Глоссарий. Методические указания к практическим занятиям

ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Методические указания к практическим занятиям

по дисциплине «Правоведение»

Казань 2013

УДК 340

ББК 67

Основы административного права Российской Федерации. Учебно-методические рекомендации для бакалавриата по техническим и экономическим направлениям подготовки / Сост.: Ахметзянова М.М., Шигапова А.А., Гафиятуллин З.З. (группа 2ПМ101 КГАСУ) / Под ред. Н.Б. Пугачевой. - Казань: КГАСУ, 2013. - 87 с. [Электронный ресурс] // Казанский государственный архитектурно-строительный университет / Кафедра производственной безопасности и права / Учебно-методические материалы / Учебно-тренировочные задания по правоведению // https://www.kgasu.ru/sved/structure/sf/bgd/6087/ (дата обращения 06.12.2013).

Учебно-методические рекомендации предназначены для бакалавриата по техническим и экономическим направлениям подготовки и содержат систематизированные сведения научно-практического и прикладного характера, изложенные в формах, удобных для изучения и усвоения: практикум, хрестоматия, глоссарий, тестовые задания.

Рецензенты:

Доктор педагогических наук, профессор кафедры профессионального обучения и педагогики КГАСУ Р.С. Сафин;

Доктор юридических наук, доктор философских наук, профессор, заведующий кафедрой права Педагогического института ЮФУ Г.С. Працко

Содержание

Железнякова Е.А. Административная реформа как фактор исторического и политического развития государственной службы в России // Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И.Герцена. – 2008. ­- № 69 // https://cyberleninka.ru/article/n/administrativnaya-reforma-kak-faktor-istoricheskogo-i-politicheskogo-razvitiya-gosudarstvennoy-sluzhby-v-rossii // (дата обращения 21.03.2013)

Реформа - (от франц. raforme, от лат. reformo - преобразовываю), преобразование, изменение, переустройство какой-либо стороны общественной жизни (порядков, институтов, учреждений), не уничтожающее основ существующей социальной структуры. С формальной точки зрения под реформой подразумевается нововведение любого содержания. Однако в политической практике и политической теории реформой обычно называют более или менее прогрессивное преобразование, известный план к лучшему. Следует отметить, что реформа государственной службы и административная реформа это не совсем одно и то же. Это взаимосвязанные вещи, но это разные вещи. Реформа государственной службы обращена к тем людям, которые этой службой занимаются, которые на этой службе состоят, к их правам, обязанностям, статусу и т. д. Реформа административная обращена к деятельности самих административных органов. История развития и цели административной реформы: первые идеи. Сразу же хотелось бы отметить множество публикаций как по вопросу истории возникновения административной реформы в России, так и по основным проблемам ее проведения. Целью административной реформы, как полагают, выступает создание «более компактного, но сильного, эффективного государственного аппарата». Является ли сильное государство правовым? М. Афанасьев пишет: «Сильное государство, которое управляется авторитарными методами, предельно стесняет общество. Но если вдуматься, такой порядок подразумевает как раз слабость государства — этой невыносимой слабостью он пропитан и одухотворен». А может быть, только сильное государство можно считать в полном смысле слова правовым? Чтобы получить ответ, нужно в определенной степени посмотреть на цели административной реформы.

По мнению специалистов, «административная реформа в основном мотивирована общим ощущением несоответствия того, как функционирует власть, тому, что естественным образом происходит в стране... Ведь административный механизм действует очень плохо»; «исполнительный механизм» должен стать действительно исполнительным, сделать так, «чтобы на каждый случай, на каждое принятое решение был ответственный чиновник, крайний». М. Афанасьев убежден, что проведение административной реформы сегодня в России (или отказ от нее) имеет для нашей страны «значение исторического выбора». Прежде всего, нужно сделать вывод о том, что именно стандарты современного правового государства должны быть положены в основу целеполагания при проведении в России административной реформы. Все элементы, этапы и все принципиальное содержание административной реформы должны привести к укреплению правового государства либо к еще большему установлению признаков правового государства в законодательстве, которое может появиться в результате спланированной административной реформы. Порядок, царящий в обществе и самом государстве, несомненно, будет признавать само население, а государство будет считать правовым. Постановление Правительства РФ от 21 мая 2004 г. № 248 внесло изменения в Положение о Правительственной комиссии по проведению административной реформы. А правительственным распоряжением от 21 мая 2004 г. № 682-р были созданы при Правительственной комиссии по проведению административной реформы рабочие группы по вопросам оптимизации структуры и функций подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятий, действующих в соответствующих сферах государственного регулирования. Было образовано 5 рабочих групп по вопросам оптимизации структуры и функций государственных организаций, действующих в сферах здравоохранения и социального развития, экологии, культуры, образования и науки; экономики и финансов; промышленности, энергетики, транспорта и связи; сельского хозяйства и природных ресурсов. Указанным распоряжением была образована рабочая группа по подготовке предложений по разработке административных регламентов федеральных органов исполнительной власти и экспертно-аналитическая группа.

Таким образом, нельзя сказать, что административная реформа проводится в неясных стартовых условиях и без каких-либо представлений о ее конечных результатах. Как видно, административная реформа инициировалась самой политической и государственной властью. Сейчас уместно сопоставить условия появления и проведения административной реформы. Для этого целесообразно вспомнить некоторые программные тезисы из выступления В. В. Путина 12 февраля 2004 г.: в конце XX столетия в России Конституция страны и федеральные законы «утратили во многих регионах качество актов высшей юридической силы»; «региональные парламенты принимали законы вразрез с конституционными принципами и федеральными нормами»; «федеральные акты применялись избирательно, что называется, по собственному усмотрению»; отмечены факты появления «произвола властей, от которого страдали люди»; «отдельные регионы фактически оказались вне единой правовой и финансово-фискальной системы государства, перестали отчислять налоги в федеральный бюджет, требовали создания так называемых собственных золотовалютных резервов, собственных энергетических, таможенных систем, региональных денежных единиц». Что было достигнуто за прошедшие четыре года: «восстановлен конституционный правопорядок, укреплена, а по сути, отстроена заново - вертикаль федеральной исполнительной власти»; «восстановлено единое правовое пространство страны»; пресечены опасные процессы деградации государственной власти, ослабления армии, разрушения правоохранительных органов, других силовых структур»; «идут кардинальные по своей сути изменения в системе правосудия». Административная реформа как попытка политического руководства страны направить ход событий в заданное русло весьма показательна с точки зрения организационно-структурной трансформации, отражающей перераспределение власти на высшем уровне, причем в политико-административном контексте.

По мнению В. Никонова, современные изменения в системе исполнительной власти - возможно, самые серьезные за всю историю ее существования в России, Кабинет министров в качестве отдельного института никогда не функционировал. Большевики на самом деле мало что поменяли в системе организации исполнительной власти. И до сих пор ее развитие шло по экстенсивному пути. Поэтому произошедшая реформа правительства представляется исключительно глубокой: уничтожен целый уровень управления - уровень вице-премьеров, который был ключевым на протяжении многих десятилетий. Министерства могут стать реальными властными институтами. Усилилась привязка правительства к президентской власти: и через целый ряд персональных назначений, и через вовлеченность президента в деятельность правительства. Однако переход президента и его администрации на управление экономикой «вручную» сам по себе ничего принципиально нового в системе управления не несет. Идея правительства парламентского большинства неизбежно должна была родиться при нашем конституционном строе, который во многом списан со «смешанной» французской модели. Но при создании такого правительства сама система разделения властей лучше не становится, тем более в нашей стране, где большая доля властных полномочий принадлежит президенту, а ответственность за проведение внутренней и внешней политики лежит на правительстве. Таким образом, оптимизация системы государственного управления возможна только в одном-единственном случае - при соединении полномочий и ответственности. Так, в парламентских республиках, будь то Германия, Япония, Великобритания, разделения властей в чистом виде не существует, так как исполнительная власть представляет собой продолжение законодательной. В американской модели глава государства и глава правительства - это просто один человек, который называется президент Соединенных Штатов Америки. Подобные политические конструкции на федеральном уровне в России вполне возможны даже без серьезной корректировки действующего законодательства. Ликвидация поста премьера в целях создания эффективной исполнительной власти вполне может быть заменена ситуацией, когда премьером станет сам президент. Б. Н. Ельцин фактически так и сделал в 1992 г., а нынешний состав Государственной думы вряд ли откажет президенту в утверждении на этот пост, если он сам внесет свою кандидатуру. Современный период президентства В. В. Путина указывает нам на выход из сложившейся ситуации, когда бывший президент становится премьер-министром. Опыт Путина позволит более эффективно совместно с президентом Медведевым решать все возникающие проблемы.

В результате следует вывод, что в нормах конституционного и государственного права нет серьезных препятствий для выбора той или иной формы республики на уровне высшей государственной власти. Это вопрос политической воли и ответственности. Но смена форм мало что даст при неразвитости иных политических институтов, так как в данной ситуации отсутствует механизм реализации этой политической воли. Поэтому в методологии политической реформы структур государственной власти нужно идти дальше, вовлекая в орбиту модернизации низовые элементы системы государственного управления. А чтобы не повторить ошибок, вызванных приоритетом формы над содержанием, необходимо реформировать и отношения в органах исполнительной власти на принципах полномочий и ответственности, т. е. демократии и эффективности. Однако смысл демократии в ее современном понимании - это логика «врожденного равенства». Таким образом, модернизация государственной службы, связанная с повышением субъектной роли должностных лиц, необходимо должна распространяться на всех должностных лиц государственной службы, а не только на руководителей органов и структурных подразделений. Взаимосвязь повышения эффективности государственного управления и внутренней демократизации государственной службы в контексте российских и общемировых тенденций с либерализацией экономики и управления доказывает сформулированную методологию «микрополитических отношений». Принимая во внимание то обстоятельство, что реформирование государственной службы является еще более политизированным процессом, чем ее функционирование, при анализе перспектив политико-административного реформирования приобретает актуальность и научный интерес гипотеза о схожести принципов, факторов и закономерностей политического процесса на уровне верховной власти и на уровне аппаратов органов государственной власти. При этом очевидно, что перераспределение функций министерств и ведомств и стоящих за ними полномочий и ресурсов в ходе административной реформы - процесс весьма непростой и достаточно болезненный для всей сферы государственного управления. Отдельные примеры к тому уже обсуждаются в СМИ, но, видимо, это только начало проявления системных пороков структуры федеральных органов исполнительной власти, созданной в результате административной реформы в 2004 г. Собственно причина очевидна - неудачная интеграция людей и структур. Актуальным является вопрос создания качественно нового института государственной службы, в целях решения которого проводится соответствующая реформа. Процесс саморазвития какого-либо социального института обусловлен механизмом качественного обновления его человеческого ресурса. Политическая система в данном случае предполагает регулярность выборов во властные институты; принцип правительства парламентского большинства способствует более энергичному обновлению исполнительной власти. Однако политическая система не является самодовлеющей, а выступает в качестве подсистемы более общей - социентальной системы, объемлющей все общество. Данное обстоятельство позволяет нам в научно-теоретическом плане рассматривать проблему институционализации государственной службы как системы качественно новых политических отношений внутри самого аппарата государственного управления. Мировоззрение постмодерна, преодолевающее интеллектуальную дезинтеграцию предшествующего периода, характерно, помимо прочего, активным взаимопроникновением и дополнением методов гуманитарных и естественных наук. Действительно, государственную службу можно представить в качестве полноценного института политической системы, организованного на принципах функциональной самостоятельности его составных элементов вплоть до конкретного специалиста. Но при этом, точнее, именно в этом случае связи государственной службы с обществом через функционирование политической системы многократно возрастут, и воспринимать такую государственную службу вне общественного контекста будет невозможно.

Актуальный для современной российской научной общественности вопрос соотношения государства и гражданского общества решается на уровне взаимосвязи чиновника среднего масштаба и гражданина. Отсюда для реализации микрополитической методологии необходимо нетривиальное понимание системной неразрывности взаимодействия государственной гражданской службы и гражданского общества. Для решения практических задач, связанных с демократизацией политической системы, требуется универсальная система политики и управления, которая в виде конкретной методологии может быть применима на всех уровнях государственного управления.

В данной связи представление государственной службы в качестве социально-политического института позволяет представить гражданских служащих в качестве сегмента гражданского общества. Тогда воплощение в институте государственной службы сущностных черт и качеств гражданского общества будет способствовать их распространению на внешнюю иррациональную среду. Именно при таком движении от частного к общему государственная служба в качестве социально-политического института в соответствии с законом необходимого разнообразия будет стимулировать развитие гражданского общества и укрепит гарантии демократизации политической системы. Кроме того, существует, пожалуй, важнейшее обстоятельство, обусловливающее интерес к характеру и возможным вариантам процесса и нет национализации государственной службы, происходящего в процессе реформирования государственной службы Российской Федерации. Это - его временные рамки. Так как перспектива полноценного становления гражданского общества в России по-прежнему неопределенна, а процесс равноправного партнерства государства и общества через их институты весьма проблематичен, то подлинная демократизация политической системы России - перспектива отдаленного будущего. Но возможность создать эффективную и демократичную государственную службу, которая расширит социальный фундамент и послужит катализатором развития гражданского общества, вполне реальна, и достижение этой цели возможно еще в рамках нашей с Вами жизни.

Административная реформа как способ совершенствования административного права обязательно должна связываться законодательством с действующим административным правом. Сегодня же авторы административной реформы много говорят об улучшении «деятельности госаппарата» и «повышении квалификации государственных служащих», т. е. преобладает, как и прежде, в основном политический аспект проводимых преобразований. Однако разработчиками административной реформы не определены, с нашей точки зрения, самые общие контуры будущей модели административно-правового регулирования и системы административного права. Складывается впечатление, что они «позабыли» о развитии самого административного права, а были заняты лишь разработкой «политической догматики», которая, как известно, не привносит в реальную административную жизнь желаемых созидательно-положительных моментов. Создатели концепции административной реформы, с нашей точки зрения, в меньшей степени согласовывали ее направления и этапы проведения с потребностями развития административного права. Получается, что административное право с его нормами и отношениями было исключено из сферы и системы административного реформирования, поскольку трудно представить, чтобы, например, судебная реформа проводилась в отсутствии соответствующих изменений законодательства, устанавливающего судебную систему и статус судей. Проводимая сегодня в России административная реформа, напротив, никак не увязывается с необходимостью принятия важнейших законов, направленных на укрепление организованности, дисциплинированности и ответственности государственного аппарата и его служащих. По словам С. Д. Хазанова, административная реформа в нашей стране не подкреплена развитой административно-правовой доктриной, т. е. существующие административно-правовые реалии, достижения и институты не принимаются во внимание при выработке управленческих решений и формировании будущей системы государственного управления в России.

Административная реформа с концептуальной точки зрения должна способствовать позитивному развитию административного законодательства, самого административного права, многих его институтов. Например, одним из важнейших вопросов проводимой административной реформы является, с нашей точки зрения, вопрос о соотношении административного права и его содержания с параметрами административной реформы. Можно задать вопрос: изменит ли административная реформа само административное право? Имеющиеся уже сейчас результаты административной реформы не позволяют утверждать, что российское административное право получило позитивное развитие. Рассматривая схематично содержание предмета административного права с целью выявления спектра возможного воздействия на него административной реформы, можно убедиться в том, что административному реформированию с политико-управленческой точки зрения подлежит каждый административно-правовой институт. Фактически во все самые главные сферы административно-правового регулирования «вторгается» в настоящее время административная реформа.

Г. Сатаров высказывался за введение практики проверок государственных служащих на лояльность политическому руководству страны, т. е. проведение работы по обеспечению союза реформаторов и бюрократии даже не за счет отмены департизации государственной службы (за что ратовал, например, Г. Попов), а путем ее политической сепарации сверху. Действительно, определенная степень политической ангажированности, как указывает А. В. Оболонский, особенно при серьезных политических переменах не только неизбежна, но и желательна: «аппарат не должен блокировать, тормозить или извращать смысл реформ, в то же время он не должен машиноподобно исполнять зачастую безответственные решения легислатур, принимаемые в политических целях».

Вопреки надеждам реформаторов процесс демонополизации государственной собственности оказался всецело в руках управленческого аппарата, а главным действующим лицом рыночных отношений в условиях фактического отсутствия сколько-нибудь значительной предпринимательской прослойки стала бюрократия. Таким образом, все это привело к формированию так называемого бюрократического (или номенклатурного) капитализма. «Бюрократический капитал, — пишет академик Н. А. Симония, — это специфическая форма генезиса капитализма в условиях «догоняющего развития». Фактически это особый вариант «первоначального накопления», осуществляемый при активном участии и по инициативе государственной бюрократии. Он особенно характерен для стран с богатыми историческими традициями бюрократического правления». Таким образом, не дождавшись гражданской инициативы, исполнительная власть активно влияет на «блочное» партийное строительство, стремясь при этом к укрупнению политических субъектов, а в отдаленной перспективе - к созданию двухпартийной системы. В связи с этим вряд ли можно говорить о какой-либо демократичности создания двухпартийной системы в России. Как отмечает М. Афанасьев, «традиционно сильное российское чиновничество, естественно, не нуждается в политических партиях ни для выражения своих интересов, ни для корпоративной самоорганизации. Но оно может выступать чуткой и понятливой аудиторией для идущих сверху политических затей, а в случае если затеи партийные, то и для партийных». Итак, подводя итоги, следует отметить, что исторический и политологический подходы к изучению государственной службы раскрывают взаимозависимость, взаимосвязь государственной службы и политической власти, связывающей общественные и государственные потребности, ценности и организационные процессы в единую подконтрольную организационную систему; приоритетным для политической науки является исследование государственной службы в качестве политико-административного властного института и влиятельного политического фактора.

Кирин А.В. О реформировании системы административного права // Журнал российского права. – 2012. – №3 // https://www.norma-verlag.com/journal/2012/3 // (дата обращения 25.03.2013)

Административное право было и продолжает оставаться одной из важнейших публично-правовых отраслей отечественной правовой системы, причем по-своему уникальной. Как известно, в системе российского права именно административное право отличается наиболее обширным кругом регулируемых отношений. Поэтому административное законодательство традиционно содержит самый большой массив нормативных правовых актов. Административное право является также наиболее сложно организованной отраслью российского права, отражая многообразие нуждающихся в правовом регулировании отношений в условиях постоянно развивающихся системы, задач, функций и содержания государственного управления.

Административно-правовые отношения и нормативно-правовая база их регулирования за последние 20 лет подверглись самым радикальным изменениям, в ходе реализуемых в этот период и продолжающихся до сих пор реформ в политической, экономической и административной сферах. Не случайно в процессе формирования современной системы законодательства Российской Федерации основной массив из числа принимаемых федеральных законов относится именно к сфере административно-правового регулирования. Обусловлено это прежде всего продолжающейся концептуальной трансформацией правовых основ и механизма регулирования отношений власти и граждан, государства и субъектов хозяйствования и т.д.

Столь масштабные изменения в правовой основе регулирования жизни общества и государства способствовали активному развитию новых теоретико-правовых и законодательных инструментов регулирования не известных советскому праву отношений, появлению новых отраслей, подотраслей и институтов правовой системы, что нуждается в научном осмыслении и теоретическом обосновании.

В том, что назрели концептуальные преобразования сферы административно-правового регулирования, сходятся практически все ведущие представители этой отрасли правоведения. Для изменения глубинных характеристик права, преодоления привычных и простейших старых (считай - традиционных советских) догм система административного права нуждается в реформе. Новые административно-правовые традиции должны базироваться на современных идеях. В качестве доктрины развития административного права выступает совокупность теоретических идей и взглядов на цели, задачи, принципы, составные части и главные направления развития административного права и его подотраслей и институтов. Б.В. Россинский и Ю.Н. Старилов констатируют, что в настоящее время административное право России не в полной мере соответствует стандартам правового государства и гражданского общества. В связи с этим в ближайшие годы ученым-административистам предстоит работа по реформированию административного права и созданию его современной теории, уточнению и корректировке его понятий и институтов, выделению новых подотраслей административного права и уточнению его системы и структуры.

Определяющей для выбора конкретных направлений содержательного развития теории современного административного права является задача концептуального реформирования внутренней организации отрасли, доставшейся России еще от дореволюционного полицейского права и лишь косметически подправленной в советский период с учетом идеологии марксизма-ленинизма.

Несмотря на свою кажущуюся парадоксальность, озвученный нами порядок зависимости содержания отраслевой теории от формы ее изложения вполне обоснован. Давно уже не соответствующая реалиям устаревшая система российского административного права (т.е. форма отрасли) является главным тормозом, препятствующим поступательному развитию отраслевой теории (т.е. содержания отрасли). Прежде всего, в связи с этим речь идет о традиционном делении содержания административно-правовой отрасли на общую и особенную части, которые формально и методологически объединяют (и одновременно разделяют) классические общетеоретические институты административного права и систему правового регулирования по конкретным направлениям государственного управления.

В условиях доминирования полицейской деятельности в сфере внутреннего государственного управления Российской империи второй половины XIX в., а затем в условиях организованной большевиками и жестко контролируемой ими вплоть до середины 80-х гг. XX в. относительно стабильной административно-командной системы такое деление административного права на общую и особенную части себя оправдывало и было вполне логичным. Общая часть объединяла важнейшие теоретические институты отрасли, а особенная (в полном соответствии со своим наименованием) отражала особенности применения общих положений этих институтов в рамках конкретных областей и сфер внутреннего государственного управления. Основан такой подход был в обоих случаях (и до революции, и в СССР) на тотальном превалировании интересов государства над личными и общественными интересами.

Однако за прошедшие десятилетия административно-правовые отношения и нормативно-правовая база их регулирования подверглись кардинальным изменениям в ходе политической, экономической и административной реформ. Эти изменения в жизни общества и государства привели к развитию новых законодательных инструментов регулирования отношений, появлению новых отраслей, подотраслей и институтов правовой системы.

Вместе с тем сохраняющийся до сих пор советский догматизм теории административного права и привычная косность подхода к ее структурированию стали реальным тормозом в научном осмыслении этих процессов и выработке новых направлений и форм развития отрасли. Деление на общую и особенную части содержания административного права уже много лет затрудняет методологическое проектирование его новой внутренней организации. Принятие Конституции РФ, формирование современной системы исполнительной власти и нового административного законодательства уже с середины 1990-х гг. отразились на содержании и структурировании учебных курсов российского административного права. Одним из первых таких примеров стал учебник А.П. Алехина и Ю.М. Козлова, в котором авторы решили не использовать в названии составных частей отрасли термины " общая" и " особенная", заменив эти традиционные наименования нейтральной арифметической нумерацией частей и разделов.

Гораздо дальше пошел Ю.А. Тихомиров, который впервые предложил при определении предмета и системы административного права вообще отказаться от его деления на общую и особенную части в силу их слабой нормативной структурированности. Вместо этого система административного права в названном курсе была представлена в составе следующих восьми разделов:

1) нормативно-регулятивный, объединяющий вопросы о предмете административного права, сферах и принципах управления, административно-правовых нормах и отношениях, административных правонарушениях;

2) органы исполнительной власти;

3) государственная служба;

4) административно-правовые режимы;

5) административный процесс и законность в управлении;

6) организация государственного управления;

7) информационное право;

8) правовое регулирование нормативов.

Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский предложили свою трактовку системы административного права, в которой наряду с привычными общей и особенной частями дополнительно выделили в самостоятельную третью часть административно-процессуальное право, исключив соответствующие разделы из содержания общей части отраслевого курса.

В отличие от такого близкого к традиционному видения системы административного права Б.В. Россинский и Ю.Н. Старилов в своем учебнике также отказались от структурирования отрасли на общую и особенную части, изложив систему административного права в виде семи разделов:

1)государственное управление, исполнительная власть, административное право;

2)субъекты административного права;

3)формы управленческих действий;

4)методы управленческих действий;

5)административное принуждение, административное правонарушение и административная ответственность;

6)административно-процессуальное право, производство по делам об административных правонарушениях;

7)обеспечение законности в государственном управлении.

Как видим, и Ю.А. Тихомиров, и Б.В. Россинский с Ю.Н. Стариловым не ограничились отказом от терминологических характеристик составных частей системы административного права, а намеренно пошли по пути уже полного исключения из содержания отраслевого учебного курса классического советского квартета сфер государственного управления: административно-политической, экономической, социально-культурной и межотраслевой.

Аналогичный подход характерен и для творчества Д.Н. Бахраха в последнее десятилетие, что в развитии можно проиллюстрировать на примерах двух его монографических курсов административного права 2000 и 2011 гг.

В первой из этих работ автор еще не отказался от деления отрасли на общую и особенную части, хотя методология изложения их содержания уже тогда отличалась от традиционной. Так, все административно-правовые нормы им были классифицированы на регулятивные и охранительные. В общую часть Д.Н. Бахрах объединил две соответствующие группы норм общего характера:

1) общие регулятивные - в составе статусных административно-правовых институтов индивидуальных субъектов права, государственной администрации, государственных и негосударственных организаций, а также общих институтов форм, методов и способов деятельности государственной администрации;

2) общие охранительные - в составе институтов, обеспечивающих законность деятельности исполнительной власти и регламентирующих все административно-правовые меры принудительного характера.

Особенная часть в рассматриваемом учебнике состояла из специальных регулятивных и охранительных норм, сгруппированных по четырем традиционным сферам исполнительно-распорядительной деятельности.

Однако за последние десять лет позиция Д.Н. Бахраха существенно трансформировалась в сторону окончательного отказа от дублирования и конкретизации норм общих институтов административного права в устаревших рамках четырех классических разделов особенной части, излагающих специфику отражения общих норм и институтов в конкретных областях и сферах исполнительно-распорядительной деятельности. В итоге к 2011 г. у этого автора содержание отраслевого курса составили три части: 1) вводная (общетеоретическая); 2) административно-регулятивное право; 3) административно-деликтное право.

При всех различиях и спорности конкретных подходов к структурированию нового содержания теории современного административного права у цитируемых авторов и других ведущих российских ученых общая тенденция, ориентированная на отказ от дореволюционной и советской традиций в делении теоретических положений и массива правовых норм отрасли на общие и особенные, вполне закономерна и обусловлена многими причинами.

Важнейшая из них, на наш взгляд, та, что после своей реанимации в СССР с начала 1940-х гг. наука административного права (теория и система которой базировались на догмах полицейского права Пруссии и России середины XIX в.) была, в свою очередь, на долгие десятилетия законсервирована еще и советскими идеологическими догмами, вследствие чего она не только оказалась отгорожена от юридической науки и развивавшейся практики государственного управления и правового регулирования в европейских и других странах, но и отстала от реальностей развития системы исполнительной власти, административного законодательства и практики государственного управления в собственной стране.

Особенно это стало заметно с начала 1990-х гг. после принятия Конституции РФ в условиях кардинального реформирования экономики, системы и функционального содержания деятельности органов исполнительной власти. За прошедшие годы задачи государственного управления принципиально изменились, следствием чего стала переориентация его субъектов с непосредственного властно-распорядительного воздействия на регулятивную и контрольную деятельность в отношении как государственных, так и негосударственных объектов управления. Кроме того, в условиях перманентной административной реформы система органов исполнительной власти и их конкретные полномочия постоянно и существенно менялись и продолжают меняться.

В таких условиях при наличии концептуально устаревших подходов науки административного права к определению, статусу и властной роли органов государственного управления сохранение в неизменном виде содержания особенной части отраслевой науки и учебного курса стало рудиментарным и изжило себя.

Оценивая реальное состояние теории административного права, с сожалением следует признать, что реформирование этой важной комплексной отрасли российского правоведения до сих пор находится на начальном этапе. Но это не является препятствием для поступательного развития административного права, современная доктрина которого «должна строиться с учетом уже достигнутого в теории и практике». Поэтому, как нам представляется, концептуальная задача адекватной сегодняшним реалиям структурной трансформации содержания отрасли может быть осуществлена на основе объединения ее институциональных составляющих по следующим направлениям и критериям.

Во-первых, в рамках внутренней организации науки современного российского административного права должна сохраниться общетеоретическая часть, объединяющая важнейшие отраслевые понятия, категории и институты, методологически значимые для всей сферы исполнительно-распорядительной деятельности: понятие, признаки, задачи и функции государственного управления и исполнительной власти; предмет и система административного права; субъекты административного права; формы и методы управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности. При этом не имеет принципиального значения, сохранит эта общетеоретическая часть старое традиционное наименование или нет.

Во-вторых, в соответствии с явно наметившимися за последнее десятилетие тенденциями формирования и характерными чертами новой общей концепции развития отраслевой науки представляется необходимым исключить из содержания современного административного права устаревшую особенную часть. Причем исключить не по причине субъективных научных предпочтений отдельных ученых, а как устаревшую, объективно ставшую избыточной и чрезмерно перегружающей содержание отрасли детальными подробностями правового регулирования деятельности лишь одной из разновидностей субъектов административного права в виде конкретных органов исполнительной власти. При этом в случае необходимости для узконаправленных профильных научных или учебных целей особенности исполнительно-распорядительной деятельности в отдельных отраслях управления можно подробно рассматривать в рамках предметных научных исследований или специальных учебных курсов.

В-третьих, давно ожидаемой и актуальной заменой рудиментарной особенной части может стать включение в структуру административного права (с сохранением наименования или нет) перечня реально сложившихся в теории и законодательной практике современных административно-правовых подотраслей и институтов: административно-деликтного права, служебного права, таможенного права, миграционного права, информационного права, лицензионного и регистрационного (или разрешительного) права, особых административно-правовых режимов и т.д. Тем более что опыт такого подхода к структурированию содержания отрасли уже имеется.

Задача скорейшей разработки и обоснования адекватной современным условиям общей концепции развития административного права Российской Федерации, включая реформирование внутренней организации отрасли, представляется сложной, но вполне выполнимой. Для этого необходимо объединение усилий всех ведущих ученых-административистов, заинтересованных в ускорении поступательного движения нашей страны к стандартам правового государства и гражданского общества.

Глоссарий

1.Административное право - отрасль российской правовой системы, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти (в более широком понимании — в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности).

2.Административная ответственность - это предусмотренная законодательством правовая ответственность за совершенное административное правонарушение, связанная с применением административных наказаний (санкций).

3.Административная дееспособность личности – способность личности своими действиями приобретать и осуществлять права, выполнять обязанности, предусмотренные административно-правовыми нормами.

4.Административная юстиция - это административное судопроизводство по рассмотрению споров, возникающих в сфере публичного управления посредством системы специализированных органов правосудия и на основе административно-процессуального законодательства.

5.Административно-правовые нормы - это установленные или санкционированные государством правила поведения, регулирующие организационно-управленческие отношения, распространяющееся на неопределенно широкий круг субъектов и рассчитанные на многократное применение.

6. Административно-правовые отношения - это общественные отношения, урегулированные нормами административного права.

7.Административное выдворение - мера административной ответственности, которая заключается в принудительном и контролируемом перемещении указанных граждан и лиц через Государственную границу РФ за пределы РФ, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, - в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из РФ.

8. Административное задержание - кратковременное ограничение свободы физического лица, может быть применено в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении.

9.Административное наказание - установленная государством мера ответственности за совершение административного правонарушения (мера административной ответственности). Применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

10.Административное приостановление деятельности - временное прекращение деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

11.Административное расследование - специальная процедура в производстве по делам об административных правонарушениях.

12.Административный арест - мера административной ответственности, которая заключается в содержании нарушителя в условиях изоляции от общества и устанавливается на срок до 15 суток.

13.Административный договор - одна из правовых форм взаимодействия субъектов административного права и одновременно проявление управленческой деятельности субъектов исполнительной власти.

14.Административный штраф - мера административной ответственности, которая устанавливается в абсолютно определенной или относительно определенной денежной форме в виде конкретной фиксированной суммы или может выражаться в величине (не может превышать трехкратный размер).

15.Агитационные материалы – печатные, аудио-, видео- и иные материалы, содержащие признаки предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума и предназначенные для массового распространения, обнародования в период избирательной кампании, кампании референдума.

16.Агитационный период – период, в течение которого разрешается проводить предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума.

17.Анклав - это территория или часть территории одного государства, полностью окруженная сухопутной территорией другого государства или нескольких государств. В России такой территорией является Калининградская область.

18.Беженец - лицо, которое не является гражданином РФ и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедования, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего, обычного жительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

19.Бездействие (в системе исполнительной власти) - в административном праве невыполнение государственным служащим (должностным лицом) установленной для него и закрепленной в законах, правилах, приказах, инструкциях и т.п. служебной обязанности.

20.Безопасность – состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз. К основным объектам безопасности относятся: личность – ее права и свободы, общество – его материальные и духовные ценности; государство – его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность.

21.Бипатрид - это лицо, обладающее двойным гражданством. После долгих лет отрицания в России признается двойное гражданство, означающее, что гражданин Российской Федерации одновременно может иметь гражданство другого государства при условии, что это предусмотрено международным договором России. Во многих иностранных государствах двойное гражданство отрицается и юридически запрещается, между ними заключаются соглашения о предотвращении случаев двойного гражданства.

22.Благотворительная деятельность – добровольная деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки.

23.Ведомство - единого определения понятия «ведомство» в юридической науке пока не сложилось. В настоящее время понятие «ведомство» следует рассматривать как совокупность органа исполнительной власти, осуществляющего государственное регулирование в соответствующей сфере общественной жизни, и входящих в его систему предприятий, учреждений, организаций.

24.Верховный Суд Российской Федерации – это высший судебный орган по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции.

25.Вид на жительство – документ, удостоверяющий личность лица без гражданства, выданный в подтверждение разрешения на постоянное проживание на территории Российской Федерации лицу без гражданства или иностранному гражданину и подтверждающий их право на свободный выезд из Российской Федерации и возвращение в Российскую Федерацию.

26.Вменяемость - способность лица по состоянию психического здоровья отдавать себе отчет в своих действиях или руководить ими. Она является обязательной предпосылкой административной ответственности, важным признаком субъекта административной ответственности наряду с возрастным критерием.

27.Военное положение – это особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией РФ Президентом РФ в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии.

28.Вопрос (вопросы) референдума – вопрос (вопросы), проект закона, иного нормативного правового акта, по которым предлагается провести или проводится референдум.

29.Выборы – форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица.

30.Высший Арбитражный Суд Российской Федерации – это суд, который является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами; осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

31.Гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме – установленные Конституцией РФ, законом, иным нормативным правовым актом условия, правила и процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

32.Глава администрации - это лицо, которое осуществляет руководство деятельностью административного края, области, города федерального значения, автономной области, автономных округов на основе принципа единоначалия и несет ответственность за надлежащее исполнение своих полномочий.

33.Государственный флаг Российской Федерации – официальный государственный символ РФ, представляющий собой прямоугольное полотнище из трех равновеликих горизонтальных полос: верхней – белого, средней – синего и нижней – красного цвета. Отношение ширины флага к его длине 2: 3.

34.Городское поселение – город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

35.Городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

36.Государственные должности РФ и государственные должности субъектов РФ - должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

37.Государственный гражданский служащий - гражданин РФ, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы.

38.Государственная пошлина - установленный нормативными правовыми актами обязательный и действующий на территории Российской Федерации платеж, взимаемый за совершение юридически значимых действий либо выдачу документов уполномоченными на то органами или должностными лицами.

39.Государственное управление – разновидность социального управления, вид государственной деятельности, осуществляемой в пределах компетенции органами всех ветвей государственной власти, направленной на упорядочение

40.Гражданство Российской Федерации – устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.

41.Двойное гражданство – наличие у гражданина Российской Федерации гражданства (подданства) иностранного государства.

42.Демонстрация – организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации.

43.Депутат – лицо, избранное избирателями соответствующего избирательного округа в представительный орган государственной власти или в представительный орган местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

44.Деликт - в административном праве - непреступное правонарушение, административный проступок, административное правонарушение.

45.Декларация - в конституционном праве - торжественный политико-юридический акт, имеющий особо важное значение для судеб государства. Обычно декларации носят общий характер, а содержащиеся в них положения требуют дополнительного законодательного регулирования.

46.Диспозиция - это часть административно-правовой нормы, которая определяет правила поведения (права, дозволения, обязанности, запреты, ограничения, предписания).

47.Дисциплинарная ответственность - вид юридической ответственности, заключающийся в наложении дисциплинарного взыскания представителями администрации на подчиненных им членов трудового или иного устойчивого коллектива, совершивших дисциплинарные проступки или иные правонарушения.

48.Дисциплинарное взыскание - одна из мер наказания работника за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих трудовых обязанностей, нарушение правил внутреннего распорядка и иные правонарушения, за которые законами и иными нормативными правовыми актами установлена дисциплинарная ответственность.

49.Должностное лицо — лицо, занимающее должность государственного служащего или административную должность в аппарате негосударственного органа, предприятия, учреждения, организации.

50.Досмотр вещей - мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, осуществляется для выявления и пресечения административных правонарушений с целью обнаружения орудий их совершения либо предметов. Сущность административного досмотра состоит в принудительном обследовании имущества лица с тем, чтобы обнаружить и изъять орудия либо предметы административного правонарушения.

51.Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении (жалоба) - процессуальный документ, в котором лицо, в отношении которого вынесено постановление по делу об административном правонарушении, обращается с просьбой о пересмотре дела или указывает на допущенные при рассмотрении дела нарушения законности.

52.Законность – соблюдение положений Конституции РФ и иных законодательных актов Российской Федерации.

53.Закон – федеральный конституционный закон, федеральный закон, закон субъекта РФ.

54. Законные представители - лица, правомочные выступать в защиту прав и законных интересов других граждан, которые в силу своего физического состояния, являясь дееспособными, не могут лично осуществлять свои права и обязанности. Законные представители граждан по делам об административных правонарушениях могут выступать в интересах всего лишь двух участников процесса. К ним законодатель относит лицо, привлекаемое к административной ответственности, а также потерпевшего.

55.Избиратель – гражданин РФ, обладающий активным избирательным правом.

56.Избирательная кампания – деятельность по подготовке и проведению выборов, осуществляемая в период со дня официального опубликования (публикации) решения уполномоченного на то должностного лица, государственного органа, органа местного самоуправления о назначении (проведении) выборов до дня представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов.

57.Избирательная комиссия – коллегиальный орган, формируемый в порядке и сроки, которые установлены законом, организующий и обеспечивающий подготовку и проведение выборов.

58.Избирательное право активное (активное избирательное право) – право граждан РФ избирать в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

59.Избирательное право пассивное (пассивное избирательное право) – право граждан РФ быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

60.Импорт – ввоз товара, работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности, в том числе исключительных прав на них, на таможенную территорию Российской Федерации из-за границы без обязательства об обратном вывозе. Факт импорта фиксируется в момент пересечения товаром таможенной границы Российской Федерации, получения услуг и прав на результаты интеллектуальной деятельности.

61.Инициативная агитационная группа – группа участников референдума, образуемая в порядке и на срок, которые установлены Федеральным конституционным законом, в целях проведения агитации по вопросам референдума.

62.Инструкция - подзаконный нормативный правовой акт, издаваемый исполнительным органом государственной власти в пределах его компетенции и устанавливающий порядок (процедуру) исполнения правовых предписаний, содержащихся в законах, указах, постановлениях Правительства, других актах органов государственной власти. Инструкция устанавливается также порядок выполнения служебных обязанностей определенными категориями работников.

63.Исправительные работы – вид административного взыскания.

64.Источники административного права - это нормативные акты, содержащие в себе административно-правовые нормы, из которых складывается эта отрасль права.

65.Кандидат – лицо, выдвинутое в установленном настоящим Федеральным законом, иным законом порядке в качестве претендента на замещаемую посредством прямых выборов должность или на членство в органе (палате органа) государственной власти или органе местного самоуправления либо зарегистрированное соответствующей избирательной комиссией в качестве кандидата.

66.Коллегиальность — принцип организации деятельности органов исполнительной власти, сущность которого заключается в коллегиальном (совместном) обсуждении работниками этих органов вопросов, входящих в их компетенцию, и принятии по ним коллегиальных решений. Принцип коллегиальности позволяет при обсуждении тех или иных проблем выявлять общественное мнение, эффективнее использовать опыт и знания ученых, специалистов, полнее учитывать интересы и потребности заинтересованных лиц и организаций.

67.Комиссия — постоянный или временный коллегиальный орган отраслевой или межотраслевой компетенции, создаваемый для выполнения специальных возложенных на него функций оперативного, координационного, контрольного или консультативного характера.

68.Компетенция - важнейший институт публичного, в том числе административного права, который представляет комплексную нормативно оформленную характеристику полномочий государственного или общественного органа, организации, должностного лица, иного служащего в определенной сфере государственного или общественного управления.

69.Конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения - мера административной ответственности, состоящая в принудительном безвозмездном обращении в федеральную собственность или в собственность субъекта РФ не изъятых из оборота вещей.

70.Конфиденциальная информация – документированная информация, доступ к которой ограничивается в соответствии с законодательством Российской Федерации.

71.Конституционный Суд Российской Федерации – высший судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства.

72.Коренные малочисленные народы Российской Федерации (далее – малочисленные народы) – народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в РФ менее 50 тыс. чел. и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации утверждается Правительством Российской Федерации по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых проживают эти народы.

73.Лишение специального права, предоставленного физическому лицу - административное наказание, предусмотренное ст. 3.8 КоАП, за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом в случаях, предусмотренных статьями Особенной части настоящего Кодекса. Суть этого наказания — в ограничении права конкретного лица заниматься определенным видом деятельности (лишение права управления транспортными средствами, права охоты). Лишение специального права назначается судьей.

74.Лицо без гражданства – лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательства наличия гражданства иностранного государства.

75.Лицензия — официальный документ, который разрешает осуществление указанного в нем вида деятельности в течение установленного срока, а также определяет условия его осуществления.

76.Лицензиат – юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, имеющие лицензию на осуществление конкретного вида деятельности.

77.Личный досмотр – мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

78.Международный договор Российской Федерации – это международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.

79.Меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении - совокупность мер административного воздействия, применяемых уполномоченными на то органами (должностными лицами) в целях: пресечения административного правонарушения.; установления личности нарушителя; составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения; обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления.

80.Меры административного пресечения – группа мер административного принуждения, применяемая с целью прекращения противоправных действий и предотвращения их вредных последствий.

81.Местное самоуправление – система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории.

82.Место жительства – жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и др.), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством РФ.

83.Место пребывания – гостиница, санаторий