Вопрос 2. Любая система означает, с одной стороны, целостность и единство данного явления, а с другой - внутреннюю структурную дифференциацию составляющих его частей

Любая система означает, с одной стороны, целостность и единство данного явления, а с другой - внутреннюю структурную дифференциацию составляющих его частей, т.е. их известную обособленность и самостоятельность по отношению к целому. Системное рассмотрение всякого сложного общественного явления позволяет видеть и учитывать как общие черты всех структурных подразделений, образующих систему, так и их особенности.

Общее, что объединяет все гарантии в систему, - их назначение. Все они направлены на практическую осуществимость прав и свобод личности. В то же время гарантии можно дифференцировать в зависимости от социальной направленности способов и приемов обеспечения прав личности.

Традиционно гарантии прав и свобод личности подразделяются на общие и специальные.

К общим относятся социально-экономические, политические, ор­ганизационные и идеологические гарантии. К специальным - собственно юридические (правовые) гарантии.

Такая классификация гарантии в определенной мере носит условный характер, поскольку общие гарантии часто находят свое закрепление в правовых нормах, что делает их юридическими. С другой стороны, все юридические гарантии имеют определенное социальное содержание (экономическое, политическое, идеологическое, организационное).

И тем не менее удобства ради воспользуемся этой общепризнанной классификацией.

Экономические гарантии

В системе общих гарантий первостепенное место занимают эко­номические, которые выступают как базисные по отношению ко всем другим видам гарантий.

Известно, что для «жизни» любого закона должна быть создана, прежде всего, материальная база. Речь идет о создании такой материально-технической базы, при наличии которой адресат закона имеет фактическую возможность пользоваться предоставленным ему правом. Это может быть сеть материальных объектов, с помощью которых граждане осуществляют свои права (дома, школы, больницы и т.п.). Кроме того, это могут быть финансовые средства, необходимые как для создания материальных объектов, так и для непосредственной реализации гражданами своих прав. Главное - общество должно располагать необходимыми материальными ресурсами. Отсутствие соответствующих материальных предпосылок - свидетельство преждевременности принятия закона. Поэтому прежде чем принимать закон, очень важно в каждом случае проводить экономическую и финансовую экспертизу, которая позволила бы определить " стоимость" закона, т.е. расходы на его разработку, прохождение законодательной процедуры и исполнение, прогнозировать экономические и финансовые приобретения и потери, которые могут возникнуть в результате действия закона.

К сожалению, игнорирование этой важной процедуры приводит к тому, что в обществе нередко принимаются законы, под которые не «подведена» материальная база.

Достаточно вспомнить положения ст. 52 Конституции РФ, где закреплены права потерпевших от преступлений. Согласно этой статьи, «права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом. Государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба». Аналогичное положение закреплено и в Законе о собственности РФ. Однако это, безусловно, демократичное положение Конституции «не работает» ввиду отсутствия механизма его реализации и, прежде всего, - материальных гарантий. Если для сравнения обратиться к опыту развитых стран (Англии, Франции и др.), то показательно, что во всех этих странах существуют программы помощи жертвам преступлений, которые финансирует правительство, а также большой процент составляют благотворительные взносы. В соответствии с программами в этих странах работает множество национальных и региональных организаций, целью которых является оказание помощи жертвам преступлений. У нас в этом направлении сделаны лишь первые шаги. В 1992 году создана Российская Ассоциация - это неправительственная и некоммерческая общественная организация по защите прав жертв преступлений. Кроме того, с января 1993 года при Ассоциации на базе НИИ психиатрии открыт центр социальной и медицинской реабилитации детей - жертв насилия. Вместе с тем основная работа в этом направлении в нашей стране еще впереди.

Политические гарантии

Среди общих гарантий важное место занимают политические гарантии обеспечения прав и свобод личности, которые наиболее ярко проявляются в переломные моменты развития общества.

Известно, что законы стабилизируют или изменяют условия существования и развития социальных групп, влияют на отношения между ними, т.е. затрагивают область политики. Обобщение практики принятия законов показывает, что всегда есть социальные группы, поддерживающие закон, выступающие против него или относящиеся к нему безразлично. Борьба вокруг закона нередко продолжается и после его принятия.

Очевидно, что эффективность действия закона во многом зависит от того, интересы каких социальных слоев населения он выражает. Поэтому прежде чем принимать закон, очень важно изучить общественное мнение, выяснить отношение к принимаемому закону различных социальных групп населения, т.е. должна быть проведена политическая экспертиза.

Эксперты-политики могут определить социальную базу будущего закона, дать прогноз наличия и динамики сил поддержки закона, а также сил сопротивляющихся. Таким образом, через анализ интересов различных социальных групп обнаружатся «индикаторы» необходимости нового закона, т.е. решится главная задача - нужен ли закон.

Особенностью современного развития общества является тот факт, что государство впервые берет на себя основную заботу по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина (ст. 2 Конституция РФ). Социальная функция государства выступает сегодня на одно из первых мест и заключается в создании условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие каждого человека. В стране создаются новые государственные учреждения по контролю, охране и защите прав и свобод человека: образована соответствующая комиссия при Президенте РФ с широким кругом полномочий, на основании Конституции учреждена должность Уполномоченного по правам человека, находится в завершающей стадии решение вопроса о специализированной государственной структуре по защите прав и покровительству граждан России, проживающих за ее пределами.

Кроме того, в стране идет активный процесс создания неправи­тельственных организаций по защите прав человека и оказанию помощи отдельным социально незащищенным категориям населения. Как отмечалось в докладе С.А. Ковалева, именно эти организации оказывают большое влияние на государственную политику в сфере прав человека.

А между тем многие из них не имеют элементарных условий для работы, нуждаются в государственной поддержке в области налогообложения, освобождения от таможенных сборов, в создании фондов и т.д. Поэтому национальная система неправительственных организаций по защите прав человека нуждается в дальнейшем совершенствовании, развитии и поддержке со стороны государства.

Организационные гарантии

Сегодня ни кто не отрицает самостоятельный характер организационных гарантий, хотя разные авторы определяют им различное место в системе гарантий обеспечения прав и свобод личности. Одни авторы отводят организационным гарантиям «промежуточное» место между фактическими и юридическими гарантиями, 27 другие видят соотношение между юридическими (нормативными) и организационными гарантиями в переводе из статического состояния в динамическое, третьи рассматривают организационные гарантии в качестве разновидности специальных.

Вряд ли нам стоит выяснять: какая из этих точек зрения имеет большее или меньшее право на существование. Все они заслуживают внимания, поскольку обозначают лишь различные подходы к одному и тому же явлению.

Главное, на наш взгляд, определить понятие организационных гарантий, а, соответственно, и их назначение.

Термин «организационные гарантии появился из потребности отразить помимо статической, и динамическую сторону специальных гарантий, не ограничиваться их нормативной стороной.

Нормы-гарантии есть лишь нормативная основа механизма реализации правовых норм. Но чтобы этот механизм заработал, необходимы соответствующие организационные формы, в которых осуществляются нормы-гарантии.

Иначе говоря, нормативно закрепленные гарантии достигают своей цели лишь в случае создания стабильного организационного режима гарантирования.

В научной литературе даются различные определения понятия организационных гарантий. Нет необходимости приводить все эти определения дословно, поскольку в главном они совпадают.

В наиболее общем виде под организационными гарантиями следует понимать специальную деятельность компетентных субъектов (прежде всего, государства, государственных органов, должностных лиц, общественных организаций), направленную на эффективное использование общих и юридических гарантий в целях обеспечения благоприятных условий реализации прав и свобод личности.

Данное определение наиболее точно, на наш взгляд, отражает специфику и назначение организационных гарантий. Действительно, норма-гарантия создает лишь правовую основу механизма реализации прав личности, но для того, чтобы этот механизм заработал нужна активная деятельность соответствующих органов и чем эта деятельность будет более организованной, тем выше будет эффективность реализации провозглашенных прав и свобод личности.

Естественно, возникает вопрос: в чем же выражаются организационные усилия компетентных органов?

Прежде всего, они (усилия) выражаются в стремлении к упоря­доченности, урегулированию общественной жизни.

Кроме этого, организационные гарантии включают в себя также информационное обеспечение адресатов закона, специальное обучение кадров и т.д.

Каждый новый закон нередко застает уже сложившуюся систему организации исполнения нормативных актов. Поэтому важно выяснить, могут ли эти структуры исполнить новый закон, возникает ли необходимость создания новых органов. Неразрывно с этим связан вопрос о необходимости специального обучения кадров. Для ответа на все эти вопросы целесообразно провести организационную экспертизу, которая должна определить, какие функции государства затрагивает предполагаемый закон, установить на этой основе перечень государственных структур - будущих исполнителей, рассчитать дополнительную нагрузку на них и установить источник средств усиления этих структур.

В идеальном варианте организационно-кадровое обеспечение должно предшествовать вступлению закона в силу. В этом случае, как правильно отмечает В.И. Гойман, реализация закона приобретает управляемый характер, вероятность достижения его целей значительно возрастает.

Идеологические гарантии

Основная задача идеологического обеспечения состоит в том, чтобы «подготовить» адресата к «встрече» с законом, воспитывать у него высокую правовую культуру и уважение к закону. Между тем выполнение этой задачи сегодня значительно затруднено и, прежде всего, потому, что многие полезные и нужные законы, принимаемые в нашей стране, не срабатывают в силу отсутствия механизма их реализации. Это, естественно, не может не сказаться отрицательно на формировании правового сознания и нравственности членов нашего общества. Представляется, что бездействие вступившего в силу законоположения для общества опаснее, нежели его отсутствие, поскольку порождает неуважение к закону, правовой нигилизм. Тем более опасно, когда речь идет о правовом нигилизме и правовой безграмотности, проявляющейся в деятельности государственных органов и должностных лиц и, прежде всего, тех, кто призван стоять на страже закона и правопорядка.

Стремление компетентных лиц решать в сложный переходный период многие проблемы без учета конституционных требований уважения к соблюдению прав человека, безнаказанность за нарушения законов и бездушное отношение к нуждам и интересам людей, порочная практика по применению вступивших в силу законов только после получения ведомственных указаний и приказов свыше являются, как отмечалось в докладе С.А. Ковалева, одной из причин складывающейся в нашей стране тревожной обстановки в области соблюдения прав и свобод человека.

А между тем именно к работникам правоохранительных органов, юристам в широком смысле слова общество предъявляет повышенные требования. Сегодня как никогда остро назрела потребность формирования нового правового мышления юристов, в основе которого должны лежать общечеловеческие ценности, стоящие выше узкоклассовых, государственных интересов. Это значит, что каждый юрист в своей деятельности должен защищать интересы, прежде всего, человека независимо от его возраста, пола, национальной принадлежности и т.п. Именно с позиций интересов человека должны решаться и все проблемы в гражданском обществе, правовом государстве.

Уровень правовой культуры граждан во многом зависит от их информированности о своих правах. Важно, чтобы все нормативные акты, относящиеся к правам и свободам личности, в соответствии со ст. 15 Конституции РФ были опубликованы и доступны каждому человеку. Эта задача возлагается, прежде всего, на государство и его органы.

Речь идет об информации населения через газеты, журналы, брошюры, наставления, памятки, теле - и радио передачи.

Однако выполняется эта задача сегодня крайне неудовлетворительно. Достаточно сказать, что юридическая литература является одной из самых дорогостоящих и малотиражных. В стране по существу отсутствует система просвещения по правам человека. Даже у работников правоохранительных органов нет четких представлений по этим проблемам, ставшим одними из актуальных в общественной и международной жизни.

Поэтому перед обществом сегодня стоит непростая задача создать систему просвещения по проблемам прав человека с использованием мирового опыта и возможностей специализированных международных организаций. Эта задача определена и в Указе Президента РФ «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию». В п.3 этого Указа подчеркивается, что «деятельность государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц должна осуществляться на принципах информационной открытости, что выражается, прежде всего, в доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан, а также в осуществлении гражданами контроля за деятельностью государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц и принимаемыми ими решениями, связанными с соблюдением, охраной и защитой прав и законных интересов граждан».

Специальные (юридические) гарантии прав личности

Долгое время в правовой науке юридические гарантии прав личности сводились лишь к средствам их охраны (защиты) от нарушений. Под юридическими гарантиями обычно понимались специальные меры, составляющие правоохранительную деятельность государственных органов, общественных организаций, установленные законом средства (способы), которыми охраняются и защищаются права граждан, пресекаются и устраняются их нарушения, восстанавливаются нарушенные права. Однако в последнее время ученые стали расширять содержание юридических гарантий прав личности за счет включения в систему гарантий средств, обеспечивающих правомерную реализацию прав и обязанностей личности. В частности, следует согласиться с Н.В. Витрук, что юридические гарантии прав личности не исчерпываются лишь средствами борьбы с нарушениями этих прав и обязанностей. Они включают также закрепленные в праве средства, обеспечивающие реализацию прав и обязанностей личности. При этом государство призвано не только строго охранять юридические права, законные интересы и обязанности граждан, но и создавать эффективную систему средств, направленных на непосредственную их реализацию, на пользование теми благами, которые лежат в их основе.

Таким образом, юридические гарантии можно определить как правовые средства, обеспечивающие охрану субъективных прав личности (т.е. их правомерную реализацию), а также защиту этих прав в случае их нарушения.

Соответственно, все юридические гарантии можно классифицировать на правовые средства:

1) обеспечивающие правомерную реализацию субъективных прав личности;

2) защиту этих прав в случае их нарушения. В нашей стране как и во

всем цивилизованном мире на страже прав и свобод личности стоит, прежде всего, Конституция, которая закрепляет и гарантирует основные права и свободы человека. Однако лишь некоторые нормы Конституции являются нормами прямого действия. В большинстве же случаев в соответствующих нормах Конституции закрепляется лишь основная идея того или иного права, которая получает свое развитие в отраслевом законодательстве. Отраслевое законодательство призвано полнее и точнее определять не только содержание конституционных прав и свобод личности, но главное - способы и средства обеспечения этих прав.

По отраслевому принципу все юридические гарантии можно клас­сифицировать на следующие виды:

1) конституционные; 2) уголовно-правовые; 3) гражданско-правовые; 4) административно-правовые; 5) уголовно-процессуальные; 6) гражданско-процессуальные; 7) административно-процессуальные; 8) закрепленные в нормах трудового, семейного, финансового и других отраслей права. Особое место среди юридических гарантий занимает правоприменительная деятельность компетентных органов. Реалии сегодняшнего времени таковы, что подавляющая часть законодательных актов может функционировать лишь при условии включения в механизм их действия специального «посредника» - правоприменительного органа. Поэтому значение правоприменения сегодня трудно переоценить.

Под правоприменительной деятельностью обычно понимается властная организующая деятельность компетентных органов и лиц, имеющая своей целью содействие адресатам правовых норм в реализации принадлежащих им прав и обязанностей, а также контроль за данным процессом.

Как отмечалось выше, все юридические гарантии можно подразделить на правовые средства, обеспечивающие правомерную реализацию субъективных прав личности, а также защиту этих прав в случае их нарушения.

В соответствии с этим правоприменительная деятельность компетентных органов также может осуществляться в двух основных направлениях.

Во-первых, правоприменение бывает нужно при обстоятельствах положительного характера, когда без соответствующего решения компетентных субъектов невозможна нормальная реализация правовых норм. Деятельность соответствующих органов носит здесь правообеспечиващий характер и направлена, в конечном счете, на предоставление гражданину возможности пользоваться соответствующим благом. Указанная деятельность имеет место тогда, когда реализация субъективного права связана с определенной процедурой разрешительного, регистрационного, конкретизирующего характера, (например, при зачислении в ВУЗ, назначении на должность, регистрации брака, приеме гражданина на работу и т.д.).

Во-вторых, применение права чаще всего имеет место в так называемых «негативных ситуациях», связанных с правонарушением, неисполнением юридической обязанности и т.д. В таких ситуациях государственный орган, должностное лицо на основе своих полномочий выносит властный акт и ликвидирует соответствующую аномалию и, если необходимо, включает в действие механизм юридической ответственности (например, решение суда о восстановлении на работе, судебный приговор, избрание меры пресечения и т.д.). Здесь правоприменение выполняет непосредственно защитные функции, что достигается путем применения органом государства санкций правовых норм, правовосстановительных, иных юрисдикционных мер.

Правовой режим контртеррористической операции характеризуется комплексом ограничений личных и социально-экономических прав и свобод человека и гражданина, установленных Законом в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения общественной и государственной безопасности, защиты конституционного строя РФ. Указанный комплекс структурируют следующие ограничения основных прав, предусмотренные ст. 11 Федерального закона «О противодействии терроризму»:

1. Ограничения права человека на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства: удаление физических лиц с отдельных участков местности и объектов (п. 2); временное отселение физических лиц, проживающих в пределах территории, на которой введен правовой режим контртеррористической операции, в безопасные районы (п. 8); ограничение движения транспортных средств и пешеходов на улицах, дорогах, отдельных участках местности и объектах (п. 10);

2. Ограничения права человека на свободу и личную неприкосновенность: проверка у физических лиц документов, удостоверяющих их личность, а в случае их отсутствия - доставление указанных лиц в органы внутренних дел (иные компетентные органы) для установления личности (п. 1); проведение при проходе (проезде) на территорию, в пределах которой введен правовой режим контртеррористической операции, и при выходе (выезде) с указанной территории досмотра физических лиц и находящихся при них вещей, а также досмотра транспортных средств и провозимых на них вещей, в том числе с применением технических средств (п. 12);

3. Ограничения права человека на неприкосновенность частной жизни, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений: ведение контроля телефонных переговоров и иной информации, передаваемой по каналам телекоммуникационных систем, поиск на каналах электрической связи и в почтовых отправлениях в целях выявления информации об обстоятельствах совершения террористического акта, о лицах, его подготовивших и совершивших, и в целях предупреждения совершения других террористических актов (п. 4);

4. Ограничения права человека свободно искать, получать, передавать, производить, и распространять информацию любым законным способом – приостановление оказания услуг связи физическим лицам или ограничение использования сетей связи и средств связи (п. 7);

5. Ограничения права человека на неприкосновенность жилища: беспрепятственное проникновение лиц, проводящих контртеррористическую операцию, в жилые и иные принадлежащие физическим лицам помещения и на принадлежащие им земельные участки для осуществления мероприятий по борьбе с терроризмом (п. 11);

6. Ограничения права человека на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности – приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, химически и биологически опасные вещества (п. 6); ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств и ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные или сильнодействующие вещества, этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (п. 13);

7. Ограничения права частной собственности – отбуксировка транспортных средств (п. 2); использование транспортных средств, принадлежащих организациям, независимо от форм собственности, а в неотложных случаях и транспортных средств, принадлежащих физическим лицам, для доставления лиц, нуждающихся в срочной медицинской помощи, в лечебные учреждения, а также для преследования лиц, подозреваемых в совершении террористического акта, если промедление может создать реальную угрозу жизни или здоровью людей (п. 5).

Указанный перечень ограничений основных прав не имеет исчерпывающего характера, так как статья 11 рассматриваемого Закона допускает реализацию на территории проведения контртеррористической операции ряда дополнительных мер, включая усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта, а также объектов, имеющих особую материальную, историческую, научную, художественную или культурную ценность (п. 3), введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других карантинных мероприятий (п. 9). Кроме того, ч. 3 ст. 9 Закона предусматривает возможность применения боевой техники, оружия и специальных средств Вооруженными Силами РФ при проведении контртеррористической операции. Очевидно, что реализация указанных мер сопрягается с ограничением личных и социально-экономических прав и свобод человека и гражданина, в том числе права на жизнь в соответствии со статьей 22 изучаемого Закона.

При этом рассматриваемый Закон закрепляет допустимость установления на отдельных участках территории (объектах), в пределах которой (на которых) введен правовой режим контртеррористической операции, как всего комплекса мер и временных ограничений, предусмотренных ч. 3 ст. 11 Закона, так и отдельных мер и временных ограничений (ч. 4 ст. 11). Таким образом Закон предоставляет руководителю контртеррористической операции право выбора (усмотрения) при разрешении указанного вопроса, позволяя тем самым наиболее полно учитывать характер и особенности оперативной обстановки в районе проведения контртеррористической операции.

Изучаемый Закон предусматривает комплекс правовых гарантий, направленных на недопущение чрезмерных и необоснованных ограничений прав и свобод человека и гражданина, а также на обеспечение возможности осуществления эффективного государственного и общественного контроля за соблюдением конституционных прав и свобод личности в ходе проведения контртеррористической операции:

1) цель введения правового режима контртеррористической операции – пресечение и раскрытие террористического акта, минимизация его последствий и защита жизненно важных интересов личности, общества и государства (ч. 1 ст. 11);

2) проведение контртеррористической операции только в случае, если пресечение террористического акта иными силами и способами невозможно
(ч. 1 ст. 12);

3) ограниченность возможности проведения контртеррористической операции территориальными и временными пределами (ч. 1 ст. 11);

4) незамедлительное обнародование решения о введении правового режима контртеррористической операции (включая определение территории (перечня объектов), в пределах которой (на которых) такой режим вводится, и перечня применяемых мер и временных ограничений), а также решения об отмене правового режима контртеррористической операции (ч. 2 ст. 11);

5) обязательное информирование руководителем федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности в случае проведения масштабной контртеррористической операции высших должностных лиц государства о введении правового режима контртеррористической операции и о территории, в пределах которой она проводится (ч. 3 ст. 12);

6) возмещение вреда физическим и юридическим лицам, причиненного при пресечении террористического акта правомерными действиями (ч. 2 ст. 18).

Подводя итог вышеизложенному и давая оценку Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», следует полностью согласиться с известным российским специалистом по особым правовым режимам С.В. Пчелинцевым, отметившим сбалансированность использованного в нем подхода к решению проблемы ограничения прав и свобод при противодействии террористической деятельности[1]. Данный общий вывод полностью применим и в отношении более узкого вопроса – регулирования рассматриваемым Законом вопросов ограничения прав и свобод человека и гражданина в правовом режиме контртеррористической операции. Закон весьма четко и детально формулирует перечень и содержание вводимых ограничений, фиксирует их пределы, а также закрепляет гарантии правовой защиты прав и свобод человека и гражданина при проведении контртеррористических операций.

Таким образом, в рамках второго вопроса, мы попытались рассмотреть построение системы юридических гарантий прав и свобод граждан, определив, что они охватывают все стороны обеспечения прав личности.

Заключение

В завершении лекционного занятия, следует отметить, что государственный механизм обеспечения прав и свобод включает и такой важный компонент, как система различных правовых средств, юридических гарантий прав и свобод, направленных на реализацию, охрану и защиту прав личности в обществе. Так под реализацией прав и свобод личности понимается не только обеспечение этих прав (система гарантий), но и практическая деятельность людей по претворению норм права в жизнь. В свою очередь обеспечение нарушенного права осуществляется путем их восстановления, с одной стороны, и привлечения виновных к ответственности, с другой стороны.

Механизм обеспечения прав граждан, в целом, представляет собой процесс создания условий и средств осуществления основных конституционных прав. Вместе с тем, совокупность данных условий есть система гарантий, обеспечивающая возможность реализации и защиты гражданами своих прав. Это и возможность обращения граждан в судебный орган конституционного контроля, в международные органы по защите прав и свобод человека или иные международные правозащитные организации.

[1] С.В. Пчелинцев. Новое законодательство о противодействии терроризму и ограничения прав и свобод граждан // Журнал российского права. 2006. № 5. С. 41