Земская модель Александра II

Как показывает анализ правительственных решений, институт губернатора при Александре II остается в сложном положении. С одной стороны, губернатор является верховным региональным администратором, представляющим централь­ную власть. С другой стороны, в силу различной ведомственной принадлежности он выступает не столько управляющим, сколько координатором управленческих структур разной ведомственной принадлежности. Возникает типичное рассогласо­вание ведомственного управления по вертикали и необходимости концентриро­ванного управления на уровне отдельно взятого региона. Губернатор является про­водником последней тенденции, но вынужден считаться с отсутствием полного контроля за многочисленными губернскими учреждениями.

При Александре II был сделан новый решительный шаг, означавший кон­центрацию региональной власти в руках губернатора. Речь идет о законе от 22 июля 1866 г., в соответствии с которым большинство губернских установлений было подчинено губернаторскому надзору. Губернаторы получили право ревизии всех расположенных в губернии гражданских учреждений независимо от их ведомст­венной принадлежности. При этом сам губернатор, как правило, руководил боль­шинством губернских комитетов [Шумилов, 1988].

В то же время главным событием в региональной политике стала земская ре­форма, запущенная 1 января 1864 г. [Герасименко, 1990; Градовский, 1904]. В ре­зультате этой реформы впервые в России региональное самоуправление стало раз­виваться как отдельный властный институт со своей определенной компетенцией. Аналогии можно провести только с городским самоуправлением, но оно в России развивалось очень неуверенно и неровно. Теперь же речь шла о создании довольно самостоятельного самоуправления, причем не точечного (города), а на целых тер­риториях губерний и уездов.

При проведении земской реформы впервые в России была переведена в практическую плоскость принципиально важная для региональной политики кон­цепция разграничения полномочий между уровнями власти. В земскую компетен­цию были включены забота о земских повинностях, здравоохранение, устройство начальных школ, пути сообщения, устройство дополнительных почтовых контор, страхование зданий, имущества, полей, обеспечение народного продовольствия, скотоводство, карантинные пункты и охрана полей, раскладка государственных сборов, взимание налогов на местные нужды.

Земские учреждения создавались на двух уровнях — не только уездов, но и губерний, где ранее элементы самоуправления были очень ограниченными. В уезде раз в год собиралось уездное земское собрание (правом выбирать в уездные собра-

¶ 4.2 Отношения " центр — регионы " при династии Романовых

ния обладали три группы — землевладельцы, не являющиеся крестьянами, кресть­яне и жители уездного города), а в качестве постоянного органа исполнительной власти действовала уездная земская управа из шести человек. Председателем соб­рания являлся уездный предводитель дворянства. На уровне губернии аналогично были созданы губернское земское собрание во главе с губернским предводителем дворянства и губернская земская управа.

Очень важной тенденцией стало дальнейшее усиление института предводи­телей дворянства. В результате земской реформы предводитель дворянства стано­вится председателем земского собрания как в губернии, так и в уезде.

Поскольку земская реформа очень существенно перестраивала отношения на региональном уровне, центр использовал привычную для России схему посте­пенного внедрения реформы от территории к территории, выделяя для начала бо­лее стабильные экспериментальные зоны²⁸.

Уступка регионам и региональным элитам в виде земств требовала создания нового баланса уже со стороны центра, т.е. новых ограничителей.

Во-первых, ограничения были введены в отношении самих земств. Подкон­трольным центру оказался выборный процесс. Председатель губернской земской управы утверждался министром внутренних дел, уездной — губернатором. Также губернатор и министр внутренних дел могли приостанавливать действие любого постановления земского собрания.

Во-вторых, в процессе судебной и полицейской реформы ликвидировали прежние формы выборности судебных заседателей из числа представителей мест­ных элит. Был изменен весь формат регионального самоуправления. Ранее оно традиционно развивалось, причем не только в России, через выборность местных судов. Теперь самоуправление было переведено в специальный институт земств со своей управленческой компетенцией, включающей прежде всего местные хозяйст­венные вопросы (тем самым центр разгрузил себя от необходимости их решать).

Радикально меняется ситуация на уровне уездов, где еще с екатерининских времен существовала наиболее устойчивая в российской истории структура судеб-но-полицейского самоуправления во главе с капитаном-исправником (восходящая к петровским земским комиссарам). Теперь в уезде появляется уездная полиция во главе с исправником, которого назначает губернатор. Институт исправника меняет

²⁸ На самом первом этапе земства были введены в 21 губернии в Европейской части России (Петербургская, Псковская, Новгородская, Тверская, Ярославская, Костромская, Московская, Калужская, Тульская, Рязанская, Тамбовская, Курская, Воронежская, Ниже­городская, Казанская, Пензенская, Самарская, Харьковская, Полтавская, Черниговская и Херсонская губернии). В 1866 г. к ним добавились Владимирская, Смоленская, Орловская, Симбирская, Уфимская и Таврическая губернии. В 1867 г. к числу земских губерний были отнесены Вятская и Олонецкая. В 1869 г. к ним добавилась Бессарабская, в 1870 г. — Воло­годская и Пермская, в 1875 г. — Область Войска Донского. Лишь много позднее и с сущест­венными ограничениями земства вводились на нестабильных окраинах.

¶ Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы " центр — регионы "

свое положение в системе отношений " центр — регионы": традиционно это была выборная должность руководителя местной охраны правопорядка, а с 1862 г. — на­значаемый центром главный полицейский начальник уезда.

Вообще, с 1862 г. прекращены выборы дворянами низших уездных должно­стей (типа капитана-исправника), а также заседателей приказов общественного при­зрения. Многие функции последних с 1864 г. перешли к губернским земствам, а на уездном уровне самоуправление вместо полиции было переключено на хозяйст­венные вопросы.

Таким образом, параллельно с развитием самоуправления в форме земств центр осуществляет централизацию полицейских структур и полностью меняет формат судебных органов. В процессе судебной реформы происходит разделение судебной власти и институтов регионального самоуправления. Новая судебная систе­ма включала межрегиональные судебные палаты и окружные суды (на губернию или несколько уездов), вводила суд присяжных. Однако вся эта система функцио­нировала уже по другим правилам, представляя собой профессиональную судеб­ную власть (дополненную присяжными), наконец, отделенную от администрации и полиции.

В то же время в рамках совершенно нового баланса выборная судебная власть была создана на самом низком — волостном уровне. На уровне уезда и во­лости появился институт мировых судей, занимавшихся мелкими делами местного значения. На уровне уездов функционировали съезды мировых судей (мировые съезды). Мировые суды избирались уездными земскими собраниями и городскими управами сроком на три года (однако во многих регионах мировые судьи тоже на­значались правительством). Разумеется, был предусмотрен их контроль со стороны центра — через губернские по крестьянским делам присутствия и утверждение су­дей сенатом.

Подводя итоги, следует выделить основные параметры системы " центр — регионы" в результате земской, судебной и полицейской реформ Александра II.

• Главным выразителем региональных интересов становится система гу­бернских и уездных земств со своими полномочиями. В рамках этой системы уси­ливается институт предводителей дворянства как лидеров региональной элиты. Одновременно центр подчеркивает единоначалие в регионе, укрепляя институт губернатора. Контроль за земскими структурами со стороны центра осуществляет­ся через влияние на выборные процессы, утверждение на выборные должности.

• Судебная система теряет привычные функции института с элементами регионального самоуправления. Эти функции сохраняются только на самых низ­ких уровнях — волостном и уездном, где создается институт мировых судей, изби­раемых уездными земскими собраниями и городскими управами.

• Полицейская система полностью отделяется от институтов самоуправле­ния и централизуется, что особенно четко видно на примере исправников, пере­подчиненных центру.

¶ 4.2 Отношения " центр — регионы " при династии Романовых

На городском уровне продолжается развитие самоуправления. Городское самоуправление развивается как всесословное, основанное на географической общ­ности интересов (уровень сознания такой общности в городах все-таки увеличива­ется во второй половине XIX в. по сравнению с прежними временами). Вместо прежних шестигласных дум появляются всесословные городские думы. В качестве компетенции городского самоуправления определяются вопросы городского хо­зяйства, торговли, медицины и просвещения. Обновленное городское самоуправ­ление развивается параллельно с институтом земств в уездах и выводом судебной власти (прежние городские магистраты) в особую сферу.

Городская реформа, как и земская, идет постепенно от региона к региону. Так, в 1862 г. выходит городовое положение для Москвы. В соответствии с ним го­родская дума включает по 35 представителей от пяти сословных групп, а распоря­дительная дума — по два представителя от этих пяти групп. По похожим правилам работают следующие городские думы, созданные в 1862—1863 гг. в Одессе и Тиф­лисе. Наконец, 16 июня 1870 г. реформа городского самоуправления была система­тизирована с помощью общего " Городового положения". В городах предполагается создание городских дум из выборных гласных. Исполнительным органом станови­лась городская управа. Думу и управу возглавлял городской голова. Контроль центра за городским самоуправлением осуществлялся через губернское по городским де­лам присутствие под председательством губернатора. Городской голова утверждался министром внутренних дел или губернатором, а в двух столицах — самим царем.

Что касается асимметрии региональной политики, то она сохранялась по вполне объективным причинам: включение в состав России новых, совершенно иных по своей истории и культуре земель на Кавказе и в Центральной Азии и их интеграция требовали особого порядка управления. Этот порядок, как обычно, со­четал в разных масштабах самоуправление местных элит с военно-административ­ными формами централизованного контроля, " мягкие" сценарии с " жесткими".

Важным событием при Александре II стало присоединение обширных терри­торий Центральной Азии, где к тому времени сложилась своя государственность и где население на протяжении многих веков принадлежало к мусульманской культу­ре. По сути это был новый мощный вызов для российской региональной политики.

В соответствии с " мягкой" тактикой были сохранены феодальные образова­ния бухарского эмира и хивинского хана, которые стали вассалами русского царя. Произошло, таким образом, новое возвращение России к тактике сохранения вас­сальных " государств в государстве" на правах автономных регионов, которыми стали Бухарский эмират и Хивинское ханство. Причем в этих случаях использова­лась не формула личной унии, как в Польше и Финляндии, а сохранение власти в руках местных аристократических династий.

¶ Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы " центр — регионы

Однако элементы " жесткой" тактики тоже широко использовались в Цент­ральной Азии. Еще одно — Кокандское ханство сначала потеряло часть территории и признало себя вассалом, потом в 1876 г. было ликвидировано. В самом конце правления Александра II было подавлено вооруженное сопротивление туркмен­ских племен, и их территории тоже отошли к России. В результате на части терри­тории Центральной Азии появилось Туркестанское генерал-губернаторство (позд­нее — край) с жесткой системой военного управления. Территорией руководил ко­мандующий войсками — генерал-губернатор, ему подчинялись военные губерна­торы, он же назначал уездных начальников. Однако для определенного баланса центр в Туркестане все равно опирался на вспомогательные структуры местной на­циональной администрации во главе с аксакалами (ср. с Кавказом и Сибирью пер­вой половины XIX в.).

Тем временем присоединенный ранее Кавказ постепенно и с большим тру­дом ассимилировался в российском политическом пространстве, становился более похожим на обычные территории. Здесь в целом завершились военные действия против горских территориально-политических образований, отстаивавших свою независимость. В 1859 г. был взят аварский аул Гуниб, что означало разгром има­мата Шамиля и инкорпорацию горных территорий на востоке Северного Кавказа. На западе Северного Кавказа, на адыгских землях сопротивление продолжалось до 1864 г. и тоже было подавлено. Усиление кавказского наместника происходит в победном для русских войск 1859 г., когда вместо канцелярии создается Главное управление наместника со структурой по типу правительства — департаментами и даже своей дипломатической канцелярией (поскольку проблемы Кавказа имели международный характер). Но к 1883 г. (уже при Александре III) на Кавказе был отменен институт наместника (хотя, как потом выяснилось, не навсегда²⁹). Вообще на Кавказе стало больше " обычных" губерний, округа превращались в уезды, по­степенно продвигались судебная и городская реформа. Показательно, например, что Тифлис оказался одним из первых российских городов, где была проведена реформа городского самоуправления.

Одновременно центральные власти продолжали подавление польской авто­номии, по-прежнему действуя в Польше по " жесткому" сценарию. Эта тенденция усилилась после Польского восстания 1863—1864 гг. Само понятие " Царство Поль­ское" постепенно вытесняется " нейтральным" понятием " Привислинский край".

В то же время в Финляндии центр опасается создать еще одну " горячую точ­ку" и потому идет на уступки ее автономии. На фоне Польского восстания в 1863 г. после долгого перерыва был созван финляндский сейм, был проведен ряд важных реформ. Финляндия, в отличие от Польши, сохраняла свою таможню и, следова­тельно, экономическую автономию от России.

Кавказский наместник пнешь был назначен при Николае II.

¶ 4.2 Отношения " центр — регионы " при династии Романовых

4.2.9