Преодоления конфликта и достижения политической интеграции

Политическая интеграция, наиболее продвинутой формой которой является сегодня Европейский союз, рассматривается в науке о международных отношениях как институциализация политического процесса между двумя или более государствами. Широко распространенные в наши дни исследования действительно актуального феномена международной интеграции, независимо от теоретических предпочтений их авторов, во многом базируются на теории функционализма, основные положения которой были разработаны английским исследователем Дэвидом Митрани в период между двумя мировыми войнами ¹. С точки зрения Митрани, предпосылкой международного сотрудничества является расширение неполитических задач, с которыми (по мере технического прогресса) все более непосредственно сталкиваются национальные правительства. Решение этих задач требует действий не столько политических элит, сколько совместной, функциональной работы экспертов в конкретных сферах деятельности. При этом, согласно выдвинутой Митрани концепции рамификации, функциональное сотрудничество в одной сфере, в одной технической области, порождает потребность в таком же сотрудничестве в другой сфере, в другой технической области. В свою очередь, это ведет к необходимости создания специализированных национальных институтов для координации сотрудничества и таким образом – к ускорению процесса политической интеграции. При этом следует начинать с ограниченных экономических проектов, которые воспринимаются гораздо легче, чем «крупные политические повороты». Поскольку для их осуществления от государств не требуется отказа от собственной политики, а достаточно лишь простого сходства интересов в конкретной области, добиться утверждения и реализации таких проектов относительно легче.

Таким образом, функционализм предлагает не просто расширение межгосударственного сотрудничества в отдельных сферах, которое [с.316] носило бы чисто технический характер. Он видит в нем путь к достижению политической цели – интеграции государств в более широкую общность через постепенное отмирание их суверенитетов. Функционализм решительно порывает с тремя господствовавшими в первой половине XX в. традициями в изучении международных отношений. Во-первых, это традиция юридического подхода, который рассматривает международную политику с позиций публичного международного права, регулирующего взаимодействия между суверенными государствами и генерирующего тот «нормативный взрыв», свидетелями которого мы стали в последние десятилетия XX в. Во-вторых, традиция политической истории, для которой характерен примат государства, понимание международной политики как конфигурации межгосударственных отношений, подчиненных в основном внутриполитическим целям. В-третьих, это традиции реалистского подхода, где государство является центральным актором, а основной акцент делается на межгосударственные конфликты и противоборство как главную черту международной политики. Функционализм, напротив, рассматривает национальное государство как слишком узкое для решения новых экономических, социальных и технических проблем, которые могут быть решены только на уровне международного сотрудничества. Поэтому межгосударственные отношения должны быть перестроены так, чтобы «вертикальную» территориальную замкнутость заменить на действенные «горизонтальные» структуры, администрация которых будет координировать межгосударственное сотрудничество в конкретных сферах. Это позволит устранить экономические и социальные причины конфликтов, а затем постепенно и безболезненно преодолеть государственные суверенитеты. В результате длительной эволюции сотрудничество между государствами станет столь тесным, а их взаимозависимость столь высокой, что будет не просто немыслим вооруженный конфликт между ними, будет достигнуто состояние необратимости. Международная среда претерпит глобальные изменения, благодаря которым солдаты и дипломаты уступят место администраторам и техникам, отношения между канцеляриями – прямым контактам между техническими администрациями, а защита суверенитетов – прагматичному решению конкретных вопросов. Таким образом, наряду с прагматизмом, функциональному подходу к исследованию интеграционных процессов присуща и некоторая нормативность. Очевидно и практическое влияние функционализма, особенно на создание и развитие Организации Объединенных Наций и, в частности, такого ее института, как ЭКОСОС (Социальный и экономический совет Объединенных Наций), получившего мандат на координацию межгосударственной деятельности в соответствующих сферах. В Хартии ООН уделено значительное внимание именно ее функциональным [с.317] обязанностям, а Генеральная Ассамблея формирует такие институты, как Конференция Объединенных Наций по торговле и сотрудничеству и Организация Объединенных Наций по индустриальному развитию. Но именно реальное применение положений функционализма в практике международной интеграции обнаружило его недостатки.

Во-первых, его следствием стала слишком большая децентрализация международного сообщества, определенная дисперсия его усилий. Громоздкие и многочисленные технические организации породили новые проблемы координации. Одновременно появилась и опасность того, что параллельно падению значения государственного суверенитета будет происходить рост суверенитета специализированных организаций. Так, представитель МОТ на конференции в Сан-Франциско отказывался от субординации ООН во имя суверенитета своей организации. Во-вторых, обнаружилось, что в реальной практике международной интеграции функциональное сотрудничество не ведет автоматически к «отмиранию суверенитета». Более того, европейский процесс показал, что особенно болезненной является именно проблема передачи государствами «в общий котел» части их политической и военной компетенции. В-третьих, само функциональное сотрудничество нуждается в подкреплении его мероприятиями политического характера.

Преодолеть недостатки функционализма и вместе с тем сохранить и развить все лучшее, что было наработано в его рамках, попытались приверженцы неофункционализма: Э. Хаас, Л. Линдберг, Ф. Шмиттер, Л. Шейнеман и др. Неофункционалисты подчеркивают, что для успеха интеграции необходимы структурные условия, которым должны отвечать государства (например, политический плюрализм, консенсус относительно фундаментальных ценностей), и отмечают, что логика функциональной интеграции носит не механический, а вероятностный характер и сам этот процесс зависит от множества факторов. В частности, Э. Хаас критикует Митрани за недостаточно полное рассмотрение роли власти в интеграционном процессе, подчеркивая, что власть неотделима от благосостояния. По его мнению, ориентированная на силу правительства деятельность в рамках международных программ может эволюционировать в сторону деятельности, направленной на рост благосостояния.

Вместе с тем Хаас не только не отвергает выдвинутую Митрани концепцию рамификации, но и опирается на нее, развивая собственный подход, который он называет концепцией «разлития» («spill over»). На основе изучения опыта европейской интеграции 1957 г. он приходит к выводу о том, что опыт выгоды от сотрудничества в одной области в рамках международной организации (Европейского общества угля и [с.318] стали) стал стимулом для поддержания его участниками интеграции в других областях, включая создание общего рынка.

Одновременно Хаас приходит к выводу о том, что прагматические интересы и ожидание экономической выгоды «эфемерны», если не подкрепляются глубокими идеологическими и культурными соображениями. В отсутствие таких соображений процесс политической интеграции с неизбежностью будет неустойчивым и обратимым. Если окажется возможным удовлетворить прагматически обоснованные ожидания, не пытаясь значительно расширить интеграцию, то сотрудничающие стороны не поддержат план такого расширения. В этом, как полагает Хаас, кроется одно из важных ограничений прагматически обоснованных ожиданий выгоды.

Эрнст Хаас не только развил основные положения функционализма и сделал попытку преодолеть присущие ему недостатки, но и дополнил его теорией систем ². В результате он во многом усовершенствовал функционалистскую концепцию, хотя ему и не во всем удалось преодолеть указанные недостатки.

Несколько слов об авторе цитируемого ниже фрагмента. Эрнст Б. Хаас – профессор Университета Беркли (США), один из основателей неофункционалистских подходов к исследованию проблем интеграции на примере Западной Европы. Наряду с вопросами интеграции и теории функционализма со второй половины 1980-х гг. Э. Хаас занимается проблемами национализма. Последние исследуются им в контексте теории обучения, корни которой лежат в психологической науке и которая прослеживает изменения во внешнеполитических действиях и политике государства в целом преимущественно как обучение. В 1991 г. выходит ключевая для данного направления его работа о М.С. Горбачеве. Изменения в советской внешней политике периода «перестройки» он рассматривает как результат извлечения его лидерами уроков из прошлого (т.е. «обучения»). Но Хаас использует эту теорию не как психолог, а как социальный конструктивист (с позиций бурно развивающегося в последние годы социологического направления в науке о международных отношениях): он имеет в виду обучение [с.319] не отдельных лидеров, а обучение социальных общностей, коллективов. В частности, концепции национализма он придает роль идеологии, которая помогает государству и обществу пройти необходимый этап в своем развитии. В этом смысле для него органична концепция общественного прогресса как движения от низшего к высшему, от простого к сложному. Вклад Хааса в изучение функционального сотрудничества как средства преодоления конфликтов и развития интеграционных процессов остается настолько существенным, что основные работы Хааса, в том числе и цитируемая ниже, входят в программы всех университетских факультетов, где изучаются международные отношения. [с.320]