Право на свободу передвижения

Реализация конституционного права на свободу передвижения по нашей стране по-прежнему зависит от того, насколько точно и добросовестно органы Федеральной миграционной службы соблюдают уведомительный порядок регистрации по месту жительства или пребывания. На практике он, к сожалению, сплошь и рядом оказывается разрешительным. Достигается это, в частности, путем требования у соискателя регистрации документов, никак не предусмотренных ни законом, ни ведомственными административными регламентами.

Например, органы УФМС по г. Москве могут запросто отказывать в регистрации до тех пор, пока собственник помещения не представит справки об отсутствии задолженности по коммунальным платежам. Между тем и действующий Закон Российской Федерации от 25.06.1993 г. N 5242-1 " О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", и Административный регламент предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденный приказом ФМС России от 20.09.2007 г. N 208, предусматривают при регистрации по месту жительства представление только двух документов: паспорта (заменяющего его документа) соискателя регистрации, а также документа, являющегося основанием для его вселения в жилое помещение (ордера, договора, заявления лица, предоставившего это помещение), или надлежаще заверенной копии этого документа.

Уполномоченный считает необходимым повторить: любые требования, ограничивающие конституционное право на свободу передвижения на основании ведомственных приказов и тем более чьих-либо устных указаний, неправомерны и подлежат обжалованию.

В отчетном году к Уполномоченному обратилась гражданка З. с жалобой на сотрудников отделения по району Якиманка ОУФМС России по городу Москве в ЦАО, отказавших ей в регистрации по месту жительства со ссылкой на отсутствие у заявителя договора социального найма на жилое помещение.

Должностные лица, ответственные за регистрацию, не приняли во внимание то, что основанием для вселения З. в жилое помещение в силу законодательства, действовавшего на момент предоставления ей жилого помещения, являлся ордер, который она представила. При этом обязанность по переоформлению ордера в договор социального найма, как того требует Жилищный кодекс Российской Федерации, лежит на органах местного самоуправления.

Усмотрев нарушения со стороны сотрудников ОУФМС и считая их отказ необоснованным, Уполномоченный обратился в ФМС России с просьбой рассмотреть жалобу З. и обязать отделение по району Якиманка поставить заявителя на регистрационный учет по месту жительства. Что в итоге и было сделано.

Справедливости ради следует сказать, что коллизии, подобные описанной выше, возникают в том числе и по причине отсутствия в законе исчерпывающего перечня документов, подтверждающих право на проживание в жилом помещении. Понятно, что добросовестных сотрудников регистрационных органов это без нужды запутывает, а недобросовестных - " приглашает" к самоуправству и злоупотреблениям.

Застарелой болезнью российской бюрократии является ее не всегда законная склонность к тому, чтобы рассматривать регистрацию по месту жительства или пребывания как обязательное условие обеспечения многих других прав и свобод граждан. Нередки, скажем, случаи отказа гражданам в медицинской помощи просто потому, что, имея полис медицинского страхования, они обратились в поликлинику не по месту жительства. В почте Уполномоченного встречаются и более " изощренные" примеры подобного самоуправства.

В феврале 2010 года к Уполномоченному обратился преподаватель московского вуза Б. с жалобой на нарушение органами исполнительной власти г. Москвы его конституционных прав на жилище, свободу передвижения и выбор места жительства. Заявитель сообщил о том, что Комиссия по жилищным вопросам Правительства Москвы отказалась утвердить решение Президиума и Жилищной комиссии Ассоциации московских вузов о предоставлении ему по договору найма в рамках Московской программы " Молодой семье - доступное жилье" квартиры в г. Москве. Отказ был " обоснован" ссылкой на то, что у заявителя и членов его семьи не имелось так называемой постоянной регистрации в г. Москве. Тот факт, что заявитель с семьей с 2001 года постоянно проживал в г. Москве в общежитии своего вуза, где постоянная регистрация, как правило, не предоставляется, комиссией принят во внимание не был.

Между тем постоянное место жительства физического лица может быть установлено на основе различных юридических фактов, совсем не обязательно производных от наличия у него постоянной регистрации. С учетом этого Уполномоченный обратился к мэру Москвы с просьбой о повторном рассмотрении вопроса о предоставлении Б. жилья. В итоге Департамент социальной защиты населения г. Москвы признал правоту доводов Уполномоченного, а Комиссия по жилищным вопросам Правительства Москвы, повторно рассмотрев дело Б., приняла положительное решение.

Мораль сей басни такова: при внимательном отношении к своим обязанностям, помноженном на знание действующего законодательства, должностные лица вполне могли найти искомое положительное решение с первого раза. Хотелось бы надеяться на то, что опыт рассмотрения ситуации, подобной той, в которой оказался Б., будет востребованным и в других субъектах Российской Федерации. (См. приложение 2.6.1.)

Отдельного разговора заслуживает вопрос о праве на свободу передвижения по России иностранных граждан и лиц без гражданства, на законных основаниях находящихся на территории нашей страны. В докладе за 2009 год Уполномоченный описал казус, связанный с привлечением работавшей в г. Москве иностранной гражданки Б. к ответственности за выезд с туристическими целями в другой российский город (Республика Башкортостан, г. Уфа), что, по мнению территориального органа ФМС России, явилось нарушением визового режима. Проще говоря, иностранку наказали за то, что, законно находясь в России по рабочей визе, она не оформила вдобавок еще и туристическую визу. Что технически невозможно. После оживленной переписки с ФМС России Уполномоченный обнаружил, что два управления Службы имеют по этому вопросу диаметрально противоположные точки зрения. Наконец, уже в отчетном году Верховный Суд Республики Башкортостан, куда также обратился Уполномоченный, своим решением восстановил конституционное право иностранной гражданки Б. на свободу передвижения по территории России. В качестве послесловия следует сказать, что подобные абсурдные истории ограничения свободы передвижения иностранных граждан никак не приближают Россию к безвизовому режиму со странами Евросоюза и в этом смысле негативно сказываются на интересах российских граждан.

Впрочем, российские граждане при реализации права на свободу передвижения по собственной стране порой оказываются в ущемленном положении по сравнению с иностранцами. Сравнительный анализ правил регистрационного учета граждан Российской Федерации и миграционного учета иностранных граждан показывает, что последние обладают большей свободой в выборе места пребывания и оформлении регистрационных документов.

В настоящее время в нашей стране действуют Правила осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.01.2007 г. N 9. Согласно пп. 21 и 22 этих Правил основанием для постановки на учет по месту пребывания иностранного гражданина является получение территориальным органом ФМС уведомления установленной формы о его прибытии. Уведомление о прибытии может представляться в территориальный орган ФМС непосредственно либо направляться почтовым отправлением. Пунктом 25 Правил установлено, что принимающая сторона свое согласие на временное нахождение у нее иностранного гражданина подтверждает подписью на оборотной стороне уведомления о прибытии. При этом, однако, под " принимающей стороной" понимается один из собственников или нанимателей жилого помещения, где предполагается разместить иностранца. Согласия других собственников или нанимателей того же жилого помещения не требуется.

Между тем в соответствии с п. 10 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.07.1995 г. N 713, регистрация россиян по месту пребывания осуществляется по взаимному соглашению со всеми собственниками или нанимателями соответствующих жилых помещений.

Таким образом, вследствие простой нестыковки двух нормативных документов иностранным гражданам и лицам без гражданства оказывается легче зарегистрироваться по месту пребывания в России, чем самим ее гражданам. Налицо нарушение установленного ст. 19 Конституции Российской Федерации принципа равенства всех перед законом.

Указанные обстоятельства побудили Уполномоченного в июне отчетного года обратиться к Председателю Правительства Российской Федерации с просьбой поручить компетентным федеральным органам исполнительной власти подготовить предложения по обеспечению гражданам Российской Федерации равных прав с иностранными гражданами и лицами без гражданства в области регистрационного (миграционного) учета.

По этому вопросу Правительство Российской Федерации дало два поручения: в июне отчетного года - ФМС России и в сентябре - ФМС и Минюсту России. Для выработки консолидированной позиции и возможных предложений по его решению в октябре отчетного года состоялось межведомственное совещание с участием представителей Уполномоченного, а также всех заинтересованных ведомств. Было условлено, что ФМС и Минрегион России подготовят совместные разъяснения относительно принципиальных различий правоотношений в области регистрационного учета российских граждан и миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства. (См. приложение 2.6.2.)

В итоге, однако, Правительство Российской Федерации нашло иное и, по мнению Уполномоченного, оптимальное решение наболевшего вопроса, уравняв в правах россиян и иностранцев, причем не путем ограничения прав последних. Было принято Постановление Правительства Российской Федерации от 11.11.2010 г. N 885 о внесении изменений в Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. В соответствии с этим документом с 1 января 2011 года граждане России вправе уведомить орган регистрационного учета о сроке и месте своего пребывания по почте или в электронной форме, в том числе через " Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)". По желанию заявителя свидетельство о регистрации по месту пребывания может быть направлено ему органом регистрационного учета по почте по адресу жилого помещения, указанного в заявлении. Собственнику (нанимателю) жилого помещения в трехдневный срок направляется уведомление о регистрации заявителя.

Уполномоченный убежден, что при должном исполнении описанная выше современная процедура регистрации позволит значительно более эффективно, чем раньше, обеспечить соблюдение права граждан России на свободу передвижения по собственной стране.