Конституционно-правовые основы организации государственной власти субъектов Российской Федерации

Федеративный характер Российского государства предполага­ет, что государственную власть в нем осуществляют как феде­ральные органы, так и органы субъектов Федерации. Между эти­ми уровнями государственной власти существует тесная связь и взаимодействие, обеспечивающие единство государственной вла­сти в Российской Федерации. Вместе с тем, для того чтобы феде­рализм был реальным, а власть демократически децентрализова­на, необходимо предоставить субъектам Федерации возможность осуществлять государственную власть с помощью собственных органов, организация и деятельность которых отвечала бы регио­нальным условиям и общим принципам разграничения властных полномочий между Федерацией и ее субъектами.

Создание механизма власти в субъектах РФ относится к числу вопросов, основы которых требуют закрепления на конституци­онном уровне — как в Конституции РФ, так и в конституциях (уставах) субъектов РФ. Естественно, что наиболее важные, об­щефедеральные принципы организации государственной власти в субъектах РФ закрепляются в Конституции РФ и федеральном законе, а соответствующие им конкретные системы органов вла­сти — в конституциях (уставах) субъектов Федерации.

Общефедеральные основы. Конституция РФ (ч. 2 ст. 11) уста­навливает, что государственную власть в субъектах РФ осуществ­ляют образуемые ими органы государственной власти. Эта норма

расположена в главе «Основы конституционного строя», из чего вытекает ее основополагающий и незыблемый характер. Эту нор­му следует рассматривать в неразрывной связи с другими основа­ми федеративного устройства страны, и особенно с теми, кото­рые закреплены в ст. 5 Конституции РФ. Вполне логично, что если субъекты Федерации имеют свои конституции (уставы) и законодательство, то они должны иметь собственные органы го­сударственной власти, которые бы эти конституции (уставы) и законы принимали, исполняли и применяли.

Как бы охраняя самостоятельность субъектов РФ, Конститу­ция РФ не включает перечень конкретных органов власти в субъ­ектах РФ, хотя предыдущая Конституция как раз закрепляла конкретную систему высших органов власти и управления. Такой подход, хотя и способствовал единообразию, по существу сам по себе отрицал самостоятельность субъектов РФ и означал жесткую централизацию власти, которая мало что относила к ведению и полномочиям субъектов Федерации.

Следует обратить внимание на то обстоятельство, что положе­ние об органах государственной власти в субъектах РФ следует в Конституции РФ сразу же после перечисления (в ч. 1 ст. 11) фе­деральных органов государственной власти. Законодатель не ука­зывает субъектам РФ, как должны именоваться образуемые в них органы, поскольку эти органы образуются в субъектах РФ само­стоятельно. Но он дает им ясно понять, что схема основных ор­ганов и их взаимоотношений должна соответствовать федераль­ной, т. е. включать органы, аналогичные Президенту, Федераль­ному Собранию и Правительству на федеральном уровне.

Системный подход к положениям ч. 2 ст. 11 позволяет увидеть и другую ее важную связь, а именно со ст. 10 Конституции РФ, которая закрепляет принцип разделения властей для организации государственной власти «в Российской Федерации». Следова­тельно, государственная власть в субъектах РФ должна строиться на разделении законодательной, исполнительной и судебной вла­сти, а также на основе самостоятельности их органов.

Чтобы система органов государственной власти субъектов РФ находилась в единстве с системой органов государственной вла­сти всей Федерации, она должна отвечать и другим основам кон­ституционного строя, а именно соответствовать республиканской форме правления, принципам демократического, правового, со­циального и светского государства. Следовательно, ни один субъ­ект РФ не вправе создавать систему государственной власти на основе единоличной власти, каких-либо религиозных догматов, монархической власти и т. п.

На первый взгляд принцип единства государственной власти может показаться как установление прямого подчинения всех ор­ганов власти субъектов РФ соответствующим органам Федера­ции. Но это неверно. На каждом из указанных уровней органы государственной власти действуют в соответствии со своими пол­номочиями, водораздел между которыми позволяет установить ч. 3 ст. II Конституции РФ. Эта статья указывает, что разграни­чение предметов ведения и полномочий осуществляется двумя путями: Конституцией РФ и договорами об этом (см. гл. 19 учеб­ника). Следовательно, объем собственных полномочий — это и есть мера самостоятельности органов государственной власти субъектов РФ, но в том, что не охватывается «мерой», а, вернее, находится за ее пределами, эти органы находятся в подчиненном положении по отношению к федеральным органам.

В 2005 г. Федеральным законом было проведено совершенст­вование разграничения полномочий между Федерацией и субъек­тами РФ, в результате чего полномочия субъектов РФ были рас­ширены. Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. были вне­сены соответствующие изменения в федеральные законы «О занятости населения в Российской Федерации», «Об образо­вании», «О государственном регулировании тарифов на электри­ческую и тепловую энергию в Российской Федерации», «О есте­ственных монополиях», Жилищный и Водный кодексы, Основы законодательства Российской Федерации о культуре, Основы за­конодательства РФ об охране здоровья граждан и др. (всего бо­лее 30). Ныне все эти законы действуют в редакции от 29 декабря 2006 г.

Как бы конкретизируя все требования, вытекающие из прин­ципа единства государственной власти и других основ конститу­ционного строя, Конституция РФ определяет в ч. 1 ст. 77, что система органов государственной власти субъектов РФ устанав­ливается ими самостоятельно, но в соответствии с основами кон­ституционного строя Российской Федерации и общими принци­пами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Здесь, как видим, содержится, по сути, прямое указание на Фе­деральный закон «Об общих принципах организации законода­тельных (представительных) и исполнительных органов государ­ственной власти субъектов Российской Федерации», который был принят только в 1999 г. (ныне действует в редакции от 29 де­кабря 2006 г.), что привело к большому разнобою в правотворче­стве субъектов РФ.

Федеральным законом установлено, что образование, форми­рование и деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия меж­ду собой и с федеральными органами государственной власти ос­новываются на Конституции РФ и регулируются федеральными законами, конституциями, уставами, законами и иными норма­тивными правовыми актами субъектов РФ.

Деятельность органов государственной власти субъекта РФ осуществляется в соответствии со следующими принципами:

государственная и территориальная целостность РФ;

распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

единство системы государственной власти;

разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансиро­ванности полномочий и исключения сосредоточения всех полно­мочий или большей их части в ведении одного органа государст­венной власти либо должностного лица;

разграничение предметов ведения и полномочий между ор­ганами государственной власти Российской Федерации и органа­ми государственной власти субъектов РФ;

самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;

самостоятельное осуществление своих полномочий органа­ми местного самоуправления.

Систему органов государственной власти субъекта РФ состав­ляют: законодательный (представительный) орган государствен­ной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган госу­дарственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ и иные го­сударственные должности.

Органы государственной власти субъектов РФ и должностные лица несут ответственность за нарушение требований Конститу­ции РФ, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента и Правительства РФ.

В постановлении от 4 апреля 2002 г. Конституционный Суд РФ, признав положения Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации» об ответственности органов власти субъек­тов РФ не противоречащими Конституции РФ, в то же время указал на наиболее важные элементы порядка применения ответ­ственности, с тем чтобы это не нарушало конституционно-пра­вовой статус субъектов РФ. Суд установил, что процедура реали­зации данной меры федерального воздействия, завершающаяся принятием федерального закона, включает в себя в качестве обя­зательных элементов решение суда о признании нормативного акта субъекта РФ не соответствующим Конституции РФ и феде­ральным законам, а также решение суда, которым подтверждает­ся уклонение от исполнения первоначального судебного акта и признается необходимость федерального воздействия в целях его исполнения; при этом данная мера федерального воздействия не может быть реализована в связи лишь с формальным противоре­чием нормативного акта субъекта РФ федеральному регулирова­нию, поскольку ее применение обусловлено обязательностью подтверждения в судебном порядке того, что неправомерный нормативный акт и его несвоевременное устранение из правовой системы Российской Федерации повлекли массовые и грубые на­рушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству, территориальной целостности, национальной безопасности, обо­роноспособности, единству правового и экономического про­странства Российской Федерации.

В отношении отрешения высшего должностного лица (прези­дентов и губернаторов) процедура применения данной меры фе­дерального воздействия, завершающаяся изданием указа Прези­дента РФ, включает в себя в качестве обязательных элементов ре­шение суда о признании нормативного акта субъекта РФ не соответствующим Конституции РФ и федеральным законам, а также решение суда, которым подтверждаются уклонение от ис­полнения первоначального судебного акта и необходимость феде­рального воздействия в целях обеспечения его исполнения; при этом указанная мера не может быть применена в связи лишь с формальным противоречием нормативного акта высшего долж­ностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнитель­ного органа субъекта РФ) либо исполнительного органа государ­ственной власти субъекта РФ федеральному нормативному акту, так как ее применение обусловливается подтверждением в судеб­ном порядке того, что неправомерный нормативный акт повлек массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражда­нина, угрозу единству, территориальной целостности, националь­ной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации.

Суд также признал не противоречащими Конституции РФ по­ложения о временном отстранении Президентом РФ по мотиви­рованному представлению Генерального прокурора РФ высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного ор­гана государственной власти) субъекта РФ от исполнения обя­занностей в случае предъявления ему обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления. При этом не исключа­ется обжалование указа Президента РФ в Верховный Суд РФ.

Конституция РФ уделяет особое внимание вопросам организа­ции исполнительной власти в субъектах РФ, поскольку организа­ция этой ветви власти наиболее важна для обеспечения конститу­ционного принципа единства государственной власти в масштабе всей страны. Этим вопросам посвящены ч. 2 ст. 77 и ст. 78 Кон­ституции РФ, которые закрепляют следующие положения:

по определенным полномочиям (в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов) федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации;

федеральные органы исполнительной власти для осуществ­ления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц;

федеральные органы исполнительной власти по соглаше­нию с органами субъектов РФ могут передавать им осуществле­ние части своих полномочий, если это не противоречит Консти­туции РФ и федеральным законам;

органы исполнительной власти субъектов РФ по соглаше­нию с федеральными органами исполнительной власти могут пе­редавать им осуществление части своих полномочий;

Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают в соответ­ствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федераль­ной государственной власти на всей территории Российской Фе­дерации.

Этими конституционными нормами закрепляется тесная и в то же время гибкая связь между органами государственной вла­сти Федерации и ее субъектов, особенно в сфере исполнительно-распорядительной деятельности. Отсюда, например, вытекает право Правительства РФ (ст. 115 Конституции РФ) издавать по­становления и распоряжения, которые являются обязательными на всей территории страны, а следовательно, и органов исполни­тельной власти субъектов РФ. Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства вправе руководить деятельностью со­ответствующих органов в субъектах РФ, направлять и проверять их работу и т. д.

Органы государственной власти субъектов РФ не могут вос­препятствовать осуществлению на своей территории полномочий федеральной государственной власти — в этом случае Прези­дент РФ и Правительство РФ должны и вправе принять соответ­ствующие меры. Статья 85 Конституции РФ предусматривает право Президента РФ использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, а также между органами госу­дарственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согла­сованного решения он может передать разрешение спора на рас­смотрение соответствующего суда. Во второй части этой статьи закреплено и более сильное право Президента РФ: приостанав­ливать действие актов органов исполнительной власти субъек­тов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и фе­деральным законам, международным обязательствам РФ или на­рушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Президентом РФ введен определенный порядок взаимодейст­вия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (Указ от 2 июля 2005 г.). Высшее должно­стное лицо субъекта РФ наделено полномочиями по организации такого взаимодействия и координации. Федеральные министры обязаны согласовывать назначение руководителей своих террито­риальных органов с высшими должностными лицами субъек­тов РФ, но после двух отказов вправе назначить соответствующих лиц самостоятельно.

В целях учета интересов субъектов РФ федеральным законом предусматривается определенный порядок рассмотрения Госу­дарственной Думой законопроектов по предметам совместного ведения. Такие законопроекты согласовываются с законодатель­ными органами государственной власти субъектов РФ и высши­ми исполнительными органами государственной власти субъек­тов РФ; эти проекты после их внесения в Государственную Думу Федерального Собрания направляются в законодательные орга­ны государственной власти субъектов РФ и высшие исполни­тельные органы государственной власти субъектов РФ для пред­ставления в Государственную Думу в 30-дневный срок отзывов на них.