Порядок досрочного прекращения полномочий главы исполнительной власти.

При использовании модели выборного губернатора в России использова­лись три возможных способа досрочного прекращения губернаторских полномочий.

Одним из способов досрочного прекращения полномочий главы исполни­тельной власти является его отстранение от должности президентским указом в соответствии с нормами федерального вмешательства.

Другой способ — вотум недоверия губернатору со стороны законодательного собрания. Наличие этой процедуры является обязательным для всех регионов. За вотум недоверия должны проголосовать не менее двух третей депутатов (поставить вопрос на голосование может группа депутатов, насчитывающая более одной трети от общего числа). При этом должен быть установленный судом повод для недоверия:

• издание актов, противоречащих федеральному и региональному законода­тельству, и неустранение нарушений в течение месяца после принятия решения судом;

• иное грубое нарушение федерального и регионального законодательства, влекущее за собой массовое нарушение прав и свобод граждан.

Третий способ прекращения губернаторских полномочий был возможен, когда в регионах проводились губернаторские выборы, — отзыв главы региона са­мими избирателями с помощью процедуры референдума. Региональное законода­тельство крайне редко и неохотно использовало эту норму. В результате в стране не было ни одного прецедента для такого отзыва, а все попытки блокировались вла­стями и избирательными комиссиями⁸.

Федеральное законодательство не считало норму отзыва губернатора изби­рателями обязательной: решение принимал регион с помощью собственного зако­нодательства. При этом федеральный закон требовал, чтобы региональное законо­дательство обязательно определяло основания и процедуру отзыва. К числу осно­ваний относились:

• установленное судом нарушение федерального или регионального зако­нодательства;

• установленное судом неоднократное неисполнение своих обязанностей без уважительных причин.

Процедура отзыва предусматривала сбор подписей не менее 3% избирателей данного региона. Отзыв был возможен только в случае, если за него проголосовали более половины от общего числа избирателей в регионе.

Процедура отзыва губернатора самим избирателями в российских условиях затруднена и потому практически не использовалась. То же относилось и к другим способам досрочного прекращения полномочий.

⁸ Например, избирательные комиссии отказывались регистрировать инициативные группы, созданные для сбора подписей в поддержку референдума, ссылаясь на отсутствие таких норм в региональном законодательстве.

¶ Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

После перехода к модели назначаемого губернатора в 2004—2005 гг. способы досрочного прекращения губернаторских полномочий несколько изменились.

• Процедура отстранения от должности президентским указом стала гораздо проще. Для этого используется простая мотивировка — утрата президентского до­верия и ненадлежащее исполнение служебных обязанностей. После упрощения про­цедуры как раз и произошло первое досрочное увольнение губернатора В. Логинова в Корякском АО в начале 2005 г.

• Вотум недоверия губернатору со стороны законодательного собрания воз­можен, но не имеет прямых последствий (что еще раз доказывает ограниченность применения модели " парламентской республики"). Окончательное решение об от­странении или сохранении губернатора в должности принимает президент.

• Отзыв губернатора избирателями невозможен в связи с отсутствием про­цедуры всенародных выборов.

6. Полномочия высшего должностного лица.

Анализ регламентации губернаторских полномочий на уровне федерального законодательства (см. например: [Игнатюк, 1999]) позволяет определить следующие основные полномочия и функции.

а) Лидерская функция.

Высшее должностное лицо возглавляет регион. Оно представляет регион во всех его внешних отношениях — с федеральным центром, другими регионами, ме­стным самоуправлением, а также за рубежом. Именно губернатор подписывает от имени субъекта федерации все договора и соглашения (в частности, договор о раз­граничении полномочий между регионом и федеральным центром губернатор подписывает от имени высшего исполнительного органа).

б) Функция главы региональной исполнительной власти.

Высшее должностное лицо является руководителем высшего органа испол­нительной власти в регионе и формирует этот орган в соответствии с порядком, установленным региональным законодательством.

в) Функции в сфере законотворчества.

Высшее должностное лицо влияет на законотворческий процесс в регионе, что связано с системой сдержек и противовесов. Губернатор имеет право отклонить закон, принятый региональным законодательным собранием. Региональный закон вступает в силу после его подписания губернатором. Также губернатор может созы­вать внеочередные заседания законодательного собрания, участвовать в работе ме­стных законодателей с правом совещательного голоса.

Высший исполнительный орган региональной власти, которым руководит высшее должностное лицо, имеет еще целый набор важных полномочий и функций. В основном это полномочия в социально-экономической сфере:

• разработка и осуществление мер по обеспечению комплексного социаль­
но-экономического развития региона, а также проведения единой государственной

¶ 7.3 Организация исполнительной власти в регионах: сравнительный анализ

политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии⁹;

• разработка и обеспечение исполнения регионального бюджета и регио­нальных программ социально-экономического развития;

• управление и распоряжение региональной государственной собственно­стью.

Также высшее должностное лицо и высший исполнительный орган имеют полномочия, которые можно рассматривать как институт вмешательства региональ­ной власти на уровне местного самоуправления. Региональный руководитель имеет право отстранять от должности глав муниципальных образований, аналогичное то­му, которым располагал президент страны в отношении выборных губернаторов. Высший исполнительный орган предлагает органам местного самоуправления привести свои правовые акты в соответствие с действующим законодательством (что может повлечь за собой применение санкций в отношении органов местного самоуправления).

Наконец, высший исполнительный орган осуществляет в пределах своих пол­номочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и граж­данина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

7.3

Организация исполнительной власти в регионах: сравнительный анализ

Федеральное законодательство предусматривает общий регламент для систем регио­нальной власти. Структура региональной исполнительной власти определяется са­мим регионом с помощью региональной конституции (устава) и специальных регио­нальных законов. Существующие структуры отличаются определенным разнообра­зием. Причинами этого разнообразия в используемых в регионах моделях организа­ции исполнительной власти являются: текущий баланс сил между группами влия­ния, специфика предвыборных кампаний или политических альянсов, личные особенности и предпочтения региональных лидеров, этнополитическая ситуация.

Структура исполнительной власти в регионах (региональной администрации) в значительной степени наследует структуру прежнего исполнительного комитета совета народных депутатов, действовавшего в советский период. Для прежней эпо-

⁹ Положения закона фактически определяют основные сферы деятельности регио­нальной исполнительной власти, считая таковыми социально-экономическую и экологи­ческую политику в пределах региональных полномочий и компетенции регионов в рамках сферы совместного ведения в соответствии с федеральными законами.

¶20 Зак. 624

¶609

¶ Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

хи была характерна отраслевая структура исполнительной власти, соответствовав­шая модели директивного планового управления экономикой. Трансформация этой модели в процессе перехода к рынку оказалась постепенной: отраслевая структура региональной администрации по-прежнему воспринималась как наиболее правиль­ная и адекватная. Свою роль здесь сыграл и тот факт, что большинство региональных руководителей принадлежало к числу выходцев из партийно-советской номенкла­туры или просто возглавляло исполкомы. Изменилось только содержание деятель­ности соответствующих элементов в структуре исполнительной власти: речь шла уже не о директивном управлении, а о государственном регулировании тех или иных сек­торов экономики.

7.3.1

Структура региональной исполнительной власти

Структура региональной администрации имеет многоуровневый характер " бюро­кратической пирамиды".

• На низовом уровне находятся структуры, которые обычно называются уп­равлениями, департаментами, комитетами или отделами. Это — первичные ячейки администрации, у каждой из которых есть свой руководитель.

• На более высоком уровне бюрократической иерархии располагаются за­местители губернатора. Каждый из них курирует определенное " отраслевое" на­правление, в которое входит несколько низовых ячеек (управлений и др.). Количе­ство заместителей губернатора обычно не превышает 10 (" нормальным" на прак­тике считается число заместителей на уровне 6—8): большее число заместителей нередко воспринимается в контексте неэффективного управления и громоздкой, излишне дифференцированной бюрократической структуры.

Структура администрации обычно позволяет такие ситуации, когда руководи­тель какого-либо особенно важного управления имеет ранг заместителя губернатора.

• Наконец, на следующем уровне находятся первые заместители губернато­
ра. Их статус выше, чем у остальных заместителей, которых в обиходе нередко на­
зывают " простыми" заместителями. Первый заместитель губернатора курирует ряд
стратегически важных направлений. Возможны ситуации, когда он курирует только
одно, но критически важное направление. Один из первых заместителей губернатора
исполняет обязанности губернатора в случае его временного отсутствия. Количество
первых заместителей губернатора обычно составляет один или два, в очень редких
случаях — три или даже четыре.

Трансформация традиционной отраслевой структуры в постсоветский период привела к появлению целого ряда отличительных особенностей новых региональ­ных администраций.

¶ 7.3 Организация исполнительной власти в регионах: сравнительный анализ

По мере превращения института губернатора в выборный развивалось со­вершенно особое " отраслевое" направление — политическое. Оно во многом со­хранило свое значение и после отмены губернаторских выборов: остались выборы в региональные законодательные собрания, муниципальные выборы, необходи­мость лоббистской работы в центре и т.п. В советский период исполком выпол­нял чисто хозяйственные функции, в то время как политические задачи решались другой " ветвью власти" — партийной в лице региональных комитетов КПСС. В постсоветский период политические функции были интегрированы в структуру новой региональной администрации и особенно востребованы после перехода к вы­борности.

В результате в региональной администрации произошло выделение двух на­правлений — политического и экономического.

В политическое направление входят структуры, которые занимаются работой со СМИ (в том числе пресс-служба), партиями и общественными организациями, органами местного самоуправления, межрегиональными связями и т.п. Частью этого направления является кадровая политика администрации, которой обычно ведает аппарат администрации. К политическому направлению можно отнести и правовое управление администрации, где ведется подготовка нормативных актов.

Фактически все эти структуры призваны обеспечить проведение выборов в интересах региональной администрации и эффективные связи с общественностью. Руководитель данного направления нередко имеет неформальный статус " серого кардинала" региональной администрации.

Политическое направление развито в различных администрациях в разной степени. Более традиционный вариант предполагает, что основные " политические" функции находятся в руках руководителя аппарата администрации или управляю­щего делами администрации. В других случаях аппарат администрации (управление делами) выполняет скорее технические, сугубо организационные функции, а поли­тическое направление курирует специальный заместитель губернатора.

Экономическое направление обычно имеет отраслевую структуру, отражаю­щую в общих чертах структуру региональной экономики и существующие приори­теты регионального развития. Например, в некоторых регионах особое внимание уделяется проблемам сельского хозяйства, которое курирует первый заместитель губернатора.

Каждый заместитель губернатора или является руководителем важного де­партамента или комитета (например, финансов или сельского хозяйства), или ку­рирует несколько подразделений, объединяемых в отраслевые блоки (например, социальная политика).

Основными отраслевыми блоками в администрации являются:

• финансы;

• управление государственным имуществом;

• промышленность;

¶ 20*

¶611

¶ Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

• энергетика;

• жилищно-коммунальное хозяйство;

• строительство;

• транспорт и связь;

• сельское хозяйство;

• внешнеэкономические, межрегиональные связи;

• образование и наука;

• здравоохранение;

• культура;

• молодежь, физическая культура, спорт;

• вопросы социальной защиты населения, труда и занятости.

В некоторых регионах есть специальные структуры, курирующие такие сфе­ры, как ценообразование, недропользование, фармацевтика, лесная промышлен­ность, рыбное хозяйство и др.

Все эти направления могут быть представлены отдельными низовыми ячей­ками или объединены в рамках одной такой ячейки. Первые и " простые" замести­тели обычно курируют несколько низовых ячеек, объединяемых по смыслу (напри­мер, социальная политика). Как уже говорилось, возможны ситуации, когда руко­водитель направления имеет статус заместителя или даже первого заместителя гу­бернатора (например, финансы или сельское хозяйство).

Характерной особенностью многих региональных администраций является выделение общеэкономического направления. Отчасти это соответствует совет­ской традиции, когда в рамках исполкома обязательно существовало главное пла­ново-экономическое управление (ГлавПЭУ) как одно из ключевых подразделений. В условиях перехода к рынку общеэкономическое направление сохранилось, но стало выглядеть по-другому: его руководитель отвечает за вопросы экономической политики, экономического развития, инвестиций. Соответствующие полномочия нередко имеет чиновник в ранге первого заместителя губернатора или, как мини­мум, " простого" заместителя.

Важным структурным подразделением региональной администрации явля­ется представительство региона в федеральном центре. Оно может официально именоваться представительством при президенте, при правительстве или при феде­ральных органах государственной власти. Для региональной администрации это — подразделение, которое обеспечивает продвижение региональных интересов на федеральном уровне и выполняет ключевую лоббистскую функцию. Были даже случаи, когда руководитель представительства имел ранг одного из первых замес­тителей губернатора (обычно — " простой" заместитель).

Количество первых и " простых" заместителей позволяет понять в " первом приближении" расстановку сил в региональной администрации. Наличие единст­венного первого заместителя характерно для небольших регионов, например авто­номных округов, где создание слишком сложной администрации противоречит

¶ 7.3 Организация исполнительной власти я регионах: сравнительный анализ

здравому смыслу. Также распространена ситуация, когда единственный первый за­меститель выступает в роли главного доверенного лица губернатора, выполняет его функции во время губернаторских командировок, плотно занимается решением экономических вопросов и пр. Очень часто это конкретный, специально подобран­ный человек, которому губернатор доверяет текущее управление и экономику.

Обычно единственный первый заместитель губернатора получает в свое веде­ние наиболее общие и важные экономические вопросы (т.е. общеэкономическое на­правление). Он является заместителем губернатора по всему народно-хозяйственно­му комплексу. Однако есть редкие случаи, когда первый заместитель губернатора ку­рирует вопросы, имеющие прежде всего политическое значение. Выбор в пользу того или иного варианта зависит от личности губернатора и расставляемых им приоритетов.

Наиболее распространенной и удобной для губернатора в рамках традици­онной схемы является модель двух первых заместителей. Во-первых, она позволяет не допустить выдвижения в администрации второй по значимости фигуры, замы­кающей на себя принятие стратегических решений, т.е. приближающейся по влия­нию к самому губернатору. Во-вторых, губернатор получает возможность играть на противоречиях между своими первыми заместителями.

Что касается распределения полномочий между двумя первыми заместите­лями, то обычно один из них курирует общеэкономические вопросы (экономиче­ская политика, экономическое развитие и т.п.). Второй первый заместитель в раз­личных регионах имеет очень разные функции. Один из вариантов предполагает, что первым заместителем губернатора является куратор какой-либо стратегически важной для данного региона отрасли. В аграрных регионах это может быть сель­ское хозяйство. Довольно часто один из первых заместителей курирует топливно-энергетический комплекс. Возможна ситуация, когда второй первый заместитель выполняет скорее политические функции, отвечая за работу аппарата, внешние связи, работу с органами местного самоуправления.

В некоторых администрациях был осуществлен переход к более простой управленческой модели, не предполагающей наличие " промежуточного" уровня заместителей губернатора, который создает эффект громоздкой бюрократической структуры. Ее можно назвать департаментской моделью: обычно у губернатора есть один первый заместитель (вице-губернатор), а в остальном администрация просто делится на функциональные подразделения — департаменты и т.п.

7.3.2

Институт вице-президента (вице-губернатора)

Структура исполнительной власти в некоторых регионах предполагает наличие вто­рого лица, которое имеет статус вице-губернатора или вице-президента в республике.

¶ Глава 7 Региональная и местная класть в современной России

Модель выборного вице-президента (вице-губернатора) предполагала, что на выборах в паре с кандидатом на пост президента республики (губернатора) избира­ется вице-президент (вице-губернатор).

Такая модель использовалась в ряде республик, которые копировали инсти­туты власти России в целом (где до 1993 г. существовал пост вице-президента) и суверенного государства. Однако институт выборного вице-президента оказался недолговечным и в России в целом, и в республиках. Дольше всех он сохранялся в Калмыкии и Якутии, а также появился после выборов 2003 г. в Карачаево-Черке­сии. В Татарстане, Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Туве, Чувашии, а также в Чечне (при сепаратистских режимах) он использовался, но на разных этапах был отменен. Кроме того, например, в Татарстане вице-президент был избран в 1991 г. не в паре с президентом, а отдельно, на заседании Верховного совета республики.

Посты вице-президентов часто вводились в республиках для решения этно-политических проблем. Самой распространенной была ситуация, когда президент представлял титульный этнос, а вице-президент — русских. Это позволяло моби­лизовать русский электорат, частично снять этнополитическую напряженность, улучшить отношения с центром.

Но по мере укрепления позиций республиканских лидеров необходимость в посте вице-президента снижалась. Так, в Татарстане в 1995 г. вице-президент был избран спикером республиканского парламента¹⁰. В Ингушетии в 1997 г. он пере­шел на работу в Москву. При этом пост вице-президента отменили. Реформа вла­сти в Туве в 2003 г. вообще привела к ликвидации президентской модели. В Ка­бардино-Балкарии пост вице-президента был отменен, а занимавший этот пост Г. Губин стал премьер-министром республики.

В то же время в некоторых республиках традиционно используется нефор­мальная модель распределения основных постов между ведущими этническими группами, и пост вице-президента в этой связи востребован при решении текущих политических задач. В Кабардино-Балкарии отказ от поста вице-президента про­изошел в связи с перераспределением функций между тремя основными этниче­скими группами: президентом остался кабардинец, русский вице-президент стал премьер-министром, а должность председателя республиканского парламента пе­решла к балкарцам (ранее балкарец был премьер-министром). Напротив, в много­национальной Карачаево-Черкесии пост вице-президента ввели для урегулирова­ния межнациональных отношений. На президентских выборах 2003 г. все кандида­ты на пост президента оказались карачаевцами, все кандидаты на пост вице-прези­дента — русскими, а должность главы правительства была отдана черкесам.

¹⁰ В Чувашии тоже после выборов 1997 г. некоторое время действовал вице-прези­дент Л. Кураков, ставший затем председателем республиканского парламента.

¶ 7.3 Организация исполнительной власти в регионах: сравнительный анализ

В " русских" регионах следует различать официальное и неформальное упот­ребление понятия " вице-губернатор". В обиходе вице-губернаторами часто назы­вают заместителей губернатора. В то же время есть регионы, где вице-губернатор — официальная должность, причем отличная от должности заместителя губернатора. Как правило, вице-губернатор является вторым лицом в региональной админист­рации. Он мог быть как выборным (в паре с губернатором, в период, когда дейст­вовала модель выборного губернатора), так и назначаемым чиновником.

Появление института выборных вице-губернаторов было связано с особенно­стями избирательных кампаний. На выборах кандидат в вице-губернаторы обычно играет роль фигуры, привлекающей дополнительный электорат (либо средства от определенных спонсоров). Поэтому составление пар происходит по принципу взаи­модополняющих политических коалиций. Точно так же в республиках пары " пре­зидент — вице-президент" создавались по принципу разной этнической принад­лежности.

Однако модель выборного вице-губернатора находится в слишком сильной зависимости от политической конъюнктуры. Она позволяет эффективно решать сиюминутные проблемы, например, во время избирательной кампании. Но как уп­равленческая модель она не доказала свою эффективность, поскольку ведет к по­лицентризму, постановке вопроса о преемственности власти (наиболее естествен­ным преемником считается вице-губернатор), самостоятельной игре " неудовлетво­ренного" своими полномочиями вице-губернатора. Не устоялись формы участия вице-губернаторов в работе региональной администрации, их компетенция в раз­ных регионах сильно различается.

Первыми модель выборного вице-губернатора ввели в Москве, где еще в 1991 г. мэр был избран в паре с вице-мэром. Эта модель оказалась заимствована Московской и Калужской областями, а также Еврейской АО. Переход к этой мо­дели осуществила Самарская область, но на переходный период в этом регионе решили назначать вице-губернатора, а потом выборы так и не состоялись в связи с их отменой в России в целом. Затем началась обратная тенденция. В отношении Москвы перед выборами 2003 г. было принято судебное решение, в соответствии с которым наличие поста выборного вице-мэра противоречит федеральному законо­дательству (дело в том, что федеральное законодательство не предполагало прове­дение таких выборов, но и не запрещало их). По мнению экспертов, это решение носило частный характер, и было связано с процессами борьбы за власть в Москве. Примечательно, что других регионов оно не коснулось. Правда, Московская об­ласть на фоне этих событий сама в 2003 г. отменила пост выборного вице-губер­натора. Москва отменила пост назначаемого вице-мэра в 2005 г. после ухода дейст­вующего вице-мэра на другую должность.

Более устойчивой оказалась в " русских" регионах модель назначаемого вице-губернатора, который является вторым лицом в администрации. Именно к этой

¶ Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

модели перешли в Москве и Московской области, отказавшись от " парных" выбо­ров. Однако Москва в 2005 г. отказалась и от этой модели.

Практически во всех таких регионах вице-губернатор — крупная, влиятель­ная фигура. Назначая вице-губернатора, губернатор обычно видит в нем свою глав­ную опору (либо речь идет о его политическом альянсе с ключевой группой влия­ния"). Зависимость этого лица от губернатора обеспечивается правом отстранить его от должности (для выборных вице-губернаторов это правило не действовало). Как правило, вице-губернатор является куратором политического или общеэконо­мического направления, а иногда обоих направлений сразу.

7.3.3