Конституционно-правовые основы

Понятие и истоки. Местное самоуправление в Российской Фе­дерации — форма осуществления народом своей власти, обеспе­чивающая в пределах, установленных Конституцией и федераль­ными законами, самостоятельное и под свою ответственность ре­шение населением непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интере­сов населения, с учетом исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление не является аналогом коммунистиче­ской идеи общественного самоуправления или проявлением только непосредственного волеизъявления населения, хотя от­дельные элементы непосредственной демократии в нем имеются (например, сельские сходы). Одно то, что на местном уровне со­средоточена немалая муниципальная собственность, требует ус­тановления властных отношений и определенной системы орга­нов управления. Но влияние населения на деятельность этих ор­ганов может быть очень значительным, рождая эффективные организационно-правовые формы решения местных вопросов.

Местное самоуправление — составная часть демократии, в связи с чем Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. устанавливает, что оно должно быть закреплено в законодатель­стве или даже конституции каждой страны.

Местное самоуправление начало развиваться в Европе еще в Средние века. В XVIII в. Американская и особенно Французская революции вызвали к жизни организованные и сравнительно единообразные системы местного самоуправления, придав им функцию выражения и охраны прав и свобод человека и гражда­нина. Идеи общинного управления получили развитие в Велико­британии, Бельгии, Германии и других странах. При этом стало осознаваться, что между местными интересами и государством существует определенное противоречие и что местное общест­во — это основная ячейка свободного гражданского общества.

В XIX в. сложились и поныне существуют три основные сис­темы местного самоуправления:

англосаксонская, при которой исключаются какие-либо представители центрального правительства на местах, а муници­палитеты самостоятельно осуществляют власть в пределах своих полномочий (выход за эти пределы позволяет вмешиваться пра­вительству);

французская, допускающая контроль центральной власти через специально назначаемых представителей или в других фор­мах;

германская, при которой органы местного самоуправления действуют по поручению государства, а община самостоятельно и под свою ответственность решает задачи на своем уровне, но в соответствии с законами.

В России развитие местного управления, неоднократно пре­образовывавшегося в XVII—XVIII вв., привело к земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформам, которые создали децен­трализованную систему местного самоуправления. Реформы пре­дусматривали избрание населением земских собраний (губерн­ских, уездных) или городской думы и управы, получавших широ­кие полномочия. Земские и городские органы не подчинялись местной администрации (губернатору), хотя действовали под ее контролем. Таким образом, на местном уровне существовало как самоуправление, так и государственное управление, между кото­рыми нередко возникали разногласия. Социалистическое госу­дарство уничтожило местное самоуправление, установив жесткую централизованную систему управления.

Его возрождение началось с принятием в 1990 г. союзного, в 1991 г. российского законов о местном самоуправлении. В 1993 г. были изданы указы Президента России по этому вопросу, утвер­дившие Положение об основах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации (в редакции от 22 декабря 1993 г.) и Основные положения о выборах в органы местного са­моуправления (29 октября 1993 г.). Эти указы прекращали дея­тельность прежних местных Советов, а их функции временно возлагали на исполнительные органы в системе местного само­управления. 28 августа 1995 г. Президентом был подписан Феде­ральный закон «Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации», который определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного само­управления и государственные гарантии его осуществления, уста­новил общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Однако со временем выявился ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправ­ления, в числе которых нечеткость в определении законом компе­тенции муниципальных образований, несоответствие ресурсов ис­полняемым органами местного самоуправления обязанностям, удаленность органов местного самоуправления от населения и др. В связи с этим с 2003 г. начала проводиться реформа всей систе­мы. Новый Федеральный закон «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» (ныне действует в редакции от 29 декабря 2006 г.) направлен на изменение принципов территориальной организации местного самоуправле­ния. Устанавливается обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях — в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за ка­ждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полно­мочий. На территории страны были образованы свыше 25 тыс. му­ниципальных образований четырех видов: сельские и городские поселения, городские округа и сельские районы. Муниципалите­тами стали многие поселения, в которых никогда не было само­управления, а жизнь организовывалась, как правило, районными властями.

Единые принципы организации местного самоуправления для всех субъектов РФ позволят реализовать на местном уровне но­вую систему межбюджетньгх отношений между субъектами РФ и муниципальными образованиями. Законодательно определяется процедура передачи органам местного самоуправления 27 госу­дарственных полномочий, исключающая возникновение нефи-нансируемых мандатов и предусматривающая необходимые ме­ры, включая ответственность органов местного самоуправления, по эффективному исполнению указанных полномочий.

Федеральным законом от 12 октября 2005 г. установлен пере­ходный период до 1 января 2009 г. В течение этого периода дей­ствует определенный порядок решения вопросов местного значе­ния вновь образованных поселений. Предусматривается порядок распределения региональных фондов финансовой поддержки при формировании бюджетов муниципальных районов, право безвозмездно использовать имущество до регистрации права соб­ственности и др.

Становление органов местного самоуправления проходит с определенными трудностями вследствие недостаточного усвое­ния населением негосударственного характера этих органов и от­сутствия у него навыков общественной самодеятельности. С дру­гой стороны, дело тормозят некоторые органы власти субъек­тов РФ, не согласные с передачей собственности и полномочий по формированию бюджета на места, а также с введением выбор­ности нижнего слоя местного чиновничества, не подчиняющего­ся «верхам». В связи с этим в ряде регионов, особенно в респуб­ликах, приняты законы, извращающие самую суть самоуправле­ния и ставящие его под контроль региональных органов.

Правовая база местного самоуправления была существенно ук­реплена с принятием в 1996 г. федеральных законов «Об обеспече­нии конституционных прав граждан Российской Федерации изби­рать и быть избранными в органы местного самоуправления», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». В большинстве субъектов РФ приняты собственные законы.

Основные конституционные положения. Конституция РФ со­держит специальную главу о местном самоуправлении из четырех статей (ст. 130—133). Однако ряд положений входит в число ос­нов конституционного строя (ст. 12), а кроме того, содержится в ст. 8, 9, 15, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68 Основного Закона. С точ­ки зрения организации и принципов местного самоуправления наибольшее значение имеют следующие конституционные поло­жения:

местное самоуправление в пределах своих полномочий са­мостоятельно;

органы местного самоуправления не входят в систему орга­нов государственной власти;

местное самоуправление обеспечивает самостоятельное ре­шение населением вопросов местного значения, владения, поль­зования и распоряжения муниципальной собственностью;

местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления;

структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;

изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населе­ния соответствующих территорий.

В Конституции РФ содержатся и другие важные положения, раскрывающие сущность, формы и гарантии местного само­управления. Так, устанавливается, что оно осуществляется с уче­том исторических и иных местных традиций. Раскрывая содер­жание самостоятельности, Конституция указывает на основные предметы ведения органов местного самоуправления:

управление муниципальной собственностью;

формирование, утверждение и исполнение местного бюд­жета;

установление местных налогов и сборов;

осуществление охраны общественного порядка;

иные вопросы местного значения.

Конституцией РФ закреплены следующие гарантии местного самоуправления:

право на судебную защиту;

право на компенсацию дополнительных расходов, возник­ших в результате решений, принятых органами государственной власти;

• запрет на ограничение прав местного самоуправления. Ставя органы местного самоуправления вне системы органов

государственной власти, Конституция РФ в то же время допуска­ет возможность наделения этих органов отдельными государст­венными полномочиями. В таких случаях им должны быть пере­даны необходимые материальные и финансовые средства, а реа­лизация полномочий — контролироваться государством.

Разделение органов государственной власти и местного само­управления не означает, что государство отказывает местному са­моуправлению в своей поддержке. Закон обязывает федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ создавать необходимые правовые, организацион­ные, материально-финансовые условия для становления и разви­тия местного самоуправления, оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

Права граждан. Местное самоуправление является одной из форм выражения власти народа. Оно осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских посе­лениях и на иных территориях. По общему правилу население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного само­управления. Только в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства допус­кается ограничение прав граждан на осуществление местного са­моуправления на отдельных территориях федеральным законом.

Будучи выражением и формой демократии, местное само­управление конкретизирует и расширяет права и свободы граж­дан. Граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также равный доступ к му­ниципальной службе. Они вправе — индивидуально и коллектив­но — обращаться в органы местного самоуправления и к должно­стным лицам местного самоуправления. Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому воз­можность ознакомления с документами и материалами, непо­средственно затрагивающими права и свободы человека и граж­данина, а также возможность получения гражданами и другой полной и достоверной информации о деятельности органов мест­ного самоуправления.

Устав муниципального образования. В соответствии с конститу­ционными и законодательными основами муниципальным обра-зованием¹ самостоятельно разрабатывается устав, который при­нимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Устав муниципального образо­вания подлежит государственной регистрации в порядке, уста­новленном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. Основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципально­го образования может быть только противоречие его Конститу­ции РФ, Федеральным законам и законам субъекта РФ, причем отказ в государственной регистрации может быть обжалован гра­жданами и органами местного самоуправления в судебном по­рядке.

Федеральным законом гарантируются права граждан в случае, если устав муниципального образования не принят, не вступил в силу или если данным уставом не установлен срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. В этом случае соответствующий срок полномочий определяется решени­ем суда на основании нормативных правовых актов, в соответствии с которыми по решению суда будут проводиться выборы. Ес­ли в определенном судом правовом акте срок полномочий депу­татов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления не уста­новлен, то он определяется решением суда и составляет два года. Отсутствие уставов муниципальных образований, выборных ор­ганов местного самоуправления, муниципальной собственности или местного бюджета в муниципальных образованиях на мо­мент рассмотрения дела в суде в случаях, если муниципальные образования были упразднены, объединены или преобразованы в порядке, противоречащем законодательству, не может быть осно­ванием для отказа суда в назначении даты выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в порядке, установ­ленном Федеральным законом.

В особом положении находится местное самоуправление в го­родах федерального значения — Москве и Санкт-Петербурге. В соответствии с Законом города Москвы «Об организации мест­ного самоуправления в городе Москве» (в редакции от 31 мая 2006 г.) местное самоуправление осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований, создаваемых на территориях районов города. Такие образования имеют собствен­ность, бюджет и выборные органы самоуправления. К числу ор­ганов относятся муниципальное Собрание, муниципалитет и другие органы. Их взаимодействие с органами государственной власти города Москвы строится на основе Устава и законов горо­да, а также уставов и правовых актов муниципальных образова­ний. Органы государственной власти города осуществляют кон­троль за соблюдением органами и должностными лицами мест­ного самоуправления Устава и законов города. В пределах города созданы территориальные органы государственной власти, обла­дающие определенными полномочиями (префектуры и управы).

В уставе муниципального образования указываются границы и состав территории муниципального образования, вопросы ве­дения, структура и порядок формирования органов местного са­моуправления, срок полномочий депутатов представительных ор­ганов местного самоуправления, членов других выборных орга­нов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления; виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного само­управления. Устав закрепляет порядок отзыва, выражения недо­верия населением или досрочного прекращения полномочий вы­борных органов местного самоуправления и выборных должност­ных лиц местного самоуправления, статус и социальные гарантии депутатов, условия и порядок организации муници­пальной службы, общий порядок владения, пользования и распо­ряжения муниципальной собственностью и другие вопросы.

Система местного самоуправления выглядит весьма разно­шерстно в конституциях, уставах и законах субъектов РФ. В не­которых республиках на местах создаются одновременно как ме­стные органы государственной власти, так и местное самоуправ­ление. Иногда в крупных административно-территориальных единицах (город, район) создаются местные органы государст­венной власти, т. е. прямо подчиняющиеся «центру», а на не­больших территориях — органы местного самоуправления. В иных случаях администрации городов, районов, поселков и др. являются одновременно и органами государственной власти и местного самоуправления.

По-разному выглядит и порядок формирования исполнитель­ных органов. Иногда глава администрации города, района, по­селка, сельского округа назначается главой вышестоящей адми­нистрации. В других случаях тот же порядок дополняется получе­нием согласия соответствующих представительных органов местного самоуправления.

Естественно, что конституции, уставы и законы субъектов РФ не могут быть абсолютно идентичными. Но они должны соответ­ствовать Конституции РФ и Федеральному закону, т. е. развивать систему местного самоуправления, а не выстраивать жесткие бю­рократические вертикали власти, подавляя местное самоуправле­ние. Конституционный Суд РФ в постановлении по «удмуртско­му делу» (от 24 января 1997 г.) указал, что преобразование орга­нов местного самоуправления в местные органы государственной власти до истечения их полномочий недопустимо без учета мне­ния населения (наиболее адекватно — через референдум), кон­ституционные права которого тогда нарушаются.

Конституционным Судом РФ рассматривалась и другая ост­рая проблема: о фактической подмене органов местного само­управления местной администрацией государственной власти. В постановлении по проверке конституционности ряда статей Конституции и Закона Республики Коми от 15 января 1998 г. Суд отметил, что в соответствии с Конституцией Республики Ко­ми в республике наряду с местными представительными органа­ми действуют местные администрации как органы исполнитель­ной власти, непосредственно осуществляющие государственное управление, обеспечивающие права и законные интересы граж­дан на соответствующей территории и в то же время входящие в систему исполнительной власти республики. При этом местные администрации практически осуществляют исполнительно-рас­порядительную деятельность по решению вопросов местного значения, отнесенных Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Конституцией Республики Коми к компетенции местного самоуправления. Создание государствен­ных органов исполнительной власти для решения таких вопросов противоречит ст. 130 и 132 Конституции РФ. Не соответствуют Конституции РФ положения, согласно которым местные адми­нистрации, осуществляющие в соответствии с законами респуб­лики решение вопросов местного самоуправления, входят в сис­тему исполнительной власти Республики Коми, установлена их подчиненность органам государственной власти и назначаемость глав местных администраций Главой Республики Коми или гла­вами вышестоящих администраций.

Полномочия. Один из самых важных и сложных вопросов ор­ганизации местного самоуправления — распределение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, с одной стороны, и орга­нами местного самоуправления — с другой. Изменение этого распределения в пользу муниципальных образований составляет важный аспект проводимой реформы местного самоуправления.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации» к пол­номочиям органов государственной власти Российской Федера­ции в области местного самоуправления относятся наиболее крупные вопросы, и в частности принятие и изменение федераль­ных законов об общих принципах организации местного само­управления, контроль за их соблюдением, обеспечение соответст­вия законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству, обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Конституцией РФ и законами обязанностей государства в области местного само­управления. Только федеральная власть осуществляет регулирова­ние законами порядка передачи объектов федеральной собствен­ности в муниципальную собственность и отношений между феде­ральным бюджетом и местными бюджетами. Важной частью пол­номочий Федерации является регулирование и защита прав гра­ждан на осуществление местного самоуправления и установле­ние федеральных гарантий избирательных прав граждан при вы­борах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, а также регулирование основ муници­пальной службы. По существу, эти и некоторые другие полномо­чия федеральной власти направлены на создание единообразных основ местного самоуправления и гарантий его самостоятельно­сти.

К полномочиям органов государственной власти субъек­тов РФ в области местного самоуправления относятся вопросы не менее значимые, но более конкретные. Именно они принима­ют законы о местном самоуправлении для своей территории и осуществляют контроль за их соблюдением. Региональная власть регулирует порядок передачи объектов собственности субъек­тов РФ в муниципальную собственность и отношения между бюджетами данного субъекта РФ и местными бюджетами, а так­же обеспечивает гарантии финансовой самостоятельности мест­ного самоуправления. Органы субъектов РФ обеспечивают права граждан на осуществление местного самоуправления, устанавли­вают порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, их границы и наиме­нования. Они вправе регулировать законами особенности орга­низации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций, принимать законодательство о муниципаль­ной службе.

В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полно­мочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправ­ления. Вопросы местного значения — это вопросы жизнеобес­печения населения, которые могут более эффективно решаться самим населением и под свою ответственность. Тем самым осу­ществляется децентрализация государственного управления и расширяются права граждан в решении самых насущных жиз­ненных проблем. Определяя сферу вопросов местного значения, закон учитывает материально-финансовые возможности местно­го самоуправления и целесообразность решения основных во­просов жизнеобеспечения на уровне Федерации и регионов, т. е. в общих интересах населения. Поэтому широта полномо­чий местного самоуправления сочетается с необходимостью дей­ствовать в рамках федеральных и региональных законов.

К числу вопросов местного значения относятся распоряжение своей собственностью, местные финансы и бюджет, содержание жилищного фонда, организация учреждений образования и здра­воохранения, охрана общественного порядка, планировка и за­стройка территории, жилищное и социально-культурное строи­тельство, контроль за использованием земель, энерго-, тепло- и водоснабжение, дорожное строительство, благоустройство терри­тории, транспорт и связь, учреждения культуры, сохранение па­мятников истории, физическая культура и спорт, противопожар­ная служба и др.

Органы местного самоуправления участвуют в реализации фе­деральных и региональных программ развития местного само­управления, они не вправе снижать государственные социальные стандарты, но могут обеспечивать их гражданам на более высо­ком уровне. К их ведению относятся обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения, участие в охране окружающей среды.

Одна из важнейших функций органов местного самоуправле­ния — охрана общественного порядка, которая предполагает дея­тельность по обеспечению спокойствия в общественных местах, недопущение и своевременное пресечение хулиганских действий, привлечение к административной ответственности лиц, нару­шающих установленные правила поведения в общественных мес­тах, во время уличных шествий и демонстраций, массовых гуля­ний, спортивных соревнований и т. п. Законодательство предос­тавляет право районным и городским органам местного самоуправления издавать решения о соблюдении общественного порядка и устанавливать административную ответственность за их нарушение (если такие вопросы не урегулированы актами вы­шестоящих государственных органов).

Конкретная работа, обеспечивающая охрану общественного порядка, ложится на милицию общественной безопасности (ме­стную милицию). В районах, городах и районах городов местная милиция создается и функционирует в качестве самостоятельно­го структурного звена в составе отделов (управлений) внутренних дел.

Муниципальные образования вправе принимать к своему рас­смотрению любые вопросы, если они отнесены к вопросам мест­ного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не ис­ключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других му­ниципальных образований и органов государственной власти. В тех случаях когда в границах территории муниципального об­разования (за исключением города) имеются другие муниципаль­ные образования, предметы ведения муниципальных образова­ний, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта РФ, а в отношении внутригородских муниципальных образований — ус­тавом города. Подчиненность одного муниципального образова­ния другому не допускается.

Наделение органов местного самоуправления отдельными го­сударственными полномочиями осуществляется только феде­ральными законами, законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля за осуществлением органами мест­ного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются также соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ. По своему содержанию передаваемые органам местного самоуправления государственные полномочия включают полномочия по реализации государственных социаль­ных стандартов (например, требования к уровню организации и качеству бесплатной медицинской помощи, к содержанию обра­зования и организации образовательного процесса и др.), по уча­стию в государственном контроле и учете использования земли и других природных ресурсов, а также в охране окружающей сре­ды, по участию в государственном контроле за соблюдением гра­достроительного законодательства и проч.

Территориальные основы. Самостоятельность местного само­управления в существенной мере зависит от гарантий неприкос­новенности территории. В этих целях закон определяет, что тер­ритории муниципальных образований — городов, поселков, ста­ниц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований — устанавливаются в со­ответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Эти традиции заключаются в национальном составе населения, культурных традициях, традиционном тяготении к каким-либо центрам, эко­номической взаимосвязи и т. д.

В практике часто возникает необходимость изменения границ муниципального образования, что, однако, не должно происхо­дить произвольно. Законом определено, что установление и из­менение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующей территории. Учет мне­ния может осуществляться путем социологических опросов, кол­лективных обращений граждан, с помощью различных конфе­ренций и собраний, в наиболее важных случаях — через рефе­рендум.