При изучении данной темы студентам необходимо обратить внимание на усвоение следующих основных положений.

Понятие и цели административно-правовой организации государственного управления. Правовые основы организации государственного управления. Развитие и совершенствование форм и методов государственного управления в современных условиях.

Разграничение компетенции в сфере управления между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Межотраслевые и отраслевые начала в организации государственного управления. Региональные начала в государственном управлении.

13.1. Понятие и содержание государственного механизма

Любое государство выполняет свои функции при помощи специального механизма, представляющего собой материальную силу, посредством которой оно может успешно решать поставленные задачи и добиваться определенных целей. Органы государства учреждаются в установленном законом порядке. Они наделяются государственно-властными полномочиями. Свою деятельность осуществляют от имени и по поручению государства.

В своей совокупности они образуют государственный аппарат, позволяющий осуществлять управляющее воздействие на общество, которое имеет двоякий характер: непосредственная реализация государственной власти, допускающая возможность принуждения; берет на себя финансовые обязательства по обеспечению общества набором обязательных услуг - медицина, образование, культура, местное самоуправление, правоохранительная деятельность и т.д.

Механизм государства - это " набор" и структура функционально определенных органов государства, их структурных подразделений и должностей (должностных лиц и представителей власти). Механизм государства воплощается в государственном аппарате и процессе его функционирования - выполнении этим аппаратом функций государства.

В широком смысле механизм государства рассматривается с точки зрения характеристики деятельности трех его составных частей: государственного аппарата, государственных учреждений, государственных (и не только) предприятий.

В узком смысле механизм государства отождествляют с аппаратом государства, который представляет собой систему органов государства, создаваемых в установленном законом порядке для решения конкретных задач и наделенных для этого властными полномочиями.

В Российской Федерации государственный аппарат отражает федеративное устройство государства. Он представляет собой сложное системное образование, дифференцированное " по вертикали" и " по горизонтали". В первом случае - это высшие федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Во втором - это органы власти национально-государственных, национально-административных и административно-территориальных образований. Более подробно все это изучается в рамках курсов конституционного и административного права.

Одними из основных показателей эффективности функционирования государственного управления являются следующие критерии - экономическая мощь государства и уровень жизни населения. По оценкам Всемирного экономического форума в рейтинге 125 стран за 2006 год Россия занимала 114-е место по качеству государственных институтов и 110-е место по уровню развития судебной системы.

Конституция Российской Федерации (статья 10) закрепила три самостоятельные ветви власти, реализовав принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.

Наряду с органами государственной власти, относящимися к одной из трех ветвей власти, Конституция Российской Федерации предусматривает создание и функционирование еще нескольких конституционных органов государственной власти с особым статусом. К ним относятся: Счетная палата Российской Федерации (ч. 5 ст. 101, п. " и" ч. 1 ст. 102, п. " д" ч. 1 ст. 103); Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации (п. " е" ч. 1 ст. 103); Центральный банк Российской Федерации (п. " г" ч. 1 ст. 103); прокуратура Российской Федерации (п. " з" ч. 1 ст. 102, ст. 129); Центризбирком Российской Федерации. Подобные органы государственной власти имеются и в других государствах.

Особый статус этих органов государственной власти определяется не только тем, что они не относятся ни к одной из трех ветвей власти и имеют обособленные важные властные полномочия. Следует подчеркнуть, что их руководители наряду с немногими другими (Председатель Правительства России, состав Конституционного Суда России, председатели Верховного и Высшего арбитражного судов России) на свои должности назначаются Федеральным Собранием Российской Федерации с обязательным соблюдением определенной процедуры (по представлению кандидатур Президентом России).

Применительно к Российской Федерации следует отметить еще одну особенность в характере их полномочий в законодательной сфере. В отличие от полномочий " классических" органов государственной власти, входящих в состав трех ветвей власти, они не обладают правом законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции России).

Не все государства воспринимают модель государственного аппарата с разделением властей на три ветви. Например, в Китае основным направлением совершенствования механизма государства, а с ним и всей политической системы, считается укрепление власти закона, повышение роли законодательных органов и сокращение административного вмешательства в экономические отношения. В КНР социалистическая модель в общественной жизни с учетом национальной специфики, как свидетельствуют экономические показатели, не препятствует стабильному развитию рыночных отношений и активной интеграции государства в систему международных экономических отношений.

Важное значение для эффективного действия механизма государства имеет не только строгое распределение полномочий между ветвями власти, но и четкое определение предметов ведения между органами государственной власти общей компетенции различных управленческих уровней. Особенно остро эта проблема стоит в государствах с федеративным устройством, находящихся на стадии формирования.

По мнению специалистов, в договорах между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации (1994 - 1995 гг.) осуществлялось не разграничение, а перераспределение предметов ведения между ними.

Неоднозначность толкования взаимосвязи ст. ст. 71, 72 Конституции России, регулирующих предметы исключительного ведения России и предметы совместного ведения России и входящих в ее состав субъектов Федерации, привела к тому, что в большинстве заключенных совместных договоров перечень предметов совместного ведения вышел за рамки, обозначенные Конституцией страны.

Например, в договоре с Татарстаном появилось 17 новых совместных сфер взаимодействия; в договоре с Северной Осетией - 14; в договорах с Башкортостаном и Республикой Саха (Якутия) - по 11; в договорах с Кабардино-Балкарией и Свердловской областью - по 8 и т.д.

За три года Министерство юстиции России провело экспертизу 115 тыс. нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и выявило 14 тыс. несоответствий федеральному законодательству. За это же время органы прокуратуры, работая в значительно меньшем составе, выявили более 80 тыс. нормативных правовых актов, не соответствующих федеральному законодательству. Даже исходя из этой статистики представляется целесообразным сохранить функцию надзора за законностью процесса нормотворчества на всех уровнях органов государственной власти за органами прокуратуры. Это необходимо сделать прежде всего в интересах эффективного исполнения государством своих функций.

На различных ступенях развития человеческого общества механизм государства имел свои особенности, своеобразную структуру. Это объясняется экономическими, социальными причинами, социальным составом населения государства, размерами его территорий, географическим положением и другими факторами.

Уже в древневосточных и античных европейских странах механизм государства имел довольно стройную систему. Он состоял из главы государства (монарха или коллегиального органа), центральных учреждений, должностных лиц, местных органов, чиновников, армии, суда, полиции и других государственных структур. Из них основными органами государственной власти Римской республики являлись сенат, народные собрания, магистраты.

13.2. Органы государства и их классификация

Механизм государства состоит из различных частей, имеющих специфическое устройство и выполняющих свойственные им функции. Основным элементом этого механизма является орган государства.

Орган государства - это составная часть механизма государства, имеющая в соответствии с законом собственную структуру, строго определенные полномочия по управлению конкретной сферой общественной жизни и органически взаимодействующая с другими частями государственного механизма, образующими единое целое. Как видно из определения, государственный орган имеет определенные признаки:

1. Все органы государства образуются в законодательном порядке, который определяет их компетенцию. Другими словами, образование и функциональная деятельность органа государства осуществляется на строго правовой основе.

2. Орган государства является самостоятельным элементом государственного аппарата, действует специализированно в системе других органов.

3. Органы государства тесно взаимодействуют между собой. Они образуют единый социальный организм, главными задачами которого являются: обеспечение нормального функционирования общества; защита законных прав и интересов личности; охрана внешней безопасности и территориальной целостности государства.

История свидетельствует, что мир не может жить в рамках одной унифицированной модели государственного управления. В этом проявляется многообразие мира, различных цивилизаций и культур. Эффективность избранной модели должна доказываться: в мирном соперничестве; в рамках открытости мировому сообществу; в наличии национальной обособленности и осуществлении самостоятельной внутренней и внешней политики. В руководстве Китая считают, что для успешного достижения государственных целей (государственной мощи) помимо прочих факторов " необходимо укреплять уверенность страны" < 1>.

--------------------------------

< 1> Абулхатин Марат, Кучко Владимир. Мы не можем жить одной моделью // Российская газета. 2008. 30 октября.

При формировании органов государственной власти в странах с многонациональным составом населения в обязательном порядке должны учитываться такие факторы, как: соотношение пропорционального представительства в органах государственной власти представителей от той или иной национальности или (если речь идет о " мусульманских" государствах) религии. Нередко эти проблемы являлись причиной ожесточенных вооруженных противостояний в некоторых государствах (Индия, Пакистан, Ливан, Ирак).

Это обстоятельство неукоснительно соблюдалось и при формировании органов государственной власти во всех союзных республиках (всего их было 15), входивших в состав СССР. Например, первыми секретарями КПСС в республиках (высшая должность в системе органов государственной власти республики) всегда назначались представители титульных национальностей. Однако вторыми секретарями всегда были представители славянской национальности (русские, белорусы, украинцы). Как правило, они отвечали в республике за формирование кадровой политики.

13.3. Органы исполнительной власти

Важным звеном механизма, через который государство реализует большинство своих функций, являются органы исполнительной власти. Они обладают следующими признаками:

являются составной частью системы органов государственной власти;

порядок их образования, реорганизации и ликвидации осуществляется в установленном законом порядке;

обладают специальным правовым статусом, закрепляемым в установленном порядке нормативным правовым актом;

обладают определенной организационной структурой, ориентированной на выполнение стоящих перед ними задач;

в зависимости от изменения задач, стоящих перед государством, изменяются их система и структура;

для них характерна определенная самостоятельность деятельности;

всегда действуют от имени государства;

наделяются специальной компетенцией и властными полномочиями, рассчитанными для обеспечения успешного выполнения возложенных на них задач;

их деятельность носит исполнительно-распорядительный характер;

руководители органов исполнительной власти в большинстве своем не избираются (исключение - главы исполнительной власти регионов в ряде государств с федеративным устройством), а назначаются в соответствии с нормами национального законодательства;

во всех государствах абсолютное большинство государственных служащих работают в органах исполнительной власти (в России - около 98%).

Ответственность исполнительной власти перед парламентом. В цивилизованных странах высшие органы исполнительной власти несут ответственность за свою деятельность перед парламентом. Это выражается в следующем:

- во-первых, глава государства (в парламентских республиках) или правительства (в президентских республиках) по решению высших представительных органов государственной власти лишается своих полномочий;

- во-вторых, правительство одновременно с главой государства уходит в отставку;

- в-третьих, парламент может лишить мандата отдельных членов правительства и на их место назначить новых;

- в-четвертых, в соответствии с принципами, лежащими в основе парламентарной системы, роспуск парламента по требованию главы государства или правительства сопровождается их ответственностью перед парламентом.

Парламентский контроль предназначен для того, чтобы законодательная власть была в курсе проводимой правительственной политики, конституционными методами способствовала ее общественной полезности и реально гарантировала свободное развитие личности.

В подавляющем большинстве стран носителем высшей исполнительной власти является глава государства. В современных конституционных монархиях формально считается монарх. Однако реализация его полномочий оговаривается рядом условий. Например, в соответствии с Конституцией Японии все действия императора, относящиеся к делам государства, могут быть предприняты не иначе как по совету и с одобрения правительства страны, которое несет за них ответственность.

Согласно действующей Конституции России " Президент Российской Федерации является главой государства" (ст. 80). В большинстве государств с республиканской формой правления наделение президента страны на конституционном уровне полномочиями главы государства стало традиционным. Это позволяет ему занимать особое место в системе органов государственной власти. Не входя ни в одну из ее ветвей, он в то же время оказывает прямое или косвенное воздействие на процесс формирования и характер их действий. В большей степени это относится к федеральным органам исполнительной власти.

Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти, непосредственно осуществляющим полномочия по управлению страной, является правительство. В зависимости от формы государства, существующих традиций и иных факторов в различных странах оно именуется по-разному (кабинет министров, совет министров). В Китае высшим органом исполнительной власти (правительством) является Государственный совет КНР. На всех административно-территориальных уровнях соответственно действуют народные правительства. Госсовет и народные правительства утверждаются собраниями народных представителей соответствующего уровня. Одной из особенностей в полномочиях Госсовета КНР является то, что ему предоставлено право принятия нормативных правовых актов, имеющих силу закона.

Руководство его деятельностью осуществляет глава правительства, именуемый в различных государствах также по разному (премьер-министр, канцлер, председатель совета или кабинета министров, председатель правительства - в России). Членами правительства могут быть: заместители главы правительства, руководители центральных (федеральных) органов исполнительной власти, помощники министров.

В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации в состав Правительства России входят: Председатель правительства, его заместители и федеральные министры (по занимаемой должности).

В современной России продолжается поиск оптимальной системы государственного управления, осуществляемый во всех ветвях власти, в том числе и в исполнительной ветви власти. В 90-х годах XX столетия в ходе не всегда системно проводимых реформ делались неоднократные попытки преобразования министерств из органов государственной власти, занимавшихся в период СССР преимущественно управлением отраслевой хозяйственной деятельностью, в органы государственного управления.

В этот период прослеживалась стойкая тенденция, направленная на приспособление прежнего государственного аппарата к решению новых политических, экономических и социальных задач. Это проявлялось уже в текстах указов Президента РСФСР. В них говорилось, что министерства и ведомства РСФСР являются правопреемниками упраздняемых министерств и ведомств СССР.

13.4. Органы местного самоуправления

Эти государственные органы, как правило, имеют представительный характер и действуют в пределах соответствующих административно-территориальных единиц (муниципальных советов, префектурных собраний, Советов народных депутатов, национальных советов, коммунальных советов). Местные представительные органы избираются непосредственно населением административно-территориальных единиц. Им подведомственны в пределах, установленных законом, местные предприятия, местный бюджет, вопросы местного благоустройства, транспорта, водоснабжения, бытового обслуживания, народного образования, здравоохранения, поддержания правопорядка, гражданской обороны, противопожарной безопасности и другие.

Исторически сложились две основные формы организации государственной власти на местах. Наиболее демократичной является такая организация местной власти, при которой все местные дела находятся в руках выборных органов (местного самоуправления) различных уровней. Единства мнений по этому вопросу нет. Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы в 1985 г., придерживается такого подхода. В Японии, например, все основные вопросы внутренней жизни в префектурах, городах, поселках и деревнях решают выборные собрания. Значительной самостоятельностью обладают органы местного самоуправления Англии и Австрии.

В России органы местного самоуправления также имеют широкие полномочия в самостоятельном решении разнообразных вопросов жизни той или иной административно-территориальной единицы (поселка, села, города, района, области). Статья 12 Конституции России признает и гарантирует организацию и функционирование местного самоуправления не как один из уровней организации публичной власти, а качественно отличающуюся от других частей государственной системы. Они не только автономны, но и непосредственно зависимы друг от друга. Эффективность этого союза самым непосредственным образом оказывает воздействие на формирование институтов гражданского общества.

В ряде стран органы местного самоуправления в определенных параметрах ограничены в своих действиях центральной властью. Хотя они ведают местным хозяйством, финансами, здравоохранением, дорожным строительством и другими важными вопросами, тем не менее поддержание правопорядка возлагается на лицо, назначаемое центром.

Характерным примером этого является организация местной власти во Франции, где в департаментах центральная власть представлена префектом, который назначается президентом. Префекту подчинены все ведомственные службы, он осуществляет контроль над муниципальными службами, руководит полицией. Генеральный совет, как орган самоуправления, решает все остальные вопросы местного значения. Муниципальные советы, действующие в коммунах, в свою очередь, избирают мэра, который также является представителем центра и главой местной полиции.

Полномочия органов местного самоуправления в Италии также находятся под контролем центральной власти. Назначаемые правительством страны комиссионеры предназначены координировать деятельность областных правительств (джунт). В провинциях и коммунах наряду с собственными советами управленческие функции осуществляют префект и совет префектуры.

Государственное управление рассматривается как управление делами государства. В то же время, само государство можно рассматривать как один из органов управления делами общества в целом. Оно выступает как внешнее управление в отношении объединенных в коллективы членов общества (национально-территориальных и территориальных общностей, трудовых коллективов, широкого круга общественных объединений).

В определенных случаях государство может делегировать органам местного самоуправления на определенных полномочиях часть принадлежащих ему полномочий (например, взимание налогов и пошлин, а также штрафных санкций). Поэтому на каждом этапе социального развития необходим взвешенный подход к соотношению конкретного сочетания между государственным управлением и органами местного самоуправления. Они являются разными формами единой публичной власти и социального управления.

13.5. Компетенция органов государственной власти

Основными принципами организации и деятельности механизма демократического государства являются: представительство интересов населения страны, которое проявляется через суверенитет; федерализм; гласность; профессионализм и компетентность; законность; демократизм; принцип разделения властей.

Компетенция - совокупность всех полномочий (прав и обязанностей), которыми законом наделен определенный государственный орган и его структурное подразделение, конкретное должностное лицо, представитель власти. Той или иной компетенцией обладают все элементы политической системы.

Базовые источники компетенции - это положения Конституции Российской Федерации и федеральное законодательство. Детализация предметной компетенции отражается в подзаконных актах (уставы, положения, регламенты). Вопрос объема и видов полномочий федеральных и иных органов государственной власти определяется на основе сочетания трех принципов (статьи 71 - 72 Конституции Российской Федерации):

1) исключительной компетенции Федерации - определения предметов ведения, по которым только она принимает решения, издает нормативные акты. Все остальные вопросы, не вошедшие в предмет ведения Федерации, представляют собой предмет ведения (компетенции) субъектов Федерации;

2) совместной компетенции - установление федеральных полномочий, штатных, республиканских, земельных, кантональных и иных местных полномочий;

3) полномочий, отнесенных к компетенции субъектов Федерации.

В СССР по Конституции 1936 года распределение предметов ведения между союзным центром и входящими в его состав 15-ю союзными республиками определялось тем, что все министерства и государственные комитеты делились на три вида:

союзные - решали вопросы, относящиеся к исключительному ведению союзного центра (оборона, безопасность, вопросы войны и мира, внешнеэкономические связи);

союзно-республиканские - решали вопросы, относящиеся к предметам совместного ведения союзного центра и республик, входящих в состав СССР;

республиканские - решали вопросы, относящиеся к исключительному ведению союзных республик. В отличие от вышеперечисленных республиканские министерства создавались только по инициативе союзных республик.

В некоторых федеративных государствах появился такой способ распределения компетенции между союзным государством и входящими в него субъектами Федерации, как взаимное делегирование полномочий.

В своей совокупности органы государства различных ветвей власти предназначены осуществлять эффективно государственное управление во всех сферах общественной жизни и на всех управленческих уровнях. Например, Всемирный банк раз в два года на основе 25 различных показателей определяет эффективность государственного управления в различных странах.

Российскую систему государственного управления оценивают по следующим основным показателям: качество оказываемых государством услуг; качественные характеристики функционирования государственных институтов; компетенция и уровень компетентности государственных служащих; уровень доверия со стороны населения и бизнеса к политике, проводимой правительством; качество государственного регулирования экономики.

Проводимые в 2004 году социологические опросы показали, что только 14% граждан из числа опрошенных были удовлетворены качеством и доступностью предоставляемых им государством услуг. В Канаде этот показатель составил 56%. В целом по разработанным Министерством экономического развития и торговли России критериям эффективность государственного управления в 2004 году в сумме по отдельным позициям составила 48, 1 единицы из 100 возможных. К 2010 году этот показатель планируется довести до 70 единиц.

Вопросы для закрепления изученного материала:

1. Конституционные основы разграничения предметов ведения между федеральным центром и субъектами Российской Федерации (ст. ст. 71 - 72).

2. Административно-правовой статус Правительства Российской Федерации.

3. Административно-правовой статус Центрального банка России.

4. Административно-правовой статус Счетной палаты России.

5. Роль и место органов прокуратуры Российской Федерации в процессе функционирования системы государственного управления.

6. Система органов исполнительной власти в Российской Федерации.

7. Полномочия федеральных органов исполнительной власти по вопросам формирования органов исполнительной власти других управленческих уровней.

8. Взаимосвязь и взаимодействие органов исполнительной власти Российской Федерации с другими органами государственной власти.

9. Понятие административно-правового регулирования процессов прогнозирования и программирования.

10. Основные черты административно-правового регулирования прогнозирования и программирования.

11. Характер взаимоотношений органов прогнозирования и программирования с органами государственной власти.

12. Административно-правовое регулирование службы занятости населения.

13. Права и обязанности службы занятости.

Тема 14. Государственное управление в условиях

чрезвычайных (кризисных) ситуаций (ЧС)