образом интеграция развивающихся стран в мировую экономику отражается на их социальной политике. Проводившиеся исследования показали, что в связи с разразившимся в 1980-х гг. долговым кризисом практически во всех странах третьего мира социальные программы стали пересматриваться. Международный валютный фонд и Всемирный банк в качестве условия предоставления помощи этим странам (для погашения долга, превышавшего 1 трлн. долл.) выдвигали требование всемерного сокращения государственных расходов. Поэтому развивающиеся страны вынуждены были идти на уменьшение ассигнований на социальные нужды и отказываться от многих социальных программ (в том числе программ по оказанию населению продовольственной и медицинской помощи)[195].

Возможные последствия глобализационных процессов для государства благосостояния и его социальной политики анализируют известные специалисты С. Лейбфрид и Э. Риджер [196]. Для них государство всеобщего благосостояния не является препятствием или барьером к глобализации экономики. Напротив, они рассматривают его как основной элемент такой институциональной структуры, которая делает возможной экономическую глобализацию. Именно государство всеобщего благосостояния создает " буфер", " фильтрует" все экономические шоки интернационализированной экономики и предотвращает падение условий материальной жизни обычных граждан ниже определенного уровня. Существование государства всеобщего благосостояния является, таким образом, временным условием для сохранения политической поддержки системы свободной международной рыночной экономики. Без него могут быстро распространиться протекционистские и националистические движения. Компаниям же придется создавать собственные системы социального обеспечения. Однако это не только очень дорого им обойдется, но и не поможет безработным и служащим мелких и средних фирм.

С.Лейбфрид и Э.Риджер поддерживают свою точку зрения следующими аргументами. Во-первых, развитие глобализированной экономики в основном затрагивает развитые промышленные страны, каждая из которых имеет более или менее разработанную систему социального обеспечения. Другими словами, глобализированный экономический обмен предполагает полный институциональный " изоморфизм" между участвующими странами, созданный на основе государства благосостояния. Из этого следует, что странам Центральной и Восточной Европы, так же как и новым индустриальным странам Восточной и Юго-Восточной Азии, рано или поздно придется создавать свои системы всеобщего благосостояния, если они хотят полностью интегрироваться в глобализированную экономику. Во-вторых, многие международные торговые соглашения учитывают интересы социальной защиты стран-участниц, имея особые разделы, благоприятствующие конкретным отраслям промышленности, чтобы защитить их от разрушающей международной конкуренции.

4.3.3 К. Дойчман: будущее государства благосостояния

Завершая главу и рассмотрение истории и теоретических основ государства всеобщего благосостояния — как одного из фундаментальных феноменов социальной политики — мы хотим обратиться к проблеме его будущего.

Выше мы уже упоминали работу социолога и экономиста Кристофа Дойчмана " Будущее государства благосостояния", где рассматриваются причины кризиса государства всеобщего благосостояния. Ученый специально останавливается на трех основных сферах, в которых в большей мере ощущается кризис и в то же время возможны точки модернизации концепции Welfare State: экономической, демографической и социально-культурной.

Дойчман начинает с констатации того общепринятого факта, что экономический кризис первой половины 1990-х гг. в большинстве стран ОЭСР (OECD) привел ко все возрастающей приватизации социальных услуг, сокращению программ социального обеспечения и другим элементам рестриктивной политики со стороны государства[197]. Даже шведская модель за последнее время потеряла большую часть своей привлекательности в результате сокращения отчислений на социальное обеспечение.

" В публичных дискуссиях мы сталкиваемся с двумя основными доводами, периодически выдвигаемыми сторонниками этих мер, — продолжает Дойчман. — Во-первых, система государственного социального обеспечения стала слишком дорогостоящей. Вклад работодателей и общественные социальные выплаты достигли такого уровня, который уменьшает конкурентоспособность частных предприятий и превосходит финансовые возможности государства. Во-вторых, утверждают, что многие системы социального обеспечения неэффективны. Несмотря на огромные суммы денег, затрачиваемые на социальные нужды (в Германии, например, это более чем 1100 млрд. марок ежегодно), масштабы бедности растут. Лишь немногие программы помогают в действительности тем, кто в них больше всего нуждается. Следовательно, необходимо не только осуществить повсеместные сокращения, но и принять реорганизационные меры, направленные на повышение эффективности системы" [198].

Ученый во многом согласен с этими доводами. Тем не менее, замечает он, несмотря на решительные меры, предпринятые, в частности, американским и британским правительствами, вывод о неминуемом полном упразднении политики государства благосостояния был бы преждевременным. Прежде всего, экономическая и неолиберальная критика государства благосостояния не нова, она сопровождала его историю с самого начала. Более того, если посмотреть на статистические данные, характеризующие затраты на социальное обеспечение, то не удастся обнаружить никаких признаков предстоящей гибели системы. Напротив, во всех странах ЕС, и даже в США и Японии, доля расходов на социальное нужды в ВВП проявила тенденцию к росту или, по крайней мере, не имела никаких значительных сдвигов в сторону уменьшения за последние два десятилетия. Даже Британия во времена правления Маргарет Тэтчер не была исключением, так как общие расходы на социальные нужды в Соединенном Королевстве возросли с 20, 5% ВВП в 1980 г. до 27, 3% - в 1993[199].

За несколько послевоенных десятилетий государство благосостояния стало институтом, прочно укоренившимся в большинстве западных демократий. И хотя степень поддержки общества, по-видимому, значительно различается, радикально-либеральные проекты полной отмены политики государства благосостояния, вероятно, встретят сильное сопротивление большинства населения, чем не сможет пренебречь ни одно демократическое правительство. Об этом свидетельствует рост общественных выступлений, связанных с вопросами социальной политики, таких, как забастовки во Франции, участившиеся демонстрации в Швеции, Италии и др.

Поэтому, полагает Дойчман, можно ожидать лишь постепенного сокращения размеров социальных выплат и постепенной адаптации государства всеобщего благосостояния, а не резких и немедленных изменений, не говоря уже о полной отмене сложившейся системы.

Какими же могут быть вероятные направления этой адаптации? Для того чтобы ответить на этот вопрос, считает Дойчман, нужно более детально обсудить основные проблемы, с которыми данная система сталкивается сегодня. Их можно подразделить на два типа. Во-первых, " жесткие" проблемы, возникающие в результате действия экономических и демографических факторов, а во-вторых, " мягкие" проблемы, возникающие вследствие изменений в политической, социальной и культурной среде.

В предыдущем подразделе мы рассмотрели вопрос о том, как, в представлении Дойчмана, связаны экономические проблемы государства благосостояния и присущей ему социальной политики с процессом глобализации.

Что касается демографических факторов, то сегодня в большинстве развитых промышленных стран уровень рождаемости стал значительно ниже уровня, необходимого для воспроизводства коренного населения. Последствием этого будет ожидаемое увеличение доли людей преклонного возраста и уменьшение доли молодежи и экономически активного населения средних лет. Эта тенденция усиливается общим ростом вероятной продолжительности жизни. Изменения в демографической структуре населения рано или поздно создадут финансовые проблемы для государства благосостояния, особенно для систем выплат пенсий по старости и пособий по болезни. Эти затраты, вероятно, значительно возрастут. Ситуация будет наиболее критической там, где система пенсионного обеспечения, как, например, в Германии финансируется в значительной степени за счет государства, так как в этом случае растут затраты и одновременно сокращаются доходные статьи бюджета. Тогда демографическая дилемма будет угрожать молчаливому " соглашению поколений" (contract of generations), предполагающему государственную пенсионную систему, поскольку неизбежное увеличение затрат на социальное обеспечение может достичь такого уровня, который будет неприемлем для экономически активного населения. Более того, вероятно, появится новый экономический порочный круг: рост затрат на социальное обеспечение приведет к повышению затрат труда; как следствие, понизится уровень занятости и увеличится безработица; затраты на социальное обеспечение снова возрастут и т.д.

Несложно предугадать общее направление, в котором будет осуществляться поиск решений данной проблемы. Правительства постараются ограничить или отменить схему раннего выхода на пенсию, повысить общий возраст выхода на пенсию, сократить или, возможно, уравнять пенсии по старости. Кроме того, может оказаться необходимым переложить часть финансирования пенсионного обеспечения по старости со взносов на налоги, чтобы избежать чрезмерного давления на предприятия. Эти меры не только все чаще рекомендуются специалистами, но приобретают все большую популярность из-за своих уравнительных предпосылок, которые могут позволить ослабить связь между статусом работы и правом на пенсию. Станет возможным перераспределение в пользу семей, где мать не работает или безработная. При существующей системе, основанной на взносах, в более выгодном положении оказываются одинокие работники и семьи, состоящие из двух работающих членов и не имеющие детей. Это положение может быть исправлено, по крайней мере частично, и " работа" по воспитанию детей (что, конечно, составляет основу системы государства благосостояния) сможет вознаграждаться более адекватно. Поэтому неудивительно, что идеи взимания социальных взносов в зависимости от уровня подушевого семейного дохода, а следовательно, и от уровня налогообложения, привлекают все больше внимания в дискуссиях о реформах социальной политики.

Однако действительная реализация такой модели не обязательно приведет к более равному перераспределению пенсий по старости в пользу семей и матерей. При переходе от старой системы к новой политически будет очень сложно поддержать такую схему для каждого, которая предусматривала бы уровень обеспечения больший, чем просто скудный прожиточный минимум. Кроме того, если номинальная пенсия не превышает размера социальной помощи, это может означать фактическое отступление системы государства всеобщего благосостояния с одной из основных позиций, что как раз соответствовало бы рыночным радикальным доктринам. Уровень жизни пожилых людей будет тогда зависеть в основном от страховых пособий, предоставляемых страховыми компаниями за счет накапливаемых там сбережений, что приведет к гораздо большему социальному неравенству между пожилыми людьми и стариками низших и средних социальных слоев. Идея организации пенсионной системы, основанной на единой ставке (tax based flat-rate based rent), сама по себе не может предложить очевидного решения проблемы поколений. Она должна сочетаться с другими схемами, которые принимают во внимание положение различных групп населения пожилого возраста[200].

В заключение Дойчман обращается к вопросу об изменениях в социальной и культурной среде. Стабильность системы государственного социального обеспечения основывается не только на экономических и демографических факторах. Кроме них она нуждается, как утверждает большинство специалистов в данной области, в " культуре солидарности" (culture of solidarity), которая обеспечивает нормативные основы для узаконивания значительной части перераспределительной деятельности государства всеобщего благосостояния. Без такой " культуры солидарности", разделяемой большинством населения и демократическими партиями, эта система не смогла бы возникнуть и развиться. Однако многие считают, что происходит разрушение " культуры солидарности" под влиянием тех тенденций, которые обычно обозначаются понятием " индивидуализация". Индивидуализация означает, что отдельные индивидуумы стараются выйти из первоначальной социальной и территориальной среды и самостоятельно определять свой жизненный путь и собственный стиль жизни. Эти изменения приводят к исчезновению приверженности традиционному образу жизни, к изменениям в представлениях о роли мужчины и женщины и их занятиях. Появляется разнообразие жизненных стилей и эстетических вкусов. Возрастающая социальная и пространственная мобильность людей и сознание того, что они сами являются " архитекторами" своей жизни, исключают выполнение многих социальных обязательств. Как следствие, уменьшается склонность выполнять обязательства не только по отношению к семье и местным обществам, но и к системе государственного социального обеспечения.

Большинство сторонников этой теории соглашаются, что индивидуализацию можно рассматривать как продукт экономического процветания послевоенного времени в США и Западной Европе, роста уровня жизни, распространения высшего образования. За это время доля низших классов уменьшилась, и образовался новый средний класс, занятый квалифицированным и хорошо оплачиваемым трудом в сфере услуг. Одновременно с ростом благосостояния нового класса индивидуализация стилей жизни стала отражать растущую роль денег в обществе, как средства, формирующего социальные отношения и индивидуальные устремления.

Дойчман согласен, что само государство благосостояния содействовало этой " коммерциализации" социальных отношений, хотя в то же время оно открыло низшим слоям общества возможность социальной мобильности и доступ к образованию. Однако верно ли это в настоящее время? Экономический кризис конца 1980-х и 1990-х гг. положил конец социально-экономическому эффекту роста и процветания и заложил основу для появления новой тенденции социальной поляризации. Бедность растет, реальные доходы и возможности найти работу уменьшаются. " Мир как прежде полон противоречий и проблем, которые беспокоили человечество и в прошлом веке и ранее, — заключает исследователь, — поэтому при всех происходящих в мире процессах, практические преимущества хорошо налаженной системы государства всеобщего благосостояния несомненны и, вероятно, снова станут очевидными для большей части общества" [201].