Суть та завдання нагляду за додержанням і правильним застосуванням законів

Відповідно до перехідних положень, яки­ми 12.07.2001 року доповнено Закон України " Про прокуратуру" прокуратура продовжує виконувати, згідно з чинними законами, функ­цію нагляду за додержанням і правильним застосуванням законів - до введення в дію законів, що регулюватимуть діяльність дер­жавних органів щодо контролю за додержанням законів.

Зі слів "...продовжує виконувати..." ми робимо висновок, що на­звана галузь прокурорського нагляду для українських органів про­куратури не нова. Дійсно, у старій, тобто до 12.07.2001 року, редакції Закону ця галузь випливала із змісту п.1 ст.5 - " Нагляд за додер­жанням законів усіма органами, підприємствами, установами, ор­ганізаціями, посадовими особами та громадянами". Нині цей пункт змінено. Але існують, тобто є чинними, вже названі " Перехідні по­ложення" і ціла самостійна глава 1 розділу 2 Закону - присвячені названій галузі прокурорського нагляду.

Ще потрібно зазначити, що до 12 липня 2001 року ця галузь традиційно називалась " Загальний нагляд". Зараз слово " загальний", як видається виправдано, вилучили із закону. Прокурорський нагляд в Україні ніколи не був загальним. Прокуратура не здійснює нагляд за Верховною Радою України, Президентом, судами. Окрім того, як вже наголошувалось раніше, прокурори не здійснюють нагляд і за громадянами, хоча вони і названі серед піднаглядних об'єктів. Фак­тично ж, щодо громадян, прокуратура реагує лише у разі вчинення ними правопорушення, розпочинаючи справу відповідного виду про­вадження. Жодних превентивних, планових чи позапланових про­курорських перевірок та інших наглядових заходів щодо додержання та правильного застосування громадянами законів прокуратура в нашій державі не проводить.

У широкому розумінні НАГЛЯД ПРОКУРАТУРИ - це регла­ментована прокурорським правом діяльність прокуратури щодо перевірки виконання законів і підзаконних нормативних актів державними і недержавними суб'єктами правовідносин.

Це визначення можна обґрунтувати такими положеннями:

1) нагляд прокуратури - це, як вже наголошувалось, окремий і специфічний вид державної діяльності;

2) нагляд прокуратури здійснюється спеціально уповноваженим органом держави (прокуратурою) і від її імені та позавідомчо;

3) винятковість нагляду прокуратури, котра означає неможли­вість його здійснення іншими державними і недержавними органами;

4) здійснення повноважень шляхом перевірки виконання законів.

Окрім прокуратури перевірку виконання законів можуть здійсню­вати й інші державні органи (в Україні таких сьогодні біля сотні). Така діяльність у теорії йменується КОНТРОЛЕМ. У зв'язку з цим право­мірно виникає питання, як узгоджуються терміни " нагляд" і " кон­троль", які виступають формами перевірочної діяльності і які мають схожі окремі методи, способи, прийоми та рішення тощо. На думку російського науковця з прокурорського права М.С. Шалумова, ви­рішення цього питання має " принципове значення не тільки і не стільки для теорії, скільки для практичної реалізації прокурорських функцій".

Узагальнивши різноманітні позиції у вирішенні цього питання, ми погодимось з М.В. Мельниковим, який пропонує розмежовувати поняття " прокурорський нагляд" і " контролююча діяльність" шляхом вичленування " ряду основних відмінностей". До таких відносять:

- контролюючі органи, як правило, входять у систему органів виконавчої гілки влади, а прокуратура - як ми вже з'ясували - самостійний орган влади;

- зовнішній характер здійснення нагляду, оскільки контроль мо­же бути і внутрішнім;

- нагляд, на відміну від контролю, здійснюється без втручання в оперативно-господарську діяльність;

- відмінність в об'єкті, предметі, повноваженнях і засобах на­гляду і контролю, зокрема правом безпосереднього притяг­нення до адміністративної відповідальності наділені тільки контролюючі органи;

- прокуратура здійснює нагляд і за контролюючими органами та ін.

Отже, суть нагляду за додержанням і правильним застосуван­ням законів в Україні полягає у здійсненні Генеральним прокурором та підлеглими йому прокурорськими працівниками, від імені дер­жави, на усій її території, специфічної діяльності, скерованої на ви­вчення ними інформації про порушення законів, в отриманні ними та аналізі різноманітних матеріалів, статистичних даних про роботу піднаглядних об'єктів, котрі можуть містити відомості, які вказують на необхідність у проведенні перевірок своїми силами або із залу­ченням контролюючих органів, в оцінці правових актів з позиції від­повідності їх законам, а також у застосуванні заходів прокурорського реагування з метою усунення виявлених порушень, скасування не­законних рішень та притягнення винних до встановленої законо­давством юридичної відповідальності.

ЗАВДАННЯ цього виду прокурорсько-наглядової діяльності по­лягає в тому, щоб з допомогою повноважень прокурора досягнути:

- чіткого та неухильного виконання законів піднаглядними ор­ганами і установами та їх посадовими особами;

- скасування актів, та припинення діяльності, які суперечать законам та підзаконним нормативним актам.

Безпосередніми об'єктами цього напряму наглядової діяльності прокуратури виступають:

1. Кабінет Міністрів України.

2. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади.

3. Інші органи державного і господарського управління та контролю.

4. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві Ради, їх ви­конавчі органи.

5. Органи військового управління, військові об'єднання, з'єднання, частини, підрозділи, установи, військові навчальні заклади Зброй­них сил України, Служби безпеки, Прикордонних військ тощо.

6. Політичні партії, громадські організації, масові рухи.

7. Підприємства, установи, організації, незалежно від форм власності, підпорядкованості та належності, - а також посадові особи цих юридичних осіб та громадяни.

Якщо нагляд за загальним додержанням і виконанням законів порівняти з іншими галузями прокурорського нагляду, тоді ми по­бачимо, що за своїми завданнями, за кількістю і різноманітністю під­наглядних об'єктів, ця галузь є найбільш складною та трудомісткою. До того ж, значення цього виду нагляду, незважаючи на доволі су­перечливу тенденцію до його законодавчого скасування, з кожним роком зростає. Це обумовлено складністю завдань державного еко­номічного і соціального будівництва, розгалуженістю економічних зв'яз­ків між різними суб'єктами господарювання, переходом промисловості і всього господарства держави на рейки ринкової економіки. Актуаль­ність цього виду прокурорського нагляду і залишення його на невизначений строк за органами прокуратури обумовлені також наступним: У державі катастрофічно зростає злочинність, погіршується її кри­міногенна характеристика.

Нестримними темпами зростає організована злочинність і по­рушення законів, пов'язаних з боротьбою із корупцією, порушу­ються принципи соціальної справедливості. Не дотримуються права і законні інтереси громадян - це стало звичним явищем. Постійно ігнорується законодавство у сфері економіки. Усе очевидніше проявляється неспроможність і нездатність не те що відомчих і позавідомчих контролюючих органів, а навіть правоохоронних органів, зменшити вал правопорушень, і особ­ливо, злочинів.

Практика боротьби із правопорушеннями та злочинністю спо­нукала законодавців до позиції, що на сучасному етапі розвитку укра­їнської державності, окрім прокуратури у нас поки що немає іншого державного органу, котрий би взяв на себе наглядову функцію за додержанням і правильним застосуванням законів.

Здійснюючи нагляд за загальним виконанням законів у сфері державного управління, органи прокуратури сприяють виконанню завдань, що стоять перед суспільством і державою щодо покра­щення правопорядку, підвищення добробуту громадян, підвищення їх матеріального становища, забезпечення їх прав і законних інте­ресів тощо. Іншими словами, прокурори, здійснюючи свої повно­важення у цій сфері, вирішують, разом з іншими органами та орга­нізаціями, питання політичного, державного, економічного, соціаль­ного, національного і культурного будівництва.

Від активності, ініціативи, професійної підготовки прокурорських працівників, які здійснюють нагляд за виконанням законів, багато що залежить у сфері укріплення законності у державі; виявлення по­рушень закону і встановлення причин та умов, які їм сприяють. Працівники прокуратури першими стикаються із правопорушниками, вони першими досліджують причини правопорушень, вирішують пи­тання відповідальності винних. Результати їх перевірок слугують ви­хідним матеріалом для розслідування злочинів, пов'язаних із різного виду розкраданнями, шахрайствами, приписками, випуском неякіс­ної продукції тощо.

ОБ'ЄКТ, ПРЕДМЕТ І МЕЖІ НАГЛЯДУ

Питання про об'єкт і предмет нагляду є доволі заплутаним у термінології прокурорсько­го нагляду.

Як ОБ'ЄКТ прокурорського нагляду слід розглядати діяльність органів держави і недержавних органів щодо виконання ними законів і підзаконних нормативних актів, яка регламентується прокурорським правом. Іншими словами, об'єкт прокурорського нагляду - це суспільні відносини, урегульовані правом з приводу виконання за­конодавства. Це випливає із наступного:

- суть об'єкта прокурорського нагляду - це не будь-яка діяль­ність, а тільки діяльність щодо виконання законів та підза­конних правових актів;

- це діяльність не всіх державних і недержавних органів, а лише тих, що зазначені в законі.

Об'єкт прокурорського нагляду не безмежний. Для визначення його меж в теорії застосовується правова категорія " межі проку­рорського нагляду", під якою розуміють - правові вимоги щодо виконання певного за характером законодавства тим чи іншим ко­лом державних і недержавних органів. Саме ці межі дозволяють визначити предмет прокурорського нагляду.

Предмет прокурорського нагляду узгоджується з об'єктом як частина з цілим, і зовнішніми межами першого відносно другого ви­ступають межі нагляду. Треба мати на увазі, що предмет проку­рорського нагляду порівняно з об'єктом є більш динамічною пра­вовою категорією. Зміни соціально-економічних відносин законо­мірно спонукають до змін меж предмету прокурорського нагляду.

Окрім того, межі дозволяють розділити предмет прокурорського на­гляду на окремі елементи - галузі прокурорського нагляду, а останні - на підгалузі або види (про що йтиме мова згодом).

У загальному вигляді предмет даної галузі прокурорської ді­яльності виглядає як точне, неухильне, однакове для всіх додер­жання і правильне застосування законів України.

Більш повно і конкретно предмет і межі прокурорського нагляду у сфері загального виконання законів визначено в Законі " Про про­куратуру" (ст. 19) та відповідних наказах Генерального прокурора України, зокрема:

. Отже, за суттю, предмет цього виду нагляду утворюють два елементи:

1. ДОДЕРЖАННЯ І ЗАСТОСУВАННЯ цілого комплексу законів (окрім тих, що регулюють: а) діяльність органів, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство; б) підтримання обвинувачення у суді; в) діяльність суду (конститу­ційного, загальних, господарських); г) органів та установ, що ви­конують судові рішення у кримінальних справах та застосовують інші заходи примусового характеру, пов'язані з обмеженням осо­бистої свободи громадян тощо).

2. ВІДПОВІДНІСТЬ Конституції та законам України правових актів, що видаються: а) Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади та органами державного і господарського управління і контролю; б) Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими Радами, їх ви­конавчими органами; в) органами військового управління; г) об'єд­наннями громадян; ґ) підприємствами, установами, організація­ми; д) посадовими особами вищеперерахованих юридичних осіб.

Серед науковців немає єдності поглядів щодо того, чи входить у предмет прокурорського нагляду виконання правозастосовчих актів (постанов уряду, міжвідомчих і відомчих положень, інструкцій тощо). Згідно однієї точки зору (Басков В.І., Скуратов Ю.І., Чувильов О., Чувильов А. та інші) нагляд за загальним виконанням законів не поширюється на виконання інших, окрім законів, нормативно-пра­вових актів1. Така позиція, до речі, відображена у наказі Генераль­ного прокурора N 2 від 25 березня 1996 року " Про організацію ро­боти органів прокуратури по здійсненню загального нагляду". У пунк­ті 2 цього документа тодішній Генеральний прокурор Г. Ворсінов наказує "...виконуючи загально наглядові функції, потрібно виходити з того, що відповідно до статті 1 Закону " Про прокуратуру" її органи здійснюють вищий нагляд за додержанням і правильним застосу­ванням лише законів...". Однак наступне положення цього наказу дещо суперечить щойно наведеному. Генеральний прокурор пише: "...Виконання вимог підзаконних актів перевіряти у випадках, коли

1 Для зручності у розмежуванні даного виду нагляду від інших галузей прокурор­сько-наглядової діяльності, нагляд за додержанням і правильним застосу­ванням законів у тексті лекції інколи називатимемо " нагляд за загальним до­держанням законів" вони видані у відповідності з вимогами законів України і в них роз­кривається механізм дії законів, порядок їх застосування, або якщо необхідно з'ясувати умови та причини, що сприяли порушенням закону...". Фактично автор розкрив зміст категорії " підзаконний нор­мативно-правовий акт", оскільки цей акт за характером завжди ви­дається на підставі закону, відповідно до закону і для його вико­нання. Із цього випливає, що кожен підзаконний нормативний акт відповідає перерахованим Генеральним прокурором ознакам, а отже і є також завжди піднаглядним.

Саме тому існує і друга, правильніша і чіткіша позиція науковців (Чурилов А., Лукашов В. та інші), згідно з якою здійснення нагляду за загальним виконанням законів поширюється власне і на закони і на будь-які підзаконні нормативно-правові акти, за умови, що вони розкривають механізм застосування бланкетних норм закону.

Звичайно, заперечуючи цю позицію, можна послатись на ст.ст. 1 і 19 Закону, у яких здебільшого йде мова про нагляд за виконанням законів. Однак, у тій же ст. 19, а саме у ч. 2, вже згадується "...чинне законодавство". Як відомо поняття " закон" і " законодавство" - не тотожні, а співвідносяться як окреме до загального, тобто зако­нодавство окрім законів охоплює і підзаконні акти.

Однак ця вада юридичної техніки має не лише теоретичний аспект, а й конкретний практичний. Адже відомо, що багато законів України, навіть кодифікованих, містять бланкетні норми, які де­легують вирішення цілих комплексів питань на рівень правозастосовчих актів (наприклад, багато пенсійних питань вирішуються не стільки нормами пенсійних законів, скільки відповідними інструк­ціями, положеннями тощо. Аналогічна ситуація у регулюванні жит­лових, трудових, фінансових та інших відносин). І прокурор, для того, щоб зробити висновок про порушення чи не порушення таких бланкетних норм законів, вимушений перевіряти, також і виконання вимог відповідних підзаконних актів.

Під час здійснення нагляду за загальним виконанням законів прокурорським працівникам потрібно правильно визначати межі застосування своїх повноважень, тобто межі нагляду. Це актуаль­но, з одного боку тому, що не залишаються без реагування ви­явлені порушення закону, а з іншого - відсутнє втручання в опе­ративно-господарську діяльність відповідних суб'єктів господарю­вання і не підміняються контролюючі органи.

Критерієм, що обумовлює межі нагляду, слугує правило, там де діє закон, повинен " спрацьовувати", - як правильно вважає автор

" Курсу прокурорського нагляду" В.І.Басков, -нагляд. Зрозуміло, якщо прокурор виявить факти, які свідчать про порушення встановленого правопорядку винятково у сфері господарювання, він не має права на бездіяльність. У таких випадках, виконуючи вищеназвану вимогу не втручатися в господарську діяльність, він скеровує свою інфор­мацію у відповідні контролюючі або інші державні органи, з тим щоби вони, використовуючи свої повноваження, усували ці порушення. З цього приводу у ч. 2 ст.19 Закону міститься чітка вказівка, згідно якої "... Прокуратура не підміняє органи відомчого управління та кон­тролю, не втручається у господарську діяльність, якщо така діяль­ність не суперечить чинному законодавству".

Аналогічна вимога міститься у п. 4.3 вже згадуваного Наказу Генерального прокурора N 2 від 2. 10. 1998 року, відповідно до якого: "... Не допускається прокурорське втручання у господарську діяльність, якщо вона не суперечить чинному законодавству, а також підміна прокурорами органів управління та контролю.

Працівники прокуратур повинні щоквартально проводити з кон­тролюючими органами взаємоперевірки переданих до органів про­куратури матеріалів, які містять ознаки злочину, забезпечити опе­ративне їх вирішення".

Закон (ст. 19) спеціально підкреслює, що перевірки виконання за­конів проводяться за заявами та іншими повідомленнями про пору­шення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наяв­ності приводів - також з власної ініціативи прокурора. Це законодавче положення дублюється майже у всіх наказах Генерального прокурора, що стосуються наглядової діяльності підлеглих працівників. Зокрема, у Наказі N 2 від 2.10.1998 року (п.2 ч.2) сказано, що "...не рідше, як один раз на квартал, незалежно від повідомлень про порушення, перевіряти законність актів...", які видаються органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, військового управління тощо, забезпечуючи своєчасне виявлення всіх актів, що суперечать закону...

Іншими словами, проводячи відому паралель, нагляд за додер­жанням і правильним застосуванням законів провадиться за на­явності законних приводів і достатніх підстав. Серед таких приводів можна назвати:

1) повідомлення, заяви, скарги, листи окремих фізичних та поса­дових осіб про конкретні факти порушень законодавства України;

2) безпосереднє виявлення працівниками прокуратури ознак пра­вопорушень, що охоплюються межами даного виду наглядової діяльності;

3) планові приписи щодо потреби проведення перевірок конкрет­ного об'єкта чи групи таких,

4) конкретні вказівки, вимоги вищестоячих прокурорів щодо про­ведення перевірки додержання законності на певному піднагляд­ному об'єкті чи групі таких тощо.

Достатніми підставами для здійснення прокурорської перевірки можна вважати інформацію або про цілісний факт порушення за­кону, або про окремі ознаки такого порушення, або юридичні на­слідки раніше виконаної перевірки, або відповідні просторово-часові тенденції - закономірності у діяльності тих чи інших піднаглядних об'єктів та суб'єктів (відомо, що у конкретні періоди чи за певних обставин відповідні суб'єкти господарювання схильні до спекуля­тивних дій щодо вартості надаваних послуг чи предметів обміну або торгівлі і таке інше).

ВИДИ НАГЛЯДУ ЗА ДОДЕРЖАННЯМ І ПРАВИЛЬНИМ ЗАСТОСУВАННЯМ ЗАКОНІВ

Діяльність прокурорів у галузі нагляду за додержанням і правильним застосуванням за­конів доволі багатогранна. Однак, незважаючи на різноманітність піднаглядних об'єктів та проб­лем щодо забезпечення законності, прокурори повинні вміти, у той чи інший період, обирати ті види нагляду, котрі суттєво відображаються на режимі законності у державі.

У відповідності із Законом та виданими для його розвитку, зга­даними вище наказами Генерального прокурора, основними напря­мами нагляду за додержанням законів виступають:

1. Нагляд за виконанням законів про недоторканність особи; со­ціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, військовослужбовців та членів їх сімей; прав та інтересів соці­альних груп, які потребують державної допомоги і захисту.

2. Законів, що регламентують діяльність партій і громадських об'єд­нань; засобів масової інформації; порядок проведення рефе­рендумів, виборів, мітингів, зборів, вуличних походів, страйків, де­монстрацій тощо.

3. Законодавства про порядок розгляду скарг, особливо з питань виплати заробітної плати, пенсій, стипендій, інших соціальних ви­плат; охорони праці, здоров'я, освіти, житлових прав та захисту споживачів; життя і здоров'я військовослужбовців.

4. Законодавства про міжнаціональні, міжконфесійні відносини та міграцію.

Законів про державну службу, зокрема, щодо обмежень заняття підприємницькою діяльністю.

6. Законодавства про адміністративні правопорушення.

7. Законів, спрямованих на реалізацію економічної реформи і роз­виток ринкових відносин, зокрема: про оподаткування, зовніш

ньоекономічну, банківську, кредитно-фінансову, інвестиційну ді­яльність, ціноутворення, аграрну реформу тощо, а також зако­нодавства про державний бюджет.

8. Законодавства про власність, а також законодавства щодо за­безпечення збереження, використання озброєння, бойової тех­ніки, боєприпасів та військового майна.

Законів про приватизацію державного майна, зокрема щодо за­конності роздержавлення майна, використання коштів та визнан­ня в судовому порядку недійсними договорів відчуження об'єктів державної власності.

10. Природоохоронного законодавства, який здійснюється відповідно до наказу Генерального прокурора N 8 від 2 квітня 1997 року.

11. Законодавства про транспорт, зокрема про безпеку руху заліз­ничного, водного, авіаційного транспорту, збереження вантажів, рухомого складу та суден тощо.

Ведучи мову про названі вище напрями у наглядовій діяльності прокурорів щодо додержання та правильного застосування законів, варто зазначити, що наведений їх перелік не вичерпний. В окремі вже минулі або, в перспективі, майбутні періоди розвитку й діяльності нашої держави виникали або можливо виникатимуть нові проблеми правового і соціального характеру, котрі вже обумовлювали або ви­магатимуть уваги прокурорів щодо здійснення ними відповідного на­пряму наглядової діяльності за виконанням законів у сферах діяль­ності, які ми розглядаємо. Так колись був актуальним такий вид загальнонаглядової діяльності, як: нагляд за виконанням законодавства про запобігання спекуляції, недобросовісному заняттю підприємниць­кою діяльністю, пияцтву тощо.

Перед тим, як перейти до наступного питання про окремі ме­тодики проведення деяких видів прокурорських перевірок щодо на­гляду за додержанням і правильним застосуванням законів, варто зупинитись на загальних питаннях організації роботи органів про­куратури у здійсненні цього нагляду.

До таких можна віднести наступні питання, на які керівникам та безпосереднім виконавцям цього нагляду варто звернути окрему увагу.

- у своїй діяльності орієнтуватись якісними показниками, а не ста­тистичними і зосередити зусилля на профілактичній спрямова­ності нагляду;

- взаємодіяти з відповідними органами влади, місцевого самовря­дування, військового управління і здійснювати заходи, спрямо­вані на фактичне порушення закону та умов, що їм сприяли, ви­ходячи з принципу незалежності прокуратури від органів вико­навчої влади;

- повніше використовувати право прокурора брати участь у засі­даннях місцевих Рад, їх виконавчих комітетів, колегій державних органів, військових рад тощо;

- вдосконалювати та вести пошук нових форм і методів прокурор­ської діяльності;

- наглядову роботу організовувати за предметно-зональним прин­ципом. Для належного спрямування цієї роботи потрібно вивчати й аналізувати стан законності та правопорядку на різних рівнях: у регіоні, на підприємстві, в організації - для чого використовувати дані контролюючих органів, статистики, наглядової слідчої і су­дової практики;

- забезпечити повну та належну якість перевірок додержання за­конності, ретельну підготовку до кожної із них. Перевірки про­водити, переважно, із залученням фахівців. Вимагати від керів­ників та колегіальних органів проведення перевірок і ревізій у межах їх компетенції. У разі невиконання цих вимог, порушувати питання про притягнення таких керівників до установленої за­коном відповідальності;

- у ході прокурорських перевірок виявляти не тільки факти пра­вопорушень, а й винних у їх вчиненні, розміри матеріальних збит­ків та іншої шкоди, причини порушень та умови, які їм сприяли;

- використовуючи у необхідних випадках ст. 18 Закону, реалізувати право викликати керівників піднаглядних об'єктів і заслуховувати на засіданнях колегій прокуратур повідомлення і пояснення з при­воду виявлених порушень законодавства;

- за результатами прокурорських перевірок вживати заходів до усу­нення порушень закону, від кого б вони не виходили, незалежно від будь-якого місцевого, відомчого чи громадсько-політичного впливу, домагатись поновлення порушених прав і притягнення в установленому законом порядку, до відповідальності осіб, які допустили ці порушення. У випадках встановлення ознак злочину проти винних, відповідно до вимог ст. 97 КПК України, порушувати кримінальні справи;

заходи прокурорського реагування обирати відповідно до харак­теру виявлених порушень закону. Підвищити якість постанов, протестів, приписів, позовів. Контролювати належний та своє­часний розгляд цих документів. Практикувати проведення кон­трольних перевірок щодо дієвості вжитих заходів. У випадках не­виконання законних вимог прокурора або несвоєчасного на них реагування, порушувати питання про відповідальність винних у цьому посадових осіб.

наглядаючим прокурорам особисто здійснювати постійний кон­троль за організацією роботи щодо здійснення прокурорських перевірок. Вимагати від підпорядкованих прокурорів чи проку­рорських працівників підвищення рівня та ефективності цієї ро­боти. Не допускати фактів складання неякісних довідок за ре­зультатами перевірок чи нескладання їх взагалі. Викорінити прак­тику гонитви за цифровими показниками. Зосереджувати увагу підпорядкованих працівників на підвищенні ефективності проку­рорського нагляду, який би дієво впливав на стан зміцнення за­конності;

регулярно оприлюднювати через засоби масової інформації най­більш актуальні проблеми прокурорської діяльності, результати перевірок та вжиті заходи щодо усунення порушень закону; копії документів прокурорського реагування, одночасно з їх ви­несенням, скеровувати до вищестоячих прокуратур. Управлінням і відділам узагальнювати і вивчати їх для забезпечення єдиної правозастосувальної практики органів прокуратури. Неякісні до­кументи відкликати та реагувати на безвідповідальне ставлення до їх підготовки. Документи реагування, адресовані державним та іншим органам вищого рівня, вносити відповідно через Генераль­ного прокурора, прокурорів обласного рівня та прирівняних до них прокурорів;

вважати обов'язком підрозділів, якими порушуються кримінальні справи, у взаємодії зі слідчими підрозділами забезпечувати кон­троль за результатами розслідування. За кожним фактом не­обгрунтованого порушення кримінальної справи, як і їх закриття, проводити відповідні перевірки і, залежно від їх результатів, реа­гувати тощо.

ОРГАНІЗАЦІЯ ПЕРЕВІРКИ

Для правильної організації нагляду за додержанням і застосу­ванням законів про охорону власності прокурор повинен не тільки знати діюче законодавство, але й систематично аналізувати стан законності на піднаглядних підприємствах, в установах, організаціях.

Для цього прокурор повинен використовувати усю наявну інфор­мацію: корисно періодично аналізувати кримінальні справи про кра­діжки, привласнення, розтрати майна або заволодіння ним шляхом зловживання службовим становищем, а також подання, складені слід­чим під час розслідування названих злочинів. Окрім цього, обов'язково вивчати закриті кримінальні справи щодо таких діянь або ж матеріали, за якими було відмовлено у порушенні таких справ. Обов'язково потріб­но аналізувати матеріали, що наявні у спеціальних підрозділах бороть­би з економічними злочинами, податкової міліції, фінансових органів, кон­трольно-ревізійних служб та інших відповідних державних інспекціях тощо.

Звичайно, реалізуючи наглядові повноваження, прокурори по­винні користуватись своїм правом вимагати для перевірки матеріали та документи, що стосуються діяльності тих чи інших суб'єктів гос­подарювання тощо.

Аналіз одержаної інформації сприятиме встановленню, на яких саме об'єктах є недостачі і крадіжки, чи виконуються вимоги закону про відомчий (насамперед на державних підприємствах, установах і організаціях) контроль, чи немає зростання недостач матеріальних цінностей тощо.

Крім цього, не потрібно залишати без уваги скеровані проку­рору заяви, скарги, листи громадян про факти крадіжок, розтрат, бездіяльність керівників господарювання щодо організації та охорони власності.

У вигляді сигналів про розкрадання можуть використовуватись і листи громадян, що поступили в інші організ

ації та установи. Доцільно навести довідку у місцевих органів виконавчої влади та самовряду­вання щодо наявності у них відповідних сигналів та ознайомитися з ними або витребувати матеріали про них до прокуратури.

Джерелом інформації про порушення законодавства щодо охо­рони власності можуть також виступати журнальні та газетні статті, замітки, фейлетони та ін. Але не всі вони централізовано, якщо не сказати про протилежне, поступають у прокуратуру. Тому прокуро­рам не зайве самостійно проявляти ініціативу і підтримувати зв'язки з працівниками редакцій, одержуючи від них необхідні дані.

Отже, у процесі аналізу стану законності прокурор повинен ви­явити, зібрати і узагальнити інформацію, яка дозволить почати перевірку.

Про приводи ми згадали, а що ж може слугувати достатніми підставами для проведення прокурором перевірки виконання законів щодо охорони власності, зокрема, державної, оскільки традиційно вона - все ще залишається " нічия".

Коли аналізом стану злочинності буде встановлено, що на пев­ному піднаглядному об'єкті (підприємстві, установі, організації) зро­стають розтрати і крадіжки майна, незадовільно діє контроль, над­ходять листи та заяви громадян про порушення закону, є всі підстави для проведення прокурорської перевірки, яка інколи може замінити собою дослідчу перевірку. Все залежить від наявного фактичного ма­теріалу та наявних або недостатньо наявних у ньому ознак злочину. Може бути й інша ситуація, коли вимога закону про фінансовий контроль виконується в необхідних формальних межах, ревізії та інвентаризації проводяться навіть частіше за необхідне, жодних сиг­налів або офіційних матеріалів про порушення законів у прокуратуру не поступає, однак фактичний зміст бухгалтерських звітів свідчить про зростання на конкретному підприємстві, установі, організації недостач або навіть про розкрадання. Це також слугує достатньою підставою для проведення на ньому прокурорської перевірки з тим, щоб з'ясувати причини названих явищ, а також встановити осіб, зацікавлених у приховуванні відомостей.

Інколи, за наявності формальних даних про додержання закону, в прокуратуру можуть надходити сигнали про приховування розтрат, зловживання службових осіб та інші порушення. У таких випадках перевірка законності про охорону власності на піднаглядних об'єктах повинна бути проведена безвідкладно.

Підставою для перевірки можуть слугувати також результати аналізу матеріалів та кримінальних справ, у відповідності з якими стає очевидним, що на піднаглядних об'єктах причини та умови, що сприяють розтратам та крадіжкам, не усуваються; на прокурорські подання адміністрація належно не реагує.

Звичайно, що неможливо перерахувати всі варіанти підстав для проведення прокурорської перевірки. Спільною для всіх є обґрунтовані дані про певні ознаки неналежного виконання вимог зако­нодавства про охорону майна на піднаглядних об'єктах.

З'ясувавши ці питання, можна переходити до аналізу підготовки до перевірки та її проведення.

Підготовка до проведення перевірки полягає у наступному:

1. За наявності приводу та підстав для перевірки потрібно визна­чити об'єкт перевірки законів про охорону власності.

2. Уважно, у разі потреби, ще раз ознайомитись із відповідним за­конодавством: а) щодо виконання адміністрацією вимог закону про скерування до прокуратури матеріалів на осіб, що вчинили злочини, пов'язані зокрема з посяганням на чужу власність; б) про регламентацію діяльності фінансово-контролюючих служб щодо неправильної організації обліку матеріальних цінностей та кон­тролю за правильністю їх використання тощо; в) про регламен­тацію проведення відомчих і позавідомчих ревізій, інвентаризацій, зокрема щодо періодичності проведення; виконавчу дисципліну (порядок списання недостач, ведення розрахунків та ін.), фор­мулювання висновків, компетентність у застосуванні за резуль­татами виявлених порушень заходів впливу тощо.

3. Розробити конкретний план майбутньої прокурорської перевірки, зазначивши у ньому, які факти потрібно перевірити, де і які пи­тання з'ясувати; визначити виконавців і технічне забезпечення, й багато інших питань.

Тільки після цього виправдано починати перевірку запланова­ного об'єкта.

Робочий етап перевірки.

Зрозуміло, що рішення про проведення прокурорської перевірки на конкретному об'єкті не повинно розголошуватись завчасно.

Після прибуття працівників прокуратури на місце проведення перевірки (підприємство, установа, організація), керівник юридичної особи (адміністратор) у загальних рисах ознайомлюється з основ­ними питаннями перевірки, інколи і з сигналом про потребу прове­дення такої.

Керівник підприємства, установи тощо за пропозицією прокурора повинен дати відповідні вказівки підлеглим посадовим особам щодо забезпечення прокурорських працівників необхідними матеріалами та інформацією. Окрім цього, керівник особисто повинен дати попередні пояснення, з тим, щоб прокурор міг під час перевірки їх врахувати.

Варто також через представників трудового колективу зробити оголошення про місце і час прийому прокурором осіб, які бажають з ним поспілкуватись. Бажано, щоб у прокурора вже була відповідна інформація про конкретних осіб, від котрих можна одержати потрібну для результативної перевірки інформацію...

Не буде зайвим перед початком перевірки зустрітись з трудо­вим колективом і коротко виступити щодо проблеми охорони влас­ності для того, щоб спонукати працівників до її відкритого обгово­рення. За такої" зустрічі більш ніж імовірно одержання корисної ін­формації, у тому числі й такої, що підтвердить факти порушення закону або ж навіть нових сигналів про зловживання та причини і умови, котрі сприяють цьому.

Безпосередня перевірка починається із ознайомлення з доку­ментами та іншими даними.

Перш за все потрібно вивчити, виходячи із наявного у прокурора матеріалу, дані щодо руху недостач, розтрат та крадіжок, проана­лізувавши їх у зв'язку з діяльністю внутрішніх підрозділів (складів, цехів, торгових та побутових об'єктів). Якщо є сигнали про недостачі матеріальних цінностей у конкретних матеріально-відповідальних осіб, доцільно вивчити дані їх звітів.

Якщо будуть виявлені невідповідності у звітах, потрібно вста­новити причини цих розходжень, законність виконання тих чи інших операцій. У таких випадках прокурор за домовленістю із відповідною контролюючою організацією може залучити до перевірки бухгалтера або ревізора. Аналіз звітів сприятиме встановленню фактів прихо­вування недостачі, розтрат та крадіжок; для цього необхідно пе­ревірити, чи відображені у звітах ті факти недостач, розтрат і кра­діжок, котрі відомі прокурору із наявних у нього матеріалів.

У всіх випадках виявлення порушень законів важливо одержати пояснення від відповідних посадових осіб щодо причин допущених ними порушень.

Після аналізу і перевірки звітних даних потрібно вивчити акти ревізій госпрозрахункових підрозділів, матеріали інвентаризацій з точки зору законності вжитих за їх результатами заходів. Потрібно встановити, чи дотримані вимоги щодо списання товарно-матері­альних цінностей, чи правильно оформлені інвентаризаційні відо­мості та чи вчасно виведені з їх урахуванням результати (вивірка фактичної наявності цінностей з бухгалтерськими даними щодо них). На об'єктах, які мають значну кількість госпрозрахункових підрозділів (цехів, відділів, секцій тощо), прокурор повинен вміло організувати перевірку згаданих документів. У цих випадках доцільно залучити спеціалістів із контрольно-ревізійних організацій.

Перевіряючи законність заходів, вжитих свого часу згідно з ак­тами ревізій та інвентаризацій, прокурор може:

- виявити документи, які підтверджують наявність фактів не­достач товарно-матеріальних цінностей, залишені без жод­ного реагування;

- виявити недостачі, які були списані не на винних осіб, а на інші рахунки балансу;

- виявити порушення встановленого законодавством порядку передачі слідчим органам матеріалів про розтрати і недостачі тощо.

У всіх цих випадках прокурор повинен отримати пояснення від­повідних посадових осіб, а в разі потреби, вилучити матеріали ревізій (інвентаризацій) і вирішити питання про порушення кримінальної справи.

Ознайомлюючись з матеріалами ревізій та інвентаризацій, до­цільно і необхідно порівняти їх дані з вимогами як щодо порядку їх проведення, так і щодо правильності складання звітів (тобто чи не містять звіти приписок).

Одночасно належить перевірити законність наказів та розпо­ряджень, виданих керівництвом підприємства, установи, організації за результатами ревізій та інвентаризацій і щодо інших питань охо­рони власності. Виявивши незаконні накази і розпорядження, необ­хідно невідкладно вживати заходів щодо їх скасування і приведення у відповідність з діючим законодавством.

Окрім цього, вивчаються рекламації та інші джерела інформації про недостачі та недопоставки відповідних матеріальних цінностей, за фактами, щодо яких винних встановлено не було, або вони за­лишились непокараними, а суми недостач були незаконно списані як виробничі збитки.

На промислових підприємствах, оптових торгівельних організа­ціях потрібно вивчати претензії цих суб'єктів господарювання до поста­чальників і претензії, одержані вже ними від замовників.

До аналізу претензійних матеріалів, комерційних актів транс­портних підприємств, поштових переговорів (листувань) про недо­стачі цінностей необхідно залучати контрольно-ревізійні органи. Ви­вченню підлягають також акти про псування чи знищення товарів та матеріалів, а також інші документи, згідно з якими проводилось спи­сання втрат на збитки підприємства, організації. До перевірки об­ґрунтованості цих списань, також доцільно залучати фахівців. У разі виявлення незаконного списання товарно-матеріальних цінностей, прокурорський працівник повинен відібрати пояснення у відповідних посадових осіб, проаналізувати матеріали з точки зору наявності в них ознак злочину, і залежно від обставин, вилучити документи, не­обхідні для порушення кримінальної справи.

Коли у прокурора є інформація про те, що на піднаглядному підприємстві, установі, організації працюють схильні до розкрадань особи, у ході перевірки необхідно ознайомитись із станом підбору матеріально відповідальних працівників. Відомо, що чинний закон забороняє допуск до матеріальних цінностей осіб, яких засуджено за розтрату, крадіжку та інші корисливі злочини до такого, окрім ін­шого, виду покарання як позбавлення на певний строк права обій­мати певні посади або займатися певною діяльністю (ст.ст.55, 191 КК України).

Матеріально відповідальним працівникам, які неодноразово до­пускали недостачі (розтрати) (незалежно від їх погашення), адмі­ністрація має право, а інколи зобов'язана відмовити у довірі як під час прийому на роботу, так і в ході вирішення питання про подальше перебування на займаній посаді (ст. 41-1 КзПП України).

Поряд із вивченням особистих справ матеріально відповідальних працівників доцільно перевірити, як на підприємстві, установі, ор­ганізації виконується вимога закону про надання їм відпусток. Особ­ливо звертають увагу, як у цих випадках відбувається передача під­звітного майна іншим працівникам, як оформляються акти приймання-передачі, чи немає випадків незаконної виплати компенсацій за невикористані відпустки з підстав складності проведення передачі під звіт товарно-матеріальних цінностей. Головне тут з'ясувати, чи не приховуються таким способом недостачі чи інші порушення фінан­сово-облікової дисципліни тощо

Під час перевірки прокурор також повинен встановити, як від­бувається відшкодування шкоди, завданої недостачами, розтратами і крадіжками предметів власності. Адже відшкодування повинно від­буватись незалежно від виду юридичної відповідальності, до якого притягнуто осіб, винних у заподіянні шкоди Вирішуючи це питання, необхідно проаналізувати список, картки або інші джерела інформації про дебіторів щодо недостач, розтрат чи крадіжок; з'ясувати, коли утворилась дебіторська заборгованість, що було зроблено адміні­страцією для відшкодування шкоди.

Після того як прокурор завершив вивчення документів, мате­ріалів особових справ, пояснень посадових осіб, він зобов'язаний дати оцінку встановленим порушенням Для цього враховуються розмір завданої шкоди, ступінь суспільної небезпечності винного, спосіб вчинення правопорушення та інші обставини, які впливають на характер та спосіб притягнення до відповідальності. Це доволі складна і відповідальна частина роботи. Потрібно встановити, ким конкретно вчинено правопорушення, методи порушень, розкрити їх причини, з'ясувати, що зроблено адміністрацією за кожним фактом, особливо при наявності системи у виникненні недостач в одних і тих самих матеріально відповідальних осіб.

Які ж заходи можуть бути вжиті за результатами таких пере­вірок?

Щодо осіб, у діях яких наявні ознаки злочину, прокурор порушує кримінальну справу.

У разі потреби прокурор виносить постанову про виїмку актів ревізій, перевірок, інвентаризацій, речових доказів - справжніх до­кументів зі слідами, що відображають підробку, незаконність списань товарно-матеріальних цінностей чи інших порушень облікової дис­ципліни тощо. До цих матеріалів долучаються пояснення посадових осіб, відібрані в процесі перевірки.

Постанова про порушення кримінальної справи разом з іншими зібраними матеріалами передається слідчому для провадження роз­слідування.

У випадку, коли постанову було винесено помічником проку­рора, який виконував перевірку, а прокурор вважає, що постанова безпідставна, він її скасовує і дає вказівку щодо проведення додат­кової або повторної прокурорської перевірки.

Стосовно осіб, які підлягають матеріальній відповідальності, ад­міністрацією повинні бути оформлені і подані в суд цивільні позови. Коли ж адміністрація цього не робить, прокурор, у разі, коли шкоду завдано державі, самостійно заявляє до винних цивільний позов.

Щодо осіб, котрі за недоліки в роботі, на думку прокурора, під­лягають дисциплінарній відповідальності, прокурор виносить поста­нову про порушення дисциплінарного провадження, яку скеровує відповідному керівнику.

На осіб, що підлягають адміністративній відповідальності, про­курор скеровує матеріали відповідному компетентному органу.

Виявивши незаконні накази, розпорядження та інші документи, що свого часу були видані адміністрацією чи керівництвом суб'єкта господарювання і вже набрали чинності та реалізовані, прокурор готує відповідний протест, за умови, що порушення закону не усунуті за його усною вимогою.

Окрім цього, прокурор вносить припис у разі, коли дію очевидного та істотно шкідливого акта (рішення) необхідно негайно усунути.

Підводячи підсумки перевірки, прокурор вирішує питання про доцільність внесення подання за її результатами, в порядку визна­ченому ст. 23 Закону " Про прокуратуру".

В. Методика прокурорського нагляду за виконанням подат­кового законодавства

Здійснюючи перевірку додержання відповідними органами по­даткового законодавства прокурор повинен вживати заходи:

1. З приводу бездіяльності податкових інспекцій.

2. З приводу незаконної діяльності посадових осіб податкової ад­міністрації.

Приводами до прокурорської перевірки можуть виступати такі джерела інформації:

- звіти, які отримує адміністрація від суб'єктів господарювання;

- дані про реєстрацію суб'єктів оподаткування;

- відомості із засобів масової інформації;

- заяви та скарги громадян;

- аналіз слідчої та судової практики. Уся ця інформація може слугувати:

• висновку, що податкова адміністрація діє із порушенням закону;

• висновку, що на податкову адміністрацію чиниться тиск з боку окремих осіб чи органів влади.

Наглядова прокурорська діяльність у цій, як і в інших сферах, реалізується шляхом проведення прокурорської перевірки, що може відбуватись у двох формах:

1. Безпосередня прокурорська перевірка (власними силами).

2. Опосередкована перевірка, шляхом дачі прокурором вказівки вище-стоячому структурному підрозділу податкової адміністрації виконати перевірку діяльності нижчестоячого підрозділу або створенням комплексної групи із числа податківців та прокурорських працівників.

Основні питання підготовки до прокурорської перевірки:

1. Визначити коло питань, що підлягають встановленню.

2. Визначити час, місце, коло осіб - учасників групи (спеціалістів, посадових осіб - податківців та ін.).

3. Вивчити нормативний матеріал - акти, які слугують підставою та предметом перевірки.

4. Які матеріали попередніх перевірок необхідно зібрати і проана­лізувати.

5.Визначити коло посадових осіб, від яких необхідно одержати від­повідну інформацію, та шляхи її перевірки.

6. Визначити перелік документів, які необхідно перевірити.

7. Скласти розгорнутий план прокурорської перевірки.

Робочий етап

Перш за все потрібно витребувати і вивчити джерела інфор­мації щодо суб'єкта перевірки. Ними можуть виступати:

- зведений звіт про результати роботи податкової адміністрації;

- журнали обліку контролюючої роботи за юридичними чи фі­зичними особами;

- акти раніше проведених окремих перевірок (документальних перевірок правильності обчислення податків);

- рішення за актами перевірок;

- матеріали про накладення адміністративних стягнень;

- наряди переписки з фінансово-банківськими структурами;

- матеріали розгляду заяв і скарг тощо.

Здійснюючи перевірку, потрібно звертати увагу на такі основні блоки питань:

1. Забезпечення виконання вимог закону щодо повного обліку плат­ників податків. Тут прокурор з'ясовує, чи всі платники податків обліковані в податкових інспекціях, чому хтось не перебуває на такому обліку, чому, хто винен, питання про відповідальність по­садових осіб.

2. Своєчасність виявлення порушень податкового законодавства. Для цього також потрібно звернутись до джерела інформації податкового органу, матеріалів перевірок їх служб контрольно-ревізійним управлінням.

Повнота виявлення порушень податкового законодавства. Ця повнота охоплює два аспекти: а) дотримання строків періодич­ності проведення перевірок; б) проведення перевірок в повному обсязі.

Відповідність законам застосованих адміністративних заходів за фактами виявлених порушень, а) вимога до посадової особи про усунення порушень; б) вилучення у фізичних осіб патентів, інших документів, якими посвідчено право на заняття підприємниць­кою діяльністю; в) стягнення в бюджет суми недоїмок; г) засто­сування штрафних фінансових санкцій; д) притягнення до адмі­ністративної відповідальності посадових і фізичних осіб. Тут прокурор з'ясовує: - чи діяла посадова особа в межах повноважень;

- чи правильно визначений розмір штрафу;

- чи належним способом оформлено накладення адміністра­тивного стягення;

- чи не було накладення стягнення, яке не передбачено зако­нодавством;

- чи не було фактів, коли штрафні санкції накладені на фізичну осо­бу, а реально штраф сплачує підприємство (юридична особа);

- чи не було випадків безпідставного звільнення від відповідаль­ності;

- чи у всіх випадках протоколи про адміністративні правопо­рушення та інші документи податкових адміністрацій звер­тались до виконання;

- чи у всіх випадках матеріали, в яких зафіксовані правопору­шення з ознаками злочину, направлялись податковими інспек­ціями до відповідних органів (в органи дізнання чи досудового слідства податкової міліції тощо);

- чи всі такі матеріали належно реєструвались;

- чи вживались за цими матеріалами необхідні заходи реагу­вання.

Здійснення нагляду щодо тих матеріалів, які є в господарських судах.

Виконання вимог закону щодо здійснення роботи з обліку, оцінки та реалізації конфіскованого або безгосподарного майна, що пе­рейшло до держави. Тут прокурор перевіряє:

- чи все майно обліковано;

- чи не використовується воно певними посадовими особами у власних цілях в період між вилученням і обліком;

- чи воно не втратило своєї вартості;

- чи вартість майна визначена відповідно до фактичної вартості;

- чи реалізація цього майна проведена згідно фактичної вар­тості;

- якщо майно продавалось на торгах чи аукціоні, чи не ство­рювалось якихось умов для зменшення його вартості;

- чи не реалізовано майно певним зацікавленим особам, чи органам;

- чи надійшли гроші від реалізації майна в бюджет. Дотримання вимог законів про розгляд заяв і скарг на дії подат­кових органів:

- як реєструються заяви, скарги тощо,

- чи розгляд заяв, скарг здійснюється за підвідомчістю;

- чи додержуються строки розгляду,

- чи приймаються за скаргами дієві законні рішення

Заходи прокурорського реагування на виявлені порушення в галузі застосування податкового законодавства ті ж що й у інших сферах прокурорсько-наглядової діяльності, тобто передбачені ст ст 21-24, 33 Закону " Про прокуратуру", а саме протест, припис, по­дання, постанова про порушення відповідних видів провадження та позов до суду

Оскільки більшість з них вже детально розглядалась, зупини­мось лише на цивільному позові, який у цій сфері нагляду має певні особливості Вони пов'язані з тим, що цивільний позов, у зв'язку з неналежним виконанням податкових законів, може бути внесений 1) за податкову недоїмку до суб'єктів господарювання, 2) до подат­кових адміністрацій про відшкодування шкоди державі або платникам податків (в основному в інтересах лише державних юридичних осіб або хворих фізичних осіб Щодо недержавних юридичних осіб про­курор в їх інтересах з позовом до суду не звертається)