Про­вадження в адмініс­трати­вних справах в пе­ршій інстанції

Провадження у справі в адміністративному суді побудоване за за­гальними правилами судочинства з особливостями, які випливають із принципів адміністративного судочинства та предмету розгляду. Правила провадження в адміністративній справі відображають дина­міку адміністративного процесу.

Адміністративний процес у суді першої інстанції умовно можна поділити на чотири стадії:

1) звернення з адміністративним позовом і відкриття провадження
в адміністративній справі;

2) підготовче провадження;

3) судовий розгляд;

4) ухвалення судового рішення.

Звернення з адміністративним позовом і відкриття провадження в адміністративній справі. Виходячи з принципу диспозитивності, провадження в адміністративній справі може бути відкрито не інак­ше як за наявності належно оформленого адміністративного позову. Про вимоги до оформлення позовної заяви, порядку її подачі ми говорили в попередній лекції.

Про відкриття провадження в адміністративній справі суддя ад­міністративного суду не пізніше наступного дня після надходження позовної заяви до адміністративного суду постановляє ухвалу, якщо відсутні підстави для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви чи відмови у відкритті провадження у справі. В ухвалі суддя, зокрема, має вирішити питання про одноособовий чи колегі­альний судовий розгляд справи.

Підготовче провадження. Підготовче провадження здійснюється суддею, який відкрив провадження у справі. Завдання цієї стадії – визначити спірні питання між сторонами, а також можливості щодо примирення, а при відсутності у сторін бажання примиритися – зі­брати увесь доказовий матеріал, який буде досліджуватися на стадії судового розгляду, з тим, щоб розглянути і вирішити справу в одному судовому засіданні протягом розумного строку.

За обґрунтованим клопотанням позивача про невідкладне вирі­шення адміністративної справи суддя повинен вжити заходи щодо якнайскорішого розгляду і вирішення справи. У такому разі судові виклики чи повідомлення осіб, які беруть участь у справі, та інших учасників адміністративного процесу можуть здійснюватися за допо­могою кур'єра, телефону, факсу, електронної пошти чи інших винят­кових засобів судових викликів і повідомлень.

На стадії попереднього провадження суддя повинен вирішити питання, зокрема, щодо збирання необхідних доказів, про залучення третіх осіб до справи, про виклик на судовий розгляд свідків, експер­тів, спеціалістів, перекладачів. У разі потреби він може витребувати необхідні докази, звернутися до іншого адміністративного суду із су­довим дорученням, вжити заходи забезпечення адміністративного позову, об'єднати справи в одне провадження чи навпаки роз'єднати справу у різні самостійні провадження. Матеріали адміністративної справи під час здійснення попереднього провадження є відкритими для кожної особи, яка бере участь у справі.

Щоб з'ясувати, чи можливо врегулювати спір до судового роз­гляду справи, а якщо це неможливо - щоб забезпечити всебічне та об'єктивне вирішення справи протягом розумного строку, суддя може провести попереднє судове засідання, КАС не встановлює вимог до процедури проведення попереднього судового засідання. Керуючись аналогією закону, при проведенні попереднього судового засідання можуть застосовуватися правила розгляду справи у судовому засідан­ні. Однак в цьому випадку зустріч судді з обома сторонами може мати менш формальний характер, тобто не фіксуватися технічними засо­бами, відбуватися у вигляді звичайного спілкування, без дотримання якоїсь наперед визначеної схеми. Це має сприяти вільному обміну думками між сторонами і суддею щодо можливостей примирення чи інших способів припинення спору, щодо формування доказової бази тощо.

По­пе­ре­днє судо­ве за­сі­дання мо­же про­во­дити­ся не у ко­ж­ній спра­ві, а ли­ше у тих ви­па­дках, ко­ли суддя вва­жає це доці­ль­ним. Найчастіше необхідність у попередньому судовому засіданні існує, якщо предмет і характер спору свідчить про те, що його може бути вичерпано уже на цій стадії. Роль судді у цьому випадку наближається до ролі медіатора – особи, яка сприяє сторонам самостійно врегулювати конфлікт, пропонуючи різні варіанти узго­дження інтересів. Також попереднє судове засідання потрібне, якщо у справі необхідно встановити чимало обставин, про які можуть свід­чити найрізноманітніші докази. У цьому випадку суддя за участю сто­рін та інших осіб, які беруть участь у справі, повинен чітко визначити предмет доказування (обставини, щодо яких існує спір і які належить встановити під час судового розгляду) та коло необхідних доказів.

З метою процесуальної економії та для зручності учасників адмі­ністративного судочинства встановлено, що якщо під час попередньо­го судового засідання, на яке прибули всі особи, які беруть участь у справі, вирішено необхідні для розгляду справи питання, то за пись­мовою згодою цих осіб судовий розгляд може бути розпочато того са­мого дня. Як правило, найзручніше, якщо судовий розгляд почнеться невідкладно або з невеликою перервою після попереднього судового засідання.

Як­що на ста­дії по­пе­ре­дньо­го судо­во­го розгляду по­зи­вач відмо­вляється від адмі­ні­стра­ти­вно­го по­зо­ву по­вні­стю або ча­стко­во, суд по­ста­но­вляє ухва­лу про при­йняття відмо­ви від адмі­ні­стра­ти­вно­го по­зо­ву та за­кри­ває про­ва­дження у спра­ві (по­вні­стю або до ча­сти­ни по­зо­вних ви­мог).

У ра­зі ви­знання відпо­ві­да­чем ча­сти­ни по­зо­вних ви­мог суд мо­же при­йняти по­ста­но­ву про за­до­во­лення ви­зна­них відпо­ві­да­чем по­зо­вних ви­мог відпо­ві­дно до ст. 164 КАС. Як­що відпо­ві­дач по­вні­стю ви­знає адмі­ні­страти­вний по­зов, судом при­йма­єть­ся по­ста­но­ва про за­до­во­лення по­зо­ву. Прийняти та­ку по­ста­но­ву про за­до­во­лення по­зо­ву за на­слідка­ми підго­то­вчо­го про­ва­дження суд мо­же одно­осо­бо­во або ко­ле­гі­єю у скла­ді трьох суддів у ви­па­дках, ви­зна­че­них статтями 23, 24 КАС.

Судом на цій ста­дії не при­йма­єть­ся відмо­ва від адмі­ні­стра­ти­вно­го позо­ву, ви­знання адмі­ні­стра­ти­вно­го по­зо­ву, як­що ці дії по­зи­ва­ча або відпові­да­ча супе­ре­чать за­ко­ну чи по­рушують чиї-не­будь пра­ва, сво­бо­ди або інте­ре­си. В та­ко­му ра­зі суд про­до­вжує розгляд спра­ви.

Сто­ро­ни мо­жуть при­ми­ри­ти­ся або ча­стко­во вре­гулюва­ти спір. Та­ке при­ми­рення мо­же сто­сува­ти­ся ли­ше прав та обо­в’язків сто­рін і предме­та по­зо­ву. У ра­зі при­ми­рення сто­рін суд по­ста­но­вляє ухва­лу про за­криття про­ва­дження у спра­ві, в якій фі­к­сують­ся умо­ви при­ми­рення, що не повинні супе­ре­чи­ти за­ко­ну або по­рушува­ти чиї-не­будь пра­ва, сво­бо­ди або інте­ре­си.

За кло­по­танням по­зи­ва­ча або з вла­сної іні­ці­а­ти­ви суд мо­же по­ста­нови­ти ухва­лу про вжиття за­хо­дів за­безпе­чення адмі­ні­стра­ти­вно­го по­зо­ву з підстав, пе­редба­че­них ч. 1 ст. 117 КАС.

Відпо­ві­дно до ч. 1 ст. 121 КАС за на­слідка­ми підго­то­вчо­го про­ва­дження суд по­ста­но­вляє ухва­лу про:

1) за­ли­шення по­зо­вної за­яви без руху;

2) зупи­нення про­ва­дження у спра­ві;

3) за­криття про­ва­дження у спра­ві;

4) за­кінчення підго­то­вчо­го про­ва­дження і при­зна­чення спра­ви до судо­во­го розгляду.

Якщо спір між сторонами не врегульовано, після вчинення усіх дій, що необхідні для підготовки справи до судового розгляду, суд призначає адміністративну справу до судового розгляду. В ухвалі про закінчення підготовчого провадження і призначення справи до судо­вого розгляду зазначається, які підготовчі дії проведені, і встановлю­ється дата, час та місце розгляду справи.

Су­до­вий розгляд. Завданням стадії судового розгляду є з'ясування позицій сторін, дослідження доказів в адміністративній справі з ме­тою встановлення на їх основі обставин. Судовий розгляд адміністра­тивної справи здійснюється судом (суддею одноособово або колегією суддів) в судовому засіданні з викликом осіб, які беруть участь у спра­ві, крім випадку, коли розгляд відбувається у порядку письмового провадження за клопотанням осіб, які беруть участь у справі.

Адмі­ні­стра­ти­вна спра­ва по­ви­нна бути розглянута і ви­рі­ше­на про­тягом ро­зумно­го стро­ку, але не бі­ль­ше мі­сяця з дня відкриття про­ва­дження у спра­ві.

За загальним правилом судовий розгляд справи має відбуватися у відкритому судовому засіданні. Справу може бути розглянуто в за­критому судовому засіданні у виняткових випадках, - коли це необ­хідно для нерозголошення державної чи іншої таємниці, що охоро­няється законом, захисту особистого та сімейного життя людини, в інтересах малолітньої чи неповнолітньої особи, а також в інших ви­падках, установлених законом. Наприклад, судове засідання або його частина можуть бути оголошені закритими для дослідження змісту особистих паперів, листів, записів телефонних розмов, телеграм та інших видів кореспонденції фізичних осіб, звуко- чи відеозаписів осо­бистого характеру (див. статті 144, 146 КАС).

При розгляді адміністративної справи судом першої інстанції го­ловуючим у судовому засіданні є суддя, який здійснював підготовче провадження.

Осо­ба, яка бе­ре участь у спра­ві, мо­же зве­рнути­ся до суду з кло­по­танням про розгляд спра­ви за її відсутно­сті. У ра­зі зве­рнення з таким кло­по­танням всіх осіб, які бе­руть участь у спра­ві, судо­вий розгляд здій­снюєть­ся в по­рядку пись­мо­во­го про­ва­дження.

Стадія судового розгляду складається з таких основних елементів:

1) відкриття судового засідання;

2) оголошення складу суду;

3) роз'яснення судом учасникам адміністративного процесу їхніх прав та обов'язків;

4) вирішення судом клопотань осіб, які беруть участь у справі;

5) розгляд адміністративної справи по суті, тобто з'ясування об­ставин у справі та перевірка їх доказами (доповідь головуючого в судовому засіданні чи судді-доповідача про зміст справи; розгляд можливостей щодо примирення; дослідження доказів, зокрема заслуховування пояснень осіб, які беруть участь у справі, показань свідків тощо). Процедура дослідження доказів в адміністративному судочинстві відрізняється від цивільного судочинства більшою активністю суду, яка проявляється у тому, що головуючий у судовому засіданні може задавати свідкові, експерту, спеціалістові питання в будь-який час дослідження відповідних доказів (у цивільному судочинстві лише після допиту свідка, опитування експерта.ю спеціаліста особами, які беруть участь у справі).

6) судові дебати (про­мови осіб, які бе­руть участь у спра­ві, у яких во­ни да­ють оці­нку до­ка­зам та обста­винам спра­ви, ко­трі, на їхню думку, підтве­рдже­ні до­ка­за­ми, а та­кож мо­жуть ви­сло­ви­ти своє ба­чення то­го, яке рі­шення по­ви­нен ухва­ли­ти суд. Три­валість де­ба­тів не мо­же обме­жува­тись пе­вним ча­сом, але го­ло­вуючий мо­же зупи­ни­ти у ви­ступі та­ку осо­бу, як­що во­на ви­хо­дить за ме­жі спра­ви або поси­ла­єть­ся на до­ка­зи, які не до­слі­джува­ли­ся в судо­во­му за­сі­данні. Пі­сля закінчення де­ба­тів про­мо­вці мо­жуть обмі­няти­ся ре­плі­ка­ми);

7) ухва­лення рі­шення у спра­ві (в нарадчій кімнаті).

У хо­ді розгляду спра­ви суд мо­же відкла­сти або ого­ло­си­ти пе­ре­рву в судо­во­му за­сі­данні у ви­па­дках, вста­но­вле­них КАС, одно­ча­сно вста­но­влює да­ту і час но­во­го судо­во­го за­сі­дання, про що по­відомляє під розпи­ску осіб, які бе­руть участь у спра­ві. По­да­ль­ший розгляд спра­ви пі­сля відкла­дення, на відмі­ну від пе­ре­рви, по­чи­на­єть­ся з по­ча­тку. Як­що сто­ро­ни та їх предста­вни­ки не на­по­ляга­ють на по­вто­ренні ра­ні­ше на­да­них по­яснень, як­що склад суду не змі­ни­вся і до уча­сті в спра­ві не було за­луче­но тре­тіх осіб, які за­являють са­мо­стій­ні ви­мо­ги на предмет спо­ру, суд мо­же про­до­вжи­ти розгляд спра­ви зі ста­дії, на якій її було відкла­де­но.

Під час розгляду спра­ви у пе­ршій інста­нції суд за на­явно­сті підстав мо­же зали­ши­ти по­зо­вну за­яву без розгляду, як­що:

1) по­зо­вну за­яву по­да­но осо­бою, яка не має адмі­ні­стра­ти­вної про­це­суа­ль­ної дієзда­тно­сті;

2) по­зо­вну за­яву від іме­ні по­зи­ва­ча по­да­но осо­бою, яка не має по­внова­жень на ве­дення спра­ви;

3) у про­ва­дженні цьо­го або іншо­го адмі­ні­стра­ти­вно­го суду є адмі­ністрати­вна спра­ва про спір між ти­ми са­ми­ми сто­ро­на­ми, про той са­мий предмет і з тих са­мих підстав;

4) по­зи­вач по­вто­рно не при­був у судо­ве за­сі­дання без по­ва­ж­них причин або без по­відомлення ним про при­чи­ни не­при­буття, як­що від ньо­го не на­дій­шло за­яви про розгляд спра­ви за йо­го відсутно­сті;

5) на­дій­шло кло­по­тання по­зи­ва­ча про відкли­кання по­зо­вної за­яви;

6) осо­ба, яка має адмі­ні­стра­ти­вну про­це­суа­ль­ну дієзда­тність і за за­хистом прав, сво­бод чи інте­ре­сів якої у ви­па­дках, вста­но­вле­них за­ко­ном, зве­рнувся орган або інша осо­ба, за­пе­ре­чує про­ти адмі­ні­стра­ти­вно­го по­зову і від неї на­дій­шла відпо­ві­дна за­ява;

7) про­ва­дження в адмі­ні­стра­ти­вній спра­ві було відкри­те за по­зо­вною за­явою, яка не відпо­ві­дає ви­мо­гам ст. 106 КАС, і по­зи­вач не усунув цих не­до­лі­ків у строк, вста­но­вле­ний судом;

8) по­зи­вач до за­кінчення судо­во­го розгляду за­ли­шив судо­ве за­сі­дання без по­ва­ж­них при­чин і не зве­рнувся до суду із за­явою про судо­вий розгляд за йо­го відсутно­сті;

Суд зо­бо­в’яза­ний зупи­ни­ти про­ва­дження у спра­ві в ра­зі:

1) сме­рті або ого­ло­шення в уста­но­вле­но­му за­ко­ном по­рядку по­ме­рлою осо­би, яка була сто­ро­ною у спра­ві, як­що спі­рні пра­во­відно­си­ни допускають пра­во­на­ступни­цтво, а та­кож у ра­зі лі­к­ві­да­ції орга­ну, злиття, при­єднання, по­ді­лу, пе­ре­тво­рення юри­ди­ч­ної осо­би, які були сто­ро­ною у справі, — до вста­но­влення пра­во­на­ступни­ка;

2) не­обхідно­сті при­зна­чення або змі­ни за­конно­го предста­вни­ка чи третьої осо­би — до вступу у спра­ву за­конно­го предста­вни­ка;

3) не­мо­ж­ли­во­сті розгляду ці­єї спра­ви до ви­рі­шення іншої спра­ви, що розгляда­єть­ся в по­рядку консти­туцій­но­го, адмі­ні­стра­ти­вно­го, ци­ві­ль­но­го, го­спо­дарсь­ко­го чи кри­мі­на­ль­но­го судо­чинства, — до на­брання за­конної си­ли судо­вим рі­шенням в іншій спра­ві;

4) зве­рнення обох сто­рін з кло­по­танням про на­дання їм ча­су для прими­рення — до за­кінчення стро­ку, про який сто­ро­ни за­яви­ли у кло­по­танні.

Крім то­го, суд має пра­во зупи­ни­ти про­ва­дження у спра­ві в ра­зі:

1) за­хво­рювання осо­би, яка бе­ре участь у спра­ві, підтве­рдже­но­го медич­ною до­ві­дкою, що пе­ре­шко­джає при­буттю до суду, як­що її осо­би­ста участь буде ви­зна­на судом обо­в’язко­вою, — до її одужання;

2) пе­ре­бування осо­би, яка бе­ре участь у спра­ві, у відрядженні, як­що її осо­би­ста участь буде ви­зна­на судом обо­в’язко­вою, — до по­ве­рнення з відрядження;

3) при­зна­чення судом експе­рти­зи — до оде­ржання її ре­зуль­та­тів;

4) на­явно­сті інших при­чин за обгрунто­ва­ним кло­по­танням сто­ро­ни або тре­тьої осо­би, яка за­являє са­мо­стій­ні ви­мо­ги на предмет спо­ру, — до те­рмі­ну, вста­но­вле­но­го судом.

Суд за­кри­ває про­ва­дження у спра­ві:

1) як­що спра­ву не на­ле­жить розгляда­ти в по­рядку адмі­ні­стра­ти­вно­го судо­чинства (одно­ча­сно суд по­ви­нен роз’ясни­ти по­зи­ва­че­ві, до юрисди­кції яко­го суду відне­се­но розгляд та­ких справ);

2) як­що по­зи­вач відмо­ви­вся від адмі­ні­стра­ти­вно­го по­зо­ву і відмо­ва при­йнята судом;

3) як­що сто­ро­ни до­сягли при­ми­рення;

4) як­що є та­кі, що на­бра­ли за­конної си­ли, по­ста­но­ва чи ухва­ла суду з то­го са­мо­го спо­ру і між ти­ми са­ми­ми сто­ро­на­ми;

5) у ра­зі сме­рті або ого­ло­шення в уста­но­вле­но­му за­ко­ном по­рядку поме­рлою осо­би, яка була сто­ро­ною у спра­ві, як­що спі­рні пра­во­відно­си­ни не до­пуска­ють пра­во­на­ступни­цтва, або лі­к­ві­да­ції підпри­ємства, уста­но­ви, орга­ні­за­ції, які були сто­ро­ною у спра­ві.