Александр I: частичная децентрализация

При Александре I баланс отношений " центр — регионы" опять немного выправля­ется в пользу регионов. Произошло частичное восстановление екатерининской мо­дели региональной политики. По принципиальным соображениям Александр от­менил ряд решений Павла, ущемляющих интересы региональных элит, с которыми не любил считаться Павел. Что особенно важно, были восстановлены жалованные грамоты дворянству и городам.

Таким образом, на уровне губерний в судебной власти вновь появилась вы­борность, что отвечало интересам регионального дворянства и купечества и делало отношения между центральными и региональными элитами более гармоничными. Александр I, правда, не стал восстанавливать громоздкую екатерининскую систему в виде отмененных Павлом судов второй региональной инстанции. В то же время по указу от 9 сентября 1801 г. была введена выборность заседателей от дворянства и купечества в губернских палатах гражданского и уголовного суда, т.е. судах первой региональной инстанции (при Екатерине выборность в этих судах не предусматри­валась). Как и раньше, сохранилась выборность судебных заседателей на уездном уровне и в городских магистратах.

Важным с точки зрения региональных интересов решением стало восста­новление приказов общественного призрения, игравших важную роль в обеспече­нии регионального развития.

Что касается института губернатора, то здесь произошло определенное но­вое упорядочение в связи с созданием системы министерств в 1802 г. Начиная с этого момента, губернаторы стали относиться к министерству внутренних дел. Об­щий надзор за губернскими администрациями (установлениями) перешел к мини­страм. В этой связи возникла новая управленческая проблема, в связи с которой губернатор лишь условно мог считаться " хозяином региона". Дело в том, что вхо-

¶ Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы " центр — регионы

дящие в состав губернской администрации структуры относились к различным ве­домствам и попадали в двойное подчинение — собственному министерству по вер­тикали и губернатору на месте. Это влекло за собой административное рассогласо­вание на местах. Данную управленческую проблему пришлось решать на протяже­нии всего XIX в.

Наряду с децентрализацией при Александре I были реанимированы и преж­ние элементы военно-административной системы централизованного управления. Произошло частичное восстановление наместников и генерал-губернаторов. Осо­бые, более жесткие формы управления использовались на слабо интегрирован­ных окраинах, например в Сибири (области и округа вместо губерний и уездов).

На уровне ATE второго порядка вместо уездов в Сибири и некоторых других частях страны создаются округа с более централизованным управлением: округом руководит окружной начальник, при котором функционирует окружной совет. Па­раллельно действует земский исправник во главе земского суда, по образцу уездов. На уровне ATE первого порядка вместо губерний в более централизованных частях империи и прежде всего в той же Сибири создаются области. Отличием области является наличие регулярных войск, причем областной начальник является одно­временно главой гражданской и военной администрации, напоминая генерал-гу­бернатора, или воеводу.

Именно в это время центр сталкивается с необходимостью оформления им­перской региональной асимметрии — параллельно с расширением империи и по­вышением ее внутреннего разнообразия [Имперский строй России..., 1997]. Глав­ными новыми вызовами для российской региональной политики при Александре I и его преемниках стали польский и кавказский.

Работая над интеграцией западно-христианских и кавказских территорий, центр использует на первом этапе тактику предоставления им автономии.

Двумя новыми крупными автономными регионами становятся Польша и Финляндия. Не случайно именно для западных (западно-христианских) террито­рий (по аналогии с " мягкой" политикой Петра I в отношении Прибалтики) был предложен институт региональной автономии. Например, Финляндия, войдя в со­став России в 1809 г., получила свое самоуправление — сейм, особое законодатель­ство и суд, сохранение традиционных законов, прав и привилегий. Конституция была дарована Польше. В результате Польша и Финляндия получили совершенно особый статус автономных государственных образований в составе Российского государства. Царство Польское и Великое княжество Финляндское входили в сос­тав империи на принципах личной унии и со своими конституциями. Российский император одновременно являлся великим князем Финляндским, его интересы не­посредственно в Финляндии представлял генерал-губернатор. Царство Польское возглавлял представитель правящего дома Романовых (вскоре им тоже стал сам им­ператор). Но одновременно в Польшу был назначен царский наместник.

¶ 4.2 Отношения " центр — регионы " при династии Романовых

В остальных частях империи на ее национальных окраинах (прежде всего на Кавказе) центр апробировал различные варианты сочетания централизованного правления на уровне регионов и самоуправления, осуществляемого традиционны­ми местными правителями на сугубо локальном уровне. Напомним, что при Алек­сандре I в составе России закрепляется основная часть Закавказья, и одновременно начинается Кавказская война на Северном Кавказе с горными народами, не жела­ющими терять свою независимость. Асимметрия территориально-государст­венного строительства сохраняется и даже усиливается. Кавказский вызов стано­вится еще одним сложнейшим моментом в российской региональной политике.

На территории Армении и Азербайджана в локальных административных единицах — магалах управлением занимались местные наибы. В Грузии тоже час­тично была сохранена власть местных князей. Однако это ограниченное само­управление сочеталось с жесткими формами централизованного военного управле­ния. Классическим документом здесь может считаться " Учреждение управления Грузии" от 1802 г. В соответствии с Учреждением в Грузии было введено военное управление: главнокомандующий одновременно являлся председателем Верховно­го грузинского правительства. Правительственные экспедиции действовали в Гру­зии вместо губернского правления, казенной палаты, палат гражданского и уголов­ного суда. В городах верховную власть представляли военные коменданты. В то же время в тех же городах в порядке самоуправления были разрешены магистраты, а в уездах работали уездный суд и управа земской полиции, в большей степени пред­ставлявшие интересы местных элит.

Политика опоры на местную знать, имевшую ограниченные управленческие возможности на локальном уровне, проводилась и в отношении сибирских и сред­неазиатских народов. Так, Устав об инородцах 1822 г. определяет систему само­управления для сибирских кочевников. Для каждого стойбища, улуса или рода дей­ствует родовое управление с князьцами и старостами. Несколько родовых управле­ний составляют инородную управу с выборным головой и заседателями. Со сторо­ны центра губернатор или областной начальник утверждал результаты выборов. Для оседлых сибирских народов — бурят, хакасов, позднее — южных якутов были созданы степные думы из местной знати. Показателен и особый устав 1822 г., при­нятый для сибирских киргизов (т.е. казахов). Этот устав предусматривал много­уровневую систему национального самоуправления: средняя орда (жуз) делилась на округа, те — на волости, затем на аулы и, наконец, на кибитки. Окружной при­каз возглавлял местный ага-султан, который избирался волостными султанами на три года. При этом в окружной приказ входили два русских заседателя от областно­го начальника и два заседателя от знатных казахов.

Важными примерами использования этнокультурного фактора при созда­нии АТД в России стали специальные административные единицы, созданные для кочевых народов. Это — Калмыцкая степь на месте прежнего Калмыцкого ханства

¶ Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы " центр — регионы

и Внутренняя Киргизская орда на территории Астраханской губернии. Кроме того, в Ставропольской губернии была специально выделена территория кочующих на­родов.

Период правления Александра I очень важен и тем, что именно в это время впервые начинается общественная дискуссия о моделях русской региональной по­литики. Немалый российский опыт XVIII в. и западный опыт, с которым с огром­ным интересом знакомилась отечественная элита, стимулировали развитие обще­ственной мысли. Вызревают две противоположных идеологии российской регио­нальной политики:

• либеральная идеология нацелена на дальнейшую децентрализацию и развитие самоуправления;

• консервативно-унитарная идеология, напротив, выступает за жесткую цен­трализацию, " единую и неделимую" Россию.

Примечательно, что декабристы, которые являлись на том этапе носителями передовых идей, раскололись по данному вопросу. План Северного союза (катехи­зис и конституция Никиты Муравьева) предполагал конституционную монархию и создание федерации по образу и подобию США²³. План Южного союза (" Русская правда" П. Пестеля) видел Россию единой и неделимой республикой.

4.2.7