Системы муниципального управления

Современный мир представляет собой сложную уникальную систему более 190 независимых государств, каждому из которых свойственна своя система муниципального управления. В таких условиях анализ с целью выявления общих закономерностей представляется довольно трудоемким процессом. Наиболее приемлемым способом рационализации и систематизации существующего разнообразия систем управления является их объединение в большие группы по принципу принадлежности к той или иной правовой семье. По причине того, что правовое регулирование является базой системы местного управления, логично брать за основу классификации общие истоки правовых систем. Для целей настоящего исследования, рассмотрения многообразия форм и особенностей муниципального управления, автор считает необходимым остановиться на изучении следующих систем организации управления на местном уровне:

- англосаксонская

- романо-германская

- американская

Англосаксонская семья (или, как ее называет Р.Давид, семья общего права) представляет собой результат развития и экспорта английской правовой системы. В рамках англосаксонской системы управления, получившей распространение в странах с англосаксонской правовой системой, представительные органы власти на местном уровне управления формально выступают как действующие автономно. Они ведут свою деятельность на основании и в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение по вертикали власти нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Для данной системы организации управления характерно отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, которые бы непосредственно опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц. Наряду с представительными органами в странах с такой системой местного управления (в первую очередь в США) непосредственно населением избирается и ряд должностных лиц. Значительную роль в системе осуществления власти с большими полномочиями здесь обычно играют комиссии (комитеты) местных представительных органов, они реально участвуют в разработке и принятии решений. Функция контроля за деятельностью муниципальных органов в англосаксонских странах осуществляется косвенно[12].

Романо-германская семья зародилась, прежде всего, на основе римского права, и в процессе кодификации правовых норм в нее входят правовые системы стран континентальной Европы и большинства государств - бывших колоний этих стран. Базовые принципы этой правовой семьи оказывали значительное влияние на формирование и развитие российского права на разных этапах его становления. Таким образом, континентальная модель муниципального управления получила распространение в большинстве стран земного шара. Она основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и муниципального управления, основанного на волеизъявлении местного населения. Впервые данная система возникла во Франции. В рамках континентальной системы представительные органы порой создаются лишь в административно-территориальных единицах, признанных законодателями в качестве территориальных сообществ. В отдельных административных подразделениях, таким образом, местные представительные органы могут вообще отсутствовать.

Различия между двумя рассмотренными выше системами местного управления носят принципиальный теоретический характер, поскольку они основаны на разных подходах к роли и значению местной власти в системе публичного управления. При этом можно говорить об определенном сближении между ними на практике. Можно выделить основные факторы, имеющие значение при формировании основ национальных и наднациональных систем муниципального управления:

- правовые принципы, определяющие принадлежность к той или иной правовой семье;

- государственное устройство и связанные с ним принципы территориального распределения властных полномочий;

- исторические традиции организации местного управления, проявляющиеся в конкретных нормах права и в преемственности институтов управления (прежде всего - их организационных структур и полномочий)[1]. Все три фактора формируются как на основе внутреннего исторического развития, так и за счет многочисленных внешних влияний.

В основе американской системы местного управления, как варианта англосаксонской, лежит, таким образом, достаточно своеобразное противоречие: с одной стороны, тотальность принципа федерализма и традиции самоуправления способствуют значительной самостоятельности местных органов, а традиционное английское дробление местных структур, в значительной степени сохранившееся, способствует, наряду с федерализмом, большому разнообразию. С другой стороны, высокий статус субъектов федерации как государственных образований и связанные с эти ресурсы и полномочия создают основания (более полно реализованные в Австралии и Канаде, в гораздо меньшей степени - в США) для определенной унификации местного управления на их территории.