Участие прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях.

В соответствии с положениями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях < 8> (далее - КоАП РФ) прокурор для защиты публичных интересов вправе возбуждать производство по делу об административном правонарушении, участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия (ч. 1 ст. 25.11).

При рассмотрении несоответствий названных Федеральных законов необходимо, с одной стороны, учитывать, что при производстве по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции по правилам, предусмотренным КоАП РФ, участие прокурора призвано восполнить отсутствие широких полномочий у органа, должностного лица, составившего протокол об административном правонарушении (далее - административные органы): так, административные органы не названы в главе 25 КоАП РФ в числе участников производства по делам об административных правонарушениях; они не подлежат обязательному вызову в судебное заседание (но могут быть вызваны в судебное заседание для выяснения возникших вопросов в качестве свидетеля < 9>); административные органы не вправе обжаловать вынесенные по делу определения и постановления судей (ч. 1 ст. 30.1). В случае если данные органы не согласны с вынесенным итоговым решением по делу об административном правонарушении, они могут обратиться к прокурору, который в соответствии с КоАП РФ уполномочен приносить протест на постановление по делу и (или) последующие решения по жалобам на это постановление (ст. 30.10).

В соответствии же с АПК РФ производство по делу о привлечении к административной ответственности возбуждается по заявлению административных органов, которые вправе как непосредственно участвовать в процессе, так и оспаривать решение по делу об административном правонарушении (ч. 1 ст. 202, ст. 41). В результате данные особенности правового положения административных органов в арбитражном процессе дают некоторые основания считать, что участие прокурора при производстве по делам об административных правонарушениях в арбитражном суде нецелесообразно, поскольку может привести к некоему неравенству сторон " обвинения и защиты".

С другой стороны, исходя в том числе из прямого указания закона, предусматривающего применение норм АПК РФ с особенностями, установленными в КоАП РФ < 10>, последний является специальным актом по отношению к АПК РФ. Следовательно, при разрешении коллизий этих двух актов (за исключением сугубо процедурных моментов рассмотрения дела) приоритет должен быть отдан КоАП РФ.

Кроме того, следует учитывать, что широкая компетенция прокурора при производстве по делам об административных правонарушениях, предусмотренная КоАП РФ, продиктована спецификой административного права как публичной отрасли, где неприменим принцип юридического равенства сторон, а все усилия закона направлены на защиту (помимо конкретного потерпевшего в смысле ст. 25.2 КоАП РФ, которого в деле может и не быть) в первую очередь публичных интересов, а также на достижение превентивной функции права (согласно ст. 1.2 КоАП РФ предназначение законодательства об административных правонарушениях направлено в конечном итоге на защиту конституционно значимых целей, перечисленных в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации). Представляется, что данная публичная составляющая должна быть определяющей и при рассмотрении дел об административных правонарушениях в арбитражных судах.

Однако в арбитражной практике вопрос о полномочиях прокурора при производстве по делам об административных правонарушениях (как по возбуждению дела, так и по оспариванию решений по делам об административных правонарушениях) нашел некое усредненное (по сравнению с АПК РФ и КоАП РФ) и отчасти весьма противоречивое разрешение.

Согласно КоАП РФ при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации, рассмотрение которого отнесено к компетенции арбитражных судов (ч. 1 ст. 28.4).

Однако согласно ч. 2 ст. 202 АПК РФ производство по делам о привлечении к административной ответственности возбуждается на основании заявлений органов и должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом составлять протоколы об административных правонарушениях; прокурор же, исходя из буквального толкования положений АПК РФ, такими правами не обладает.

Некоторые авторы, описывая данные противоречия, полагали в данной ситуации единственно возможным направление прокурором материалов по факту выявленных нарушений законов в орган административной юрисдикции, должностные лица которого уполномочены в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протоколы о таких административных правонарушениях, с тем чтобы уже административный орган возбуждал дело по данному правонарушению < 11>.

Однако подобное решение вопроса не является универсальным, поскольку КоАП РФ также предусмотрены правонарушения, дела по которым вправе возбуждать только прокурор (при этом их рассмотрение отнесено к исключительной компетенции арбитражных судов). Это правонарушения, предусмотренные ст. 7.24 " Нарушение порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, и использования указанного объекта", а также ст. 15.10 " Неисполнение банком поручения государственного внебюджетного фонда" КоАП РФ.

Если согласиться с позицией некоторых специалистов, что перечень заявлений и исков, с которыми прокурор может обратиться в арбитражный суд, исчерпывающим образом определен ст. 52 АПК РФ и не включает в себя заявлений о привлечении к административной ответственности < 12>, то данные правонарушения останутся безнаказанными, поскольку дела по ним просто некому будет возбуждать. Подобная ситуация, безусловно, недопустима, поскольку противоречит принципу неотвратимости наказания.