Понятие бюджета как экономической категории системы денежных фондов, как практической категории.

Вопрос о сущности бюджета («государственного бюджета») до настоящего времени является дискуссионным. При этом у каждого из определений бюджета есть свои преимущества и недостатки.

Большинство авторов, определяя сущность бюджета, исходят из того, что он является центральным звеном финансовой системы государства и, следовательно, выражает все основные качественные признаки финансов. В широком смысле слова, финансы - это совокупность императивных денежных отношений, связанных с формированием и использованием денежных фондов, движением капитала в процессе создания и перераспределения валового внутреннего продукта. Элементами финансов выступают централизованные (государственные, общественные) и децентрализованные финансы. Тогда государственный бюджет как составная часть централизованных финансов также представляет собой систему денежных отношений, но более узкую, в процессе которых образуется и используется бюджетный фонд. Последний является централизованным денежным фондом, аккумулируемым государством и используемым в целях финансирования широкого круга общественных потребностей, таких как обеспечение национальной обороны и безопасности, государственного управления, поддержки отраслей экономики, социальной защиты населения, организации и развития образования, здравоохранения, науки и др.

Достоинством этого определения является рассмотрение бюджета как элемента государственного принуждения.

Иное определение бюджета закреплено в статье 6 Бюджетного кодекса РФ. В нем бюджет рассматривается как “форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления”. Это определение является более функциональным. Оно отражает задачи, решаемые бюджетной системой, ее многоуровневую структуру, а также двойственность структуры бюджета. С одной стороны, в нем выделяется доходная часть, представляющая собой совокупность финансовых ресурсов для осуществления государственной политики, с другой стороны - расходная часть, отражающая конкретные направления использования бюджетных средств.

Для выявления экономической сущности бюджета как системы денежных отношений важно знать субъектов (участников) этих отношений, а также их объект и цели.

Субъектами бюджетных отношений являются:

- государство в лице органов власти и местного самоуправления, а также юридические и физические лица – плательщики налогов. Отношения между ними возникают по поводу изъятия части доходов в пользу государства;

- государство как плательщик средств и физические и юридические лица – получатели бюджетных средств. Отношения между ними возникают по поводу различных выплат из бюджета;

- отношения между государственными и местными органами по поводу перераспределения между ними доходов и расходов бюджета.

Объектом бюджетных отношений выступает ВВП, который перераспределяется в процессе формирования и использования бюджетного фонда. Чем выше доля бюджета в ВВП, тем выше уровень централизации в экономике и степень ее государственного регулирования. В настоящее время в РФ через бюджеты всех уровней перераспределяется примерно 24% ВВП.

С помощью бюджета государство осуществляет перераспределение валового внутреннего продукта между отраслями, регионами страны, а также между отдельными субъектами экономики. Цели такого перераспределения различны. К ним относится содействие развитию приоритетных отраслей экономики; поддержка тех ее секторов, которые являются убыточными или низкорентабельными, но имеют высокую социальную значимость (например, сельское хозяйство), а также необходимы для обеспечения национальной безопасности; выравнивание социально-экономического развития отдельных регионов страны; преодоление чрезмерной дифференциации доходов граждан и др.

Влияние бюджетного регулирования на экономическое развитие страны является сложным и неоднозначным. Например, изъятие в бюджет части доходов граждан и организаций с помощью системы налогообложения сдерживает уровень экономической активности в стране. Однако, при этом расширяются возможности проведения государственных программ развития, финансируемых за счет бюджетных средств. Активное выравнивание доходов региональных бюджетов за счет финансовой поддержки центра, которое способствует улучшению положения более бедных территорий, может оцениваться как несправедливое с позиции богатых регионов, являющихся донорами таких программ. При формировании государственного бюджета необходима выработка таких подходов, которые учитывали бы баланс различных общественных интересов.

В научных источниках бюджет определяют и как экономическую категорию, поскольку он включает одни и те же экономические феномены (доходы, расходы, дефицит и др.), содержание которых не зависит от типа государственного устройства и не меняется при переходе от одной общественно экономической формации к другой.

Таким образом, бюджет (государственный) – система экономических отношений, возникающих между органами государственной власти и физическими и юридическими лицами по поводу перераспределения ВВП в связи с образованием и использованием централизованного денежного фонда, предназначенного для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Бюджет оказывает прямое и косвенное влияние на социально-экономическое развитие страны. Прямое влияние – это изменение распределения ресурсов в экономике, которое являются непосредственным результатом налогообложения или осуществления бюджетных расходов. Косвенное воздействие заключается в том, что закрепленные в бюджетных документах прогнозные значения основных показателей развития страны (ВВП, уровня инфляции, курса национальной валюты и др.), приоритеты государственной финансовой политики, конкретные направления формирования и расходования средств бюджета формируют в обществе определенные ожидания и учитываются другими субъектами рынка при планировании своей хозяйственной деятельности на перспективу.

На практике при употреблении слова “бюджет” понимаются не только экономические отношения, но и денежный фонд, находящийся в руках государства, а также документ, определяющий порядок его образования и использования. С терминологической точки зрения эти понятия необходимо различать. Документ, законодательно устанавливающий роспись доходов и расходов государства (с давних пор для его обозначения использовались термины «государственная роспись», «смета доходов и расходов государства», «баланс доходов и расходов») на центральном, региональном или местном уровне на определенный период времени, называется бюджетным планом. В нем бюджет как система денежных отношений выражен количественно. Бюджетный план составляется органами исполнительной власти, рассматривается и утверждается законодателями, после чего обретает силу закона. Следовательно, составляется, рассматривается, утверждается и исполняется именно бюджетный план – важнейший финансовый документ страны.

Определение бюджета в новейшем издании:

«1) по экономической сущности – денежные отношения, складывающиеся у органов государственной власти и местного самоуправления с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода (частично и национального богатства) в связи с необходимостью удовлетворения экономических, социальных и политических интересов общества и его граждан;

2) по материально-вещественному воплощению – фонд денежных средств, формируемый для финансового обеспечения мероприятий, связанных с выполнением задач и функций, возложенных обществом на государство и местное самоуправление;

3) по плановой форме – финансовый документ, составляемый в виде баланса доходов и расходов.

Как совокупность объективно обусловленных денежных отношений бюджет – это экономическая категория, имеющая различные организационно-правовые формы проявления».

Очевидно, что бюджет является и экономической, и правовой категорией. В современных условиях он является основным инструментом государственного регулирования экономики, играет активную роль в обеспечении ее стабильности и развития. Реализация любого направления политики государства в экономической или социальной сфере требует соответствующего ресурсного обеспечения. Именно поэтому бюджет объективно необходим каждому государству для выполнения возложенных на него функций.

ПРОГРАММНЫЙ БЮДЖЕТ И ЕГО СОДЕРЖАНИЕ

Программный бюджет — это отражение финансового обеспечения программ, это не распределение по ведомствам, а распределение именно по программам. Соответственно, управление бюджетом, управление деятельностью органов власти идет в проектом ключе. Если до этого программы существовали отдельно от бюджета, осуществлялось управление портфелем ведомства, то сейчас будет осуществляться управление программами. Все приложения к бюджету по расходам носят программный характер.

Бюджет по программному принципу будет сформирован на основе государственных программ.

Государственные программы — это система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности [1].

Отличительная особенность государственных программ от других инструментов программно-целевого управления — включение в программу расходов на содержание органов власти.

Государственная программа может включать в себя подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти.

Деление государственной программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых в рамках государственной программы задач.

Разработка и реализация государственной программы осуществляются органом исполнительной власти, определенным в качестве ответственного исполнителя государственной программы с другими главными распорядителями средств краевого бюджета — соисполнителями государственной программы.

Разработку проектов муниципальных программ должен осуществлять орган, который в дальнейшем будет нести ответственность за реализацию программы. Помимо него в процессе ее подготовки должны участвовать финансовый орган му­ниципального образования и орган, ответственный за соблюдение методологии разработки программ. На федеральном уровне последняя функция осуществляет­ся Минэкономразвития России и Минфином России совместно. На этапе формиро­вания нормативной правовой базы, регулирующей разработку проектов программ, следует обращать внимание на процедуры согласования проектов, совместно осу­ществляемых разными органами и (или) иными главными распорядителями бюд­жетных средств. С целью оптимизации процедур согласования в действующей ре­дакции Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации установлено три статуса участия в реализации программы:

-ответственный исполнитель;

-соисполнитель;

-участник.

На федеральном уровне участники программы согласовывают проект только в части реализуемых ими основных мероприятий и (или) ВЦП, а согласование про­граммы в целом обязательно только для соисполнителей - органов исполнительной власти и (или) иных главных распорядителей средств федерального бюджета, ответ­ственных за разработку и реализацию подпрограмм, федеральных целевых программ, входящих в состав государственной программы.

Опыт разработки государственных программ Российской Федерации свидетель­ствует о сложности оперативного согласования проектов программ между участву­ющими в их реализации органами, а также с финансовыми и экономическими орга­нами. Так, на федеральном уровне были выявлены многочисленные разногласия в отношении принадлежности мероприятий программ, имело место несоответствие подготовленных проектов программ установленным требованиям и завышение пред­лагаемых параметров финансового обеспечения программ. В целом органам мест­ного самоуправления, принявшим решение о внедрении муниципальных программ, следует быть готовыми к высокой трудоемкости данного процесса и серьезным из­менениям в системе муниципального управления.