Еймарская конституция

Веймарская конституция. Конституция 1919 г., вошед­шая в историю под названием Веймарской (по месту ее при­нятия), стала одной из самых демократических конститу­ций, известных в это время буржуазным странам. Она раз­рабатывалась в условиях, когда революция в Германии еще не была подавлена, что и нашло отражение в демократиче­ском, сугубо компромиссном содержании ее положений, в призывах к " гражданскому миру", " сотрудничеству всех классов", к " свободе" и " справедливости".

Содержание Конституции было обусловлено не только столкновениями интересов и соглашениями различных со­циально-политических сил в Национальном собрании, но и теми кардинальными социальными и политическими изме­нениями, которые произошли в Германии в переломный период ее истории с ноября 1918 г. по июнь 1919 г. Пер­вый важный шаг на пути политического компромисса был сделан еще 15 декабря 1918 г., когда Гуго Прейс, профессор публичного права в Берлинской торговой школе, известный еще кайзеровской Германии как " левейший государствовед" и видный деятель Национально-либеральной партии, получил назначение на пост Государственного секретаря Министерства внутренних дел вместе с предложением со­ставить проект новой конституции. Проект конституции был составлен в течение нескольких дней на основе разработан­ного им ранее по собственной инициативе проекта и после доработки, в которой участвовал в качестве представителя правительства М. Вебер^*, был направлен в СНУ под назва­нием " Проект будущей конституции (общая часть)". Состоя­щий всего из 68 статей " предварительный проект" конституции содержал три раздела: " Империя и свободные гер­манские государства", " Рейхстаг", " Имперский президент и имперское правительство". В нем конструировалась модель парламентской республики с двумя взаимодействующими и сдерживающими друг друга центрами государственной власти: рейхстагом и президентом. Основные права и свободы не были подробно прописаны в проекте и были представлены лишь статьями о свободе совести, о равенстве всех немцев перед законом и о защите национальных меньшинств. Составитель стремился избежать длительных дебатов по этому поводу в Национальном собрании, способных увести в небытие сам проект, как это имело место во Франкфурте-на-Майне в 1848 г.

^* Макс Вебер (1864-1920) один из наиболее крупных социологов конца XIX - начала XX в.

Важнейшим нововведением проекта стала глубокая реорганизация федеральной формы государственного уст­ройства, в основу которого была положена идея единого го­сударства, состоящего из 16 равноправных, с равной чис­ленностью в 2 млн. жителей, земель (областей).

В январе 1919 г. проект конституции был передан в СНУ, члены которого, в частности Эберт, потребовали боль­шего выявления его демократического характера, за счет прежде всего включения широкого перечня прав и свобод.

Результатом последующей полугодовой работы над проектом конституции (включая дебаты в Национальном со­брании) стал новый его вариант, составленный из двух час­тей: " Строение и задачи империи" и " Основные права и обязанности немцев". Отход от традиционной структуры ев­ропейских конституций, в которых на первом месте был перечень прав и свобод, не был случайным. Г. Прейс и его коллеги по Конституционному комитету считали, что " сна­чала должно быть государство, которое могло бы защитить основные права".

Конституция была принята Национальным собранием в июле 1919 г. Принципиально новые правовые концепции, по сравнению с Конституцией 1871 г., нашли отражение в ее преамбуле. Это - принцип " народного единства" и " на­родного суверенитета" (" суверенитета единого германского народа", который, как записано в преамбуле, " дал себе эту Конституцию"), а также принципы " свободы" и " социаль­ной справедливости". Провозглашением " народного сувере­нитета" разрушалась династийная традиция государствен­ной власти, так как ее носителями становились выборные на основе всеобщего избирательного права рейхстаг и пре­зидент.

Германская империя провозглашалась республикой с федеративной формой государственного устройства, кото­рая имела весьма специфический характер. Веймарская конституция отвергала формулу старой Конституции 1871 г. о " союзе династий", способствовавшую раздробленности, засилию юнкерства на местах, обнаруживая явную склонность к унитаризму. Бывшие " союзные государства" получили на­звание земель, а своеобразная верхняя палата имперского парламента была названа не бундесратом (Союзным сове­том), а рейхсратом (Имперским советом).

Земли имели свои законодательные органы - лапдтаги и свои конституции, которые должны были закрепить, согласно ст. 17 Веймарской конституции, республиканскую форму правления и всеобщее, равное, прямое избиратель­ное право при тайном голосовании. Непосредственно импер­ской Конституцией определялся и правовой статус членов ландтагов (ст. 36-39 ).

Права земель были значительно ограничены в области законодательства и в финансовой сфере. В ст. 6-12 Кон­ституции предусматривался сложный порядок распределе­ния законодательных прав между империей и землями, ос­нованный на главном принципе - имперское право имеет преимущество перед правом земель (ст. 15).

Ряд сфер общественной жизни - внешние отношения, гражданство, таможенное, почтовое и телеграфное дело, устройство обороны и другие - регулировался ис­ключительно законодательством империи (ст. 6). Граж­данское, уголовное право, судопроизводство, печать, сою­зы, собрания, торговля, промышленность, горное дело и др. - были отнесены преимущественно к законодатель­ству империи (ст. 7). Земли сохраняли законодательную власть по этим вопросам до тех пор и в той мере, в какой империя не пользовалась своими законодательными пра­вами. В этом случае земельный закон находился под уг­розой его отмены. Согласно ст. 13, " при возникновении сомнений и различий во взглядах" по закону, принятому в отдельной земле, империя имела право с помощью Им­перской судебной палаты отменить его на основании глав­ного постулата, что " имперское право имеет перевес над правом земельным".

Кроме того, империя могла издавать законы " по необхо­димости", например в области охраны общественного поряд­ка и безопасности, и устанавливать основные положения за­конов (положения о " принципах законов"), разрабатываемых в землях, касающихся религиозных обществ, школьного дела, земельного права и пр. Эти общие принципы законодательства имели обязательный характер для земель, если речь шла об отделении церкви от государства (ст. 138 (1)), об " основах" служебных отношений чиновников, предписывающих, в частности, устранение всех ограничений, касающихся чиновников-женщин (ст. 123 (3)). Ни законодательные, ни ис­полнительные органы земель не имели права отходить от этих принципиальных установок центра.

При таком распределении законодательных полномо­чий между империей и землями последним оставалось пра­во самостоятельно законодательствовать только по мало­значительному кругу местных вопросов: о местных нало­гах, о санитарной службе, дорогах и пр.

Империи принадлежало право не только определять раз­меры и порядок поступлений доходов в имперскую казну, но и вмешиваться в вопросы налогового обложения отдельных земель, издавать законы, устанавливающие принципы " до­пустимости и способы взимания в землях налогов" (ст. 11). Попытки несколько смягчить финансовый диктат центра были предприняты в 1923 г., когда был принят Закон " О финансо­вом выравнивании", который имел, в силу недостаточной его разработанности, весьма малый эффект. Более того, соглас­но ст. 18 Конституции, территориальные изменения или соз­дание новых земель могли быть осуществлены только путем принятия " имперского закона", и лишь " по возможности" сообразуясь с волей населения самих земель.

Значительно больший объем полномочий сохранялся у земель в административной сфере, так как за органами зе­мель Конституцией закреплялось право приводить в испол­нение имперский закон, если " имперский закон не постано­вил иначе" (ст. 14). Но при этом за империей сохранялось право административного надзора за органами земель. В новой Конституции, как и в старой 1871 г., было предусмот­рено право имперской " экзекуции" (ст. 48).

Проявившееся в этих положениях особое стремление укрепить центральную власть стало ответом на партикуляристские настроения в землях, усилившиеся во времена революции. По убеждению членов Национального собрания, Конституция должна была соответствовать тому идеалу действительно единого, сильного государства, которое спо­собно было вывести страну из глубочайшего внутри- и внеш­неполитического кризиса.

В соответствии с конституционным принципом народ­ного суверенитета рейхстагу как органу народного пред­ставительства, избираемому всеобщим голосованием, отво­дилось в Конституции формально первое место. За ним за­креплялась высшая законодательная власть, в том числе право изменять Конституцию (для принятия простых зако­нов требовалось большинство, а для конституционных по­правок - квалифицированное большинство голосов членов рейхстага), а также вотировать бюджет. Эти права, однако, ограничивались другими конституционными органами: рейхсратом и президентом.

Рейхсрат, подобно бывшему бундесрату, формировал­ся из представителей правительств отдельных земель. Чтобы избежать доминирующего положения Пруссии в рейхсрате, распределение голосов в нем строилось по иному принципу, чем в Конституции 1871 г. Каждая зем­ля должна была иметь один голос плюс к этому дополни­тельную сумму голосов, из расчета 1 голос на каждые 70 тыс. избирателей, но ни одна из них не могла иметь более 2/5 всех голосов, т.е. обладать абсолютным большинст­вом, которое требовалось для изменения Конституции. Более того, согласно ст. 63 Конституции, половина из 26 прусских голосов (всего рейхсрат состоял из 66 предста­вителей земель) передавалась непосредственно прусским провинциям.

Формально рейхсрат не обладал законодательными пол­номочиями, но, вотируя бюджет, рейхстаг не мог без согла­сия рейхсрата повышать его расходную часть или вклю­чать новые статьи расходов.

Рейхсрату принадлежало право отлагательного вето в отношении законов, принятых в рейхстаге (ст. 74), " опроки­нуть" которое он мог только с помощью вторичного рас­смотрения и нового утверждения законопроекта квалифи­цированным большинством голосов. Законодательная ини­циатива принадлежала членам рейхстага и имперскому пра­вительству, но правительственный законопроект нуж­дался в одобрении рейхсрата.

Рейхсрат, наряду с рейхстагом, обладал правом реше­ния вопроса об изменении или внесении поправок в Консти­туцию. Не принятый во внимание протест рейхсрата про­тив постановления рейхстага о поправках в Конституцию мог служить поводом для референдума, " если рейхсрат в течение двух недель потребует народного голосования" (ст. 76 п. 2).

Особое место в конституционном механизме отводилось президенту республики, решающее значение которого оп­ределялось его всенародным избранием, длительным сро­ком нахождения у власти (7 лет), правом переизбрания на новый срок. Ему как внепартийному " арбитру" и отводи­лась главная роль в установлении на основе консенсуса по­литической стабильности в стране. Независимый от парламентского большинства, президент должен был противосто­ять " парламентскому абсолютизму", которого так боялись левые партии. В этой роли президент наделялся и правом отменить закон, принятый рейхстагом, с помощью рефе­рендума (ст. 73).

Наряду с правами главы государства президент имел широкие исполнительно-распорядительные полномочия. Он назначал и увольнял рейхсканцлера империи, и по его пред­ложению, имперских министров (ст. 53), всех высших долж­ностных лиц империи (имперских чиновников и офицеров) (ст. 46), являлся верховным главнокомандующим (ст. 47), представителем империи в международных делах (в каче­стве такового ему предоставлялось право заключать от имени империи союзы и иные договоры с иностранными государ­ствами, аккредитовать и принимать послов (ст. 45); он имел право помилования в пределах империи (ст. 49). Особое ме­сто в Конституции занимала вышеуказанная ст. 48 о чрезвычайных полномочиях президента, названная впоследст­вии статьей о " президентской диктатуре". На основании этой статьи президент имел право с помощью вооруженной силы принудить любую землю " выполнять обязанности, возло­женные на нее Конституцией или имперским законом", а также принимать меры в случае " серьезного нарушения общественной безопасности и порядка" или угрозы такого нарушения. При этом он мог полностью или частично при­остановить действие статей об основных правах немцев.

Президент и рейхстаг обладали, по Конституции, фор­мально равнозначными рычагами воздействия друг на дру­га, призванными обеспечить баланс в системе государст­венных органов.

Правительство назначалось президентом в принципе без Учета парламентского большинства, но нуждалось в дове­рии рейхстага (ст. 54). Каждый член правительства должен был уйти в отставку в случае выражения ему недоверия. Сам президент перед рейхстагом не отвечал, но на прави­тельство по правилу контрасигнатуры переходила ответст­венность за все приказы и распоряжения президента, в том числе и в отношении вооруженных сил, так как они долж­ны были скрепляться подписью рейхсканцлера или соот­ветствующего министра. По ст. 25 Конституции, у прези­дента было такое эффективное средство воздействия на рейхстаг, как право его роспуска, но не более " одного раза по одному поводу".

Президент же, согласно ст. 43, по предложению рейхс­тага также мог быть смещен со своего поста народным голосованием. Рейхстаг до окончательного решения референду­ма должен был вынести постановление 2/3 голосов своих членов об отстранении президента от должности. Отклоне­ние на референдуме постановления рейхстага считалось пе­реизбранием президента и влекло за собой роспуск рейхс­тага.

Статьей 59 Конституции предусматривалось и некое по­добие крайне сложной процедуры импичмента, требующей предъявления обвинения президенту, рейхсканцлеру или министру в " преступном нарушении Конституции или им­перского закона" не менее чем 100 членами рейхстага. При поддержке этого решения большинством членов рейхстага в 2/3 голосов обвинение должно было рассматриваться Го­сударственным судом Германской империи.

Большое число членов Национального собрания отводи­ло референдуму, как непосредственной (следовательно, " ис­тинной") форме демократии, особую роль преграды диктату партийного большинства в рейхстаге. Если, например, про­тив принятого рейхстагом закона выступала, по крайней мере, 1/3 его членов и по этой причине его опубликование было отсрочено президентом, то закон по требованию 1/12 имею­щих право голоса граждан должен был быть также постав­лен на народное голосование. Народное голосование могло проводиться даже " по поводу бюджета, налоговых законов и оплаты служащих", но только по решению президента (ст. 73 п. 4). Более того, 1/10 имеющих право голоса граждан пре­доставлялось право законодательной инициативы, но с пред­варительно " разработанным законопроектом".

Левые партии, настоявшие на столь частом обращений к референдуму, явно переоценили его демократический эффект, что очень скоро нашло подтверждение в истории " Третьего рейха".

Наделяя президента, как гаранта демократии, огром­ными полномочиями, парламентарии просмотрели опасность ослабления рейхстага, того обстоятельства, что президент­ская чрезвычайная власть может оказаться в руках чело­века, который использует ее отнюдь не в народных интере­сах. История Германии нашла скорое подтверждение и это­му обстоятельству.

Второй раздел Конституций посвящен " Основным пра­вам и обязанностям немцев", где наряду с широким переч­нем политических и гражданских прав и свобод, детализи­рованных теми или иными правовыми гарантиями, закреп­лялся и ряд принципиально новых социальных прав.

Первая глава этого раздела - " Отдельная личность" начинается с провозглашения равенства всех перед зако­ном, при этом особенно подчеркивалось равенство мужчин и женщин " в правах и обязанностях" (ст. 109). Свобода вы­бора профессии и свобода передвижения, закрепленные да­лее, сопровождались правом эмигрировать за границу, ко­торое могло быть ограничено только имперским законом (ст. 111-112). Принцип равенства трактовался и в смысле равенства " инакоязычных частей населения империи", ко­торые, согласно ст. 113, не могли быть стесняемы " законо­дательными и административными мерами в их свободном национальном развитии" (ст. 119). Неприкосновенность лич­ности и жилища (ст. 115), тайна переписки (ст. 117), свобода слова (ст. 118) сопровождались провозглашением таких пра­вовых гарантий, как предоставление возможности немед­ленного опротестования ареста, запрещение цензуры и пр. Все эти права дополнялись, однако, не только провозглаше­нием гарантий, но и традиционной формулой об исключе­ниях, " допускаемых на основании закона".

Во второй главе этого раздела - " Общественная жизнь" закреплялись такие гражданские права, как свобода собра­ний (ст. 123), свобода образования союзов и обществ (ст. 124) с предоставлением им правоспособности (т.е. прав юриди­ческого лица). При этом в предоставлении правоспособности нельзя было отказать и союзам, преследующим поли­тические, социально-политические и религиозные цели (cт. 124). Это была принципиально новая трактовка права союзов, затрагивающая прежде всего организации рабочих, профсоюзы, которые, по Германскому гражданскому уло­жению 1900 г., относились к " неправоспособным обществам". Право на особое профессиональное представительство по­лучили и чиновники (ст. 130).

Содержание следующей главы этого раздела - " Рели­гия и религиозные общества" стало предметом особенно бур­ных дискуссий в Национальном собрании, закончившихся достижением компромисса. Закрепляя свободу совести (ст. 135), Конституция запрещала государственную церковь (ст. 137, п. 1) и государственную поддержку церкви (ст. 138, п. 1), но сохраняла за церковью статус публично-правовой корпорации, что давало ей право на денежные поступления " соответственно постановлениям земельного законодатель­ства" (ст. 137, п. 4).

" Веймарским школьным компромиссом" определялось и содержание гл. 4 этого раздела - " Просвещение и шко­ла", в котором закреплялась обязательность " всеобщего школьного обучения", по общему правилу, в " народной шко­ле". К единой " народной" системе образования относилась и высшая школа, при этом " руководящим началом... для приема ребенка в определенную школу" должно было слу­жить его призвание, дарование и склонность, а не " имуще­ственное и общественное положение... его родителей" (ст. 145, п. 1). Для обучения детей малообеспеченных семей в средних и высших школах предусматривалось выделение специальных общественных пособий (ст. 146, п. 3).

Сугубо компромиссный характер носили положения и раздела 5 - " Хозяйственная жизнь", в котором главным об­разом рассматривались проблемы наемного труда, отноше­ний между предпринимателями и рабочими. Конституция возлагала на государство обязанность всемерно поддержи­вать развитие предпринимательства, поддерживая при этом " средний класс" (поощрять его путем законодательства " в сельском хозяйстве, промысловой и торговой деятельности" (ст. 164, п. 1), содействовать включению " в общее хозяйст­венное дело" промысловых и кооперативных товариществ, обеспечивать " хозяйственную свободу отдельной личности" (ст. 151, п. 1), свободу договоров в хозяйственном обороте (ст. 152, п. 1), пресекать ростовщичество (ст. 152, п. 2) и пр.

На государство возлагалась особая ответственность в деле " социализации собственности" исходя из принципи­ально новой ее трактовки: " Собственность обязывает. Вла­дение ею должно быть в то же время служением общему благу" (ст. 153, п. 3). Собственность, согласно ст. 153, п. 1, " обеспечивалась Конституцией, ее принудительное отчуж­дение могло быть предпринято только " для общего блага" и на " законном основании". Из этого общего правила допус­кались, однако, исключения в соответствии с имперским законом. Так, в частности, в ст. 156 (п. 1, 2) говорилось о " возможности принудительного отчуждения без вознагра­ждения" и передаче в общественное управление " частных предприятий, пригодных для обобществления", о праве го­сударства, " в случае настоятельной надобности", проводить объединение хозяйственных предприятий для обществен­ных целей (ст. 156, п. 2). Предусмотренное ст. 156 право на­ционализации собственности не было использовано даже в отношении капиталов Имперского банка Германии. Более того, закон 1922 г. об Имперском банке лишил канцлера его былых полномочий в отношении банка, который остался под контролем империи, но руководство им было передано пол­ностью Совету директоров.

В ст. 155 Конституции предусматривался особый кон­троль государства за распределением и пользованием зем­лей с целью предупреждения злоупотреблений и обеспече­ния " каждого немца здоровым жилищем, а всех германских семей, особенно многодетных, домашним очагом и правом работы". Государство наделялось при этом правом прину­дительного отчуждения земли, " для удовлетворения потреб­ности в жилищах, для содействия расселению, для сельско­хозяйственной обработки" (ст. 155, п. 1). При этом " обработ­ка и пользование почвой... землевладельца" закреплялись в Конституции в качестве его " обязанности по отношению к обществу" (ст. 155, п. 3).

Идеи взаимной социальной зависимости и социальной ответственности лежат в основе и других положений этой главы. Статья 116, например, " применение умственных и физических сил на благо общества" относит, к " нравствен­ной обязанности" каждого немца. Это один из характерных примеров того, как Национальное собрание пыталось вве­сти этические ценности в мир экономики и политики.

В Конституции особо подчеркивалась обязанность импе­рии оказывать особое покровительство " рабочей силе". Формы этого покровительства выражались в предоставлении ра­бочим права на свободное объединение в союзы в целях " сохранения и улучшения условий труда без всяких ограничений" (ст. 159), на коллективный договор (ст. 165, п. 1), на соци­альное страхование " для сохранения здоровья, работоспособ­ности, охраны материнства", а также в случае " старости, не­дугов и различных жизненных случайностей..." (ст. 161, п. 1).

В ст. 163 закреплено и право " добывать себе содержа­ние трудом". Однако очевидная иллюзорность права на труд в условиях послевоенной Германии продиктовала соответ­ствующее разъяснение этого права, которое было сведено к предоставлению " необходимой поддержки", то есть посо­бия по безработице.

Сугубо компромиссный характер носили и те положе­ния этой главы, в которых предпринимались попытки ин­тегрировать рабочие Советы, рожденные революцией, в го­сударственную систему. В ст. 165 говорится не только о за­конности деятельности Советов, созданных для представи­тельства интересов рабочих на предприятиях, в отраслях промышленности, на окружном и общеимперском уровнях, но и о создании их объединений с представительными орга­низациями предпринимателей и " иных заинтересованных кругов населения" в форме экономических советов, кото­рым вверялись некоторые контрольные, административные и законодательные полномочия. Имперский экономический совет, например, призван был давать заключения на соци­ально-экономические и хозяйственно-политические законо­проекты " крупного значения" до внесения их в рейхстаг правительством, имел право предлагать правительству за­конопроекты самостоятельно, которые должны были рас­сматриваться в рейхстаге даже при отказе правительства поддержать их.

Декларативные положения этого раздела Конституции для проведения в жизнь нуждались в конкретных социаль­ных программах, закреплении их текущим законодательст­вом. Но они так и остались опережающими время " теорети­ческими построениями, стремящимися к абсолюту", как утверждают немецкие авторы.

Для их осуществления в Веймарской Германии не было соответствующих условий, необходимой экономической базы, должного уровня общественного сознания, а главное, поли­тической стабильности. Более того, текущим законодатель­ством позитивное содержание социальных положений Кон­ституции было впоследствии значительно ограничено. Так, например, введенное в 1919 г. право рабочих на 8-часовой рабочий день было изменено законом 1920 г., допускающим 10-часовой рабочий день. Деятельность производственных советов ограничивалась сферами " содействия разработке новых методов производства", " согласования служебных инструкций" и пр. Закон от 4 февраля 1920 г. прямо запре­щал им " вмешиваться в руководство производством своими самостоятельными распоряжениями" (§ 66).