Исполнительная власть в других регионах России

В остальных регионах России отмечается своя история развития института регио­нального руководителя, возглавляющего исполнительную власть.

⁴ В этой связи характерно изменение политического дискурса начала XXI в. Прези­дентов и иных руководителей республик в обиходе все чаще называют " губернаторами" по аналогии с " обычными" областями.

¶ Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

На начальном этапе постсоветской истории предполагалось, что выборность региональных руководителей будет вводиться во всех регионах. В августе 1991 г. президент России Б. Ельцин обещал скорейшее проведение выборов. К тому вре­мени в двух городах, впоследствии получивших конституционный статус городов федерального значения, уже прошли выборы: в июне 1991 г., одновременно с вы­борами президентов России и Татарстана, в Москве и Санкт-Петербурге состоя­лись выборы мэров. Это — первые примеры выборов региональных глав в россий­ских регионах, помимо республик.

На переходный период, однако, был создан новый институт — назначаемого президентом главы региональной администрации (под администрацией здесь пони­мается орган региональной исполнительной власти). Этот институт использовал­ся в краях, областях, автономной области и автономных округах. Назначения нача­лись сразу после победы российского руководства в августе 1991 г. и продолжались до февраля 1992 г. Они считались временной формой и не распространялись на республики. Ключевым нормативным актом на том этапе стал президентский указ " О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР" от 22 августа 1991 г.

Назначаемый президентом глава администрации явился важнейшим инсти­тутом централизованного контроля в условиях нестабильного государства в нача­ле 1990-х гг. Уступкой региональным элитам была двойная подотчетность главы администрации: его назначение подлежало согласованию с региональным советом, и он оказался подотчетен как президенту, так и совету. На практике региональные советы предлагали президенту одну или несколько кандидатур, из которых обычно и делался выбор. Стабилизирующую роль играла и кадровая политика президента, поскольку главой администрации практически всегда назначался более или ме­нее влиятельный представитель местной элиты.

Таким образом, хотя губернаторов назначал президент, в регионах сущест­вовала система сдержек и противовесов, и региональная законодательная власть могла влиять на назначение.

Однако президент мог и не считаться с предложениями региональных сове­тов. Возникали конфликтные ситуации, когда совет отказывался утверждать назна­ченного президентом главу администрации. В этих случаях президентский назна­ченец часто продолжал работать в статусе исполняющего обязанности главы адми­нистрации. Поэтому реальное влияние выборных органов региональной власти на главу администрации было ограниченным, и федеральный центр стремился к их дальнейшему ограничению.

Переходный период с сохранением института назначаемого главы регио­нальной администрации оказался весьма продолжительным. 24 октября 1991 г. в России был принят закон " О выборах главы администрации". Верховный Совет

⁵ Этот закон содержал интересный и далее не использовавшийся ограничительный " ценз легитимности": победитель должен получить не менее 25% голосов от общего числа избирателей в регионе.

¶ 7.2 Исполнительная власть в субъектах федерации

даже назначил выборы на 8 декабря 1991 г. Однако в ноябре 1991 г. выборы были отменены Съездом народных депутатов, который ввел мораторий до 1 декабря 1992 г. Причина таких изменений заключалась в новой позиции российского руководства. Оно опасалось, что в результате выборов только что назначенные главы могут про­играть, и к власти придут противники политики Б. Ельцина. " Опасность" прихода к власти в регионах " противников реформ" была публично озвученной позицией высокопоставленных российских чиновников.

В то же время единичные случаи назначения в регионах выборов были. Пер­вая серия выборов в краях и областях приходится на апрель 1993 г., выборы прово­дились одновременно с всероссийским референдумом. Их инициаторами стали ре­гиональные советы, действовавшие в ситуации конфликта с назначенным главой администрации. Эта типичная ситуация стала причиной для проведения выборов в Амурской, Брянской, Липецкой, Орловской, Пензенской, Смоленской и Челябин­ской областях. Выборы в Красноярском крае решено было организовать в связи с отставкой действующего главы администрации и стремлением руководства края укрепить свои позиции с помощью выборов.

Федеральный центр в этой ситуации занял двойственную позицию. С одной стороны, он был не в состоянии заблокировать проведение региональных выборов в ситуации, когда региональные советы имели значительные полномочия. Дело в том, что съезд народных депутатов России в декабре 1992 г. решил: в конфликтных ситуациях, если губернатор назначен без согласования с советом или если ему вы­ражено недоверие, региональные советы вправе назначить выборы. С другой сто­роны, в одном конкретном случае — политически важной и экономически значи­мой Челябинской области центр решил не признавать эти выборы, настаивая на сохранении у власти действующего главы. Последний не принял участия в выборах (в отличие от всех прочих случаев) и остался губернатором. Выборы проходили на фоне ожесточенных споров и судебных разбирательств. Президент страны объявил выборы незаконными на основании решения областного суда, действовавшего в интересах назначенного Б. Ельциным губернатора. Вообще для того чтобы подтвер­дить свое влияние на процесс региональных выборов, президент принимал решение о назначении избранного главы своим указом, тем самым подтверждая легитимность последнего со своей стороны.

Ситуация сложилась таким образом, что во всех конфликтных случаях 1993 г. " ельцинские" губернаторы проиграли, и президент был вынужден считаться с из­бранием на пост губернаторов других людей, обычно — представлявших прежнюю партийно-советскую номенклатуру. Иная ситуация сложилась в Красноярском крае, где выиграл исполняющий обязанности губернатора В. Зубов, что полностью уст­раивало центр. В Челябинской области после выборов на некоторое время возникло двоевластие, но назначенный президентом губернатор сохранил рычаги контроля за ситуацией.

¶ Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

После сентябрьско-октябрьского кризиса 1993 г. федеральный центр сохра­няет институт назначаемого губернатора и усиливает его позиции в регионах. Так, 7 октября 1993 г. вышел президентский указ " О порядке назначения и освобожде­ния от должности глав администраций краев, областей, автономной области, авто­номных округов, городов федерального подчинения", который снимал ответствен­ность глав администрации перед региональными советами (сами советы вскорости были распущены). Далее, 22 октября 1993 г. вышел новый принципиально важный нормативный акт — указ " Об основных положениях организации государственной власти в субъектах Российской Федерации". В соответствии с этим указом глава администрации назначался и освобождался от должности президентом страны по представлению главы российского правительства. Были ослаблены возможности парламентского контроля со стороны новых законодательных собраний, которые начинают избираться с декабря 1993 г., после роспуска советов.

После 1993 г. на рассматриваемой части России сохраняется модель назна­чаемого губернатора. Притом важным изменением становится ликвидация в регио­нах элементов " парламентской республики" в виде влияния региональной законо­дательной власти на назначение губернаторов. Вертикаль исполнительной власти была усилена.

Двойственность ситуации с губернаторскими выборами состояла в том, что президент имел право назначать и отстранять от должности всенародно избранных губернаторов. Во время сентябрьско-октябрьского кризиса президент отстранил от должности двух губернаторов, избранных в апреле 1993 г., — А. Сурата в Амурской области и Ю. Лодкина в Брянской области.

В то же время мораторий на выборы продолжал действовать (в 1994 г. только в одном регионе, не считая республики, прошли выборы — в Иркутской облас­ти⁶). В октябре 1994 г. в увязке с отменой выборов губернатора Приморского края президент издал указ о пролонгации моратория на выборы (которые считались возможными лишь в исключительных случаях) и утверждении положения, закре­плявшего подотчетность глав администраций президенту страны.

В некоторых " русских" регионах в тот период отмечаются попытки введения модели, напоминающей парламентскую республику. Суть этой модели заключается в том, что главу администрации избирает региональная легислатура, подобно тому, как в советский период совет формировал исполнительный комитет и избирал пред­седателя этого комитета, игравшего роль регионального правительства. Такие по­пытки были характерны для регионов, в которых легислатуры конфликтовали с назначенными губернаторами, а среди депутатов преобладали представители пар­тийно-советской номенклатуры, привыкшие к старой системе.

'Также в 1994 г. были назначены, но затем отменены выборы губернатора Примор­ского края.

¶ 7.2 Исполнительная власть в субъектах федерации

Наиболее интересен случай создания " парламентской республики" в Алтай­ском крае в 1995 г. В этом регионе был принят устав, в соответствии с которым гла­ву администрации избирают депутаты регионального совета (законодатели сумели преодолеть вето, наложенное губернатором на принятый ими устав). Некоторые важные полномочия получила в соответствии с уставом областная дума в Читин­ской области. Однако Конституционный суд в 1996 г. признал положения уставов ряда регионов не соответствующими федеральному законодательству и не допустил восстановления парламентской (т.е. трансформированной советской) модели и в целом смещения баланса отношений между ветвями власти в пользу законодатель­ной власти. В этом заключалась принципиальная позиция федерального центра, укреплявшего исполнительную власть в столице и регионах после событий 1993 г.

В 1995—1996 гг. переходный период завершается, и в регионах все-таки на­чинает вводиться модель выборного губернатора. Переход к повсеместной выбор­ности был подтвержден новым законом о порядке формирования Совета Федера­ции, который определил, что членами верхней палаты могут быть только всенарод­но избранные руководители (но не сразу, а начиная с декабря 1996 г.). Поначалу существовали планы проведения выборов в 1995 г. и, в частности, их совмещения с очередными думскими выборами. Однако федеральный центр принял принци­пиальное решение сохранить назначаемость губернаторов на весь цикл федераль­ных выборов 1995—1996 гг. Это решение объяснялось необходимостью сохранить административный контроль над региональной исполнительной властью. Указ от 17 сентября 1995 г. " О выборах в органы государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации и в органы местного самоуправления" переносил все выборы наконец 1996 г.

Регионы должны были бороться за проведение в порядке эксперимента более ранних выборов, в связи с чем принимались индивидуальные решения. Первой позволили провести выборы Свердловской области (август 1995 г.). В декабре

1995 г., одновременно с думскими выборами, губернаторы были избраны в десяти специально отобранных регионах. Затем наступила новая пауза, и регионам не бы­ло разрешено проведение выборов одновременно с выборами президента летом

1996 г. (хотя многие губернаторы, наоборот, стремились побыстрее избраться). Со­хранение назначаемых губернаторов позволило президенту заменить ряд региональ­ных руководителей перед президентскими выборами и после них.

" Большой" цикл губернаторских выборов начинается в России в сентябре 1996 г. с выборов губернатора Саратовской области. Основная часть выборных кам­паний завершилась в декабре 1996 г. В 1997 г. проводятся последние выборы из этой серии [Политические процессы в регионах России, 1998]. Дольше всех институт на­значаемого губернатора сохранялся в Кемеровской области, где центр в конеч­ном итоге предпочел найти общий язык с самым популярным местным политиком А. Тулеевым и назначил его губернатором. После этого в октябре 1997 г. А. Тулеев выиграл выборы в качестве уже не оппозиционера, а назначенного губернатора.

¶ Глава 7 Региональная и местная власть и современной России

Второй цикл губернаторских выборов прошел в 2000—2001 гг. [Политика в регионах..., 2002; Попова, 2001]. Однако в связи с увеличением срока полномочий некоторых губернаторов до пяти лет и многочисленными переносами выборов далее выделять компактные по времени циклы губернаторских выборов стало сложнее. Третий цикл 2004—2005 гг. губернаторских выборов оказался усеченным, поскольку на уровне федерального законодательства выборность региональных руководите­лей была отменена. Последние выборы прошли в Ненецком АО в январе—феврале 2005 г. Одновременно с ними начались первые назначения губернаторов.

7.2.4