Структура государственной власти и система управления

Царская власть и Земские соборы. События Смутного времени оставили глубокий и тяжелый след в политико-государственной сфере. Неоднократная и к тому же нередко насильственная смена государей, децентрализация власти и системы управления, расстройство всего государственного механизма, потеря отдельных городов и территорий — все это тяжело сказалось на состоянии российской государственности. Были моменты, когда казалось, что вырваться из порочного круга уже не удастся: ослабление государственности усиливало Смуту, а ее продолжение усугубляло политический кризис. В ходе Смуты, в которой приняли участие все слои и сословия русского общества, речь шла о самом существовании государства. В конкретных условиях начала XVII в. выход из Смуты был найден в осознании центром и провинцией самоценности государства, воплощенного в образе православного монарха. Избрание Михаила Романова на царство стало только началом движения по пути укрепления российской государственности. Первая половина XVII в., вернее, 1613—1640-е гг., было временем постепенного усиления власти русских государей, восстановления их прав, полномочий и реального властвования.

Одновременно это бьио время нанвысшего расцвета Земских соборов как органа сословного представительства, время наиболее тесного взаимодействия власти и общества во имя решения важных проблем, стоявших перед Русским государством после Смуты. (Закрепившийся в литературе термин «Русское государство» на самом деле не опирается на исторические реалии. Для XVII в. наиболее распространенными были термины «Россия», «Российская земля», впервые появившиеся в XV в. и утвердившиеся в царском титуле во второй половине XVI в. Впрочем, сохранялись и термины «Московское государство», «Русия»).

Имеются несколько разновременных свидетельств XVII— середины XVIII в., принадлежавших отечественным и зарубежным авторам, о наличии какого-то договора, условия, заключенного, возможно, в виде устного соглашения Михаила с боярством, а может быть, и с земством, о характере его власти и полномочиях Боярской думы и Земского собора. Содержание этого соглашения передается по-разному: от условий пресечения произвола монарха (по примеру записи, данной Василием Шуйским) до ограничения прав монарха в решении вопросов войны и мира, введении новых налогов, распоряжении вотчинами и пр. В исторической литературе существуют различные мнения по данному вопросу. С. Ф. Платонов, например, полагал, что ни одному из свидетельств верить нельзя и что ни обстановка того времени, ни само правление первого Романова не говорят об ограничении его власти. Л. В. Черепнин, напротив, считал возможным допустить, что в условиях недавнего политического кризиса и развала структур управления могло возникнуть стремление к определению полномочий и места важнейших политических элементов и институтов в государственном устройстве.

В последующий после избрания нового царя период политическая структура власти и система управления в целом была та же, что и до Смуты. И все же имелись существенные отличия в характере этих структур, как и в самом строе политических понятий и отношений власти и общества. (Правда, этим новациям в исторической перспективе не суждено было сохраниться, а потому нет оснований полагать, что с избранием Михайла Федоровича началась новая эпоха в истории государственного развития России, как, впрочем, нельзя не видеть пусть и временных, но существенных перемен.

Идеологическим обоснованием законности власти избранного царя и ее последующей династической передачи служили традиционные для монархии XV—XVI вв. положения о божественном происхождении царской власти и ее наследственном характере. «Всенародное» избрание Михаила Романова через Земский собор трактовалось (например, в «Новом летописце») как проявление божественной воли, определившей утверждение в России новой династии. Обращалось также внимание на кровную связь (по женской линии) Романовых со старой династией (царь Михаил приходился внучатым племянником первой жене Ивана Грозного Анастасии Романовне). Это служило обоснованием преемственности царей новой династии от династии Рюриковичей. Идея божественного происхождения царской власти будет неизбежным компонентом определения ее характера и в дальнейшем. Особенно крепко усвоит ее второй Романов. Сам Алексей Михайлович на свое царское служение будет смотреть как на служение Богу, а всякое неповиновение и нерадение оценивать как тяжкий грех. Искренне уверовав в священный характер своей власти, царь немало потрудится над закреплением этой идеи в общественном сознании. Наиболее сильное воздействие образа Царя Земного на народ оказывало пышное великолепие царских выходов, сопровождавших его участие в церковных и придворных церемониях.

Одним из значительных изменений, произведенных событиями Смуты в области политических понятий и отношений, было ясно оформившееся новое представление о «всей земле», олицетворяемой ее выборными представителями. Оно отразилось в разных по назначению и характеру документах Смутного времени и являлось следствием возросшей роли земского, «мирского» начала в общественной жизни. На областном уровне олицетворением этого начала были городовые советы в составе духовенства, дворянства, посадских людей, а иногда и волостных крестьян (черных и дворцовых). Они сыграли важную роль в организации и деятельности двух ополчений, в борьбе с интервентами за государственное и национальное возрождение. На государственном уровне понятия «Совета всех людей», «земли» находили реальное выражение в Земских соборах. Они существенно отличались от органов сословного представительства XVI в. по составу, по усилению выборного начала, по участию в решении вопросов «государева и земского дела». Сама эта формула, в которой вопросы обустройства «земли», внимание к ее нуждам и запросам были поставлены на один уровень с интересами власти, родилась в результате резко возросшей политической активности уездного дворянства, служилых людей «по прибору» (особенно казачества) и посадского населения.

Реставрация государственной власти усилиями общества, избрание нового царя на самом представительном из всех Земских соборов и по числу участников, и по их территориальному и социальному охвату, и по применению принципа реальных выборов дворянского и посадского населения открыли новый период в деятельности Земских соборов как органа сословного представительства. Они сыграли важную роль в преодолении тяжелых для экономики страны последствий Смутного времени, в завершении борьбы с интервентами и, как это ни парадоксально, в развитии самодержавных основ монархии.

В историографии существуют различные точки зрения относительно роли и характера Земских соборов. Одни историки, такие, как В. И. Сергеевич и В. Н. Латкин, сопоставляя Земские соборы с французскими Генеральными штатами и английским парламентом, а также с сословно-представительными органами в других странах Европы (Испании, Швеции), находили между ними много близких черт. Напротив, В. О. Ключевский оценивал Земские соборы как особый институт народного представительства, отличный от западных представительных собраний. В советской историографии в связи с дискуссией о периодизации феодализма было обращено внимание на характеристику свойственных каждому из периодов государственных форм. При этом одни историки вслед за С. В. Юшковым утверждали, что в феодальный период Россия (как и другие страны Европы) прошла через три государственные формы: раннефеодальную монархию, сословно-представительную монархию и абсолютную монархию. В этой схеме Земские соборы выступали как форма сословного представительства, атрибут феодального централизованного государства, когда верховная власть для успешного проведения своей политики вынуждена прибегать к поддержке представителей духовенства, боярства, дворянства и горожан. Из признания необходимости Земских соборов делался вывод об ограничении ими власти царя. Другую точку зрения отстаивал К. В. Базилевич, определявший политическую форму Русского государства XVI—XVII вв. как сословную, но не представительную монархию, поскольку господствующие сословия в России не только не ограничивали царскую власть, но, наоборот, служили средством к ее усилению. История Земских соборов в связи с эволюцией самодержавия от сословно-представительной монархии к абсолютизму изучалась Л. В. Черепниным.

Место и роль Земских соборов на протяжении всей истории их существования не была неизменной. Более 30 из известных 57 соборов, действовавших с 1549 по 1684 г., созываются в 1610—1640-е гг. Земский собор 1613 г. не был распущен и продолжал свою работу до конца 1615 г. И позднее, вплоть до 1622 г., Земские соборы действовали почти непрерывно. В это время верховная власть нуждалась в постоянном содействии сословий при ликвидации последствий интервенции, подавлении продолжавшихся выступлений казаков и приведении их в покорность, восстановлении подорванного хозяйства и проведении налоговых мероприятий, укреплении военных сил и решении проблем внешней политики. Все эти вопросы поднимались на Земских соборах, а всякое «великое государево и земское дело» делалось тогда «по указу великого государя и по всея земли приговору». При этом государев указ прямо опирался на земский приговор, а земский приговор получал силу только по государеву указу. В итоге вплоть до наi чала 20-х гг. поддержка Земских соборов, формально остававшихся в это время совещательным учреждением, носила характер и форму соправительства с царем.

Такому положению во многом способствовала слабость правительства первых лет правления молодого царя, не отличавшегося ни силой характера, ни волей, ни остротой ума. Его окружение до возвращения в 1619 г. из польского плена Филарета формировалось матерью царя, инокиней Марфой (Ксенией Шестовой) и состояло из родственных ей фамилий, среди которых особое влияние приобрели Салтыковы. Ситуация изменилась с возвращением в Москву и поставлением в патриархи Филарета (Федора Никитича Романова). Взяв бразды правления в свои руки, он оттеснил и разогнал тех временщиков, кого выдвинуло родство с его бывшей женой, в том числе и Салтыковых, отправленных им в ссылку в свои вотчины по делу невесты царя Марии Хлоповой. Незадолго до свадьбы Салтыковы, опасаясь умаления их влияния, воспользовались легким недомоганием царской невесты и объявили ее «испорченной». Хлоповы были обвинены в обмане и сосланы в Тобольск. Когда интрига Салтыковых раскрылась, Марию из-за противодействия Марфы в Москву все же не вернули, но перевели в Нижний Новгород. Михаил Федорович долго не мог забыть свою невесту и женился только на 29-м году жизни на боярской дочери Марии Владимировне Долгоруковой, вскоре умершей, а затем на дочери можайского дворянина Евдокии Лукьяновне Стрешневой. От этого брака у царской четы было 10 детей, в живых осталось четверо: царевич Алексей и его три сестры, старшая -— царевна Ирина и младшие — царевны Анна и Татьяна. Будущий царь Алексей Михайлович был третьим по рождению ребенком и единственным выжившим из троих сыновей царя, что не позволило пресечься недавно утвердившейся династии Романовых.

Филарет благодаря незаурядным личным качествам и богатому опыту, приобретенному как в периоды взлетов, так и за годы гонений и невзгод, стал одним из крупнейших политиков первой трети XVII в. Вступив на патриарший престол, он до самой смерти в 1633 г. не только стоял во главе церковной организации, но и руководил правительством, фактически став соправителем своего сына с титулом «великий государь патриарх». Все грамоты писались от лица обоих великих государей. По словам Б. Ф. Поршнева, Филарет был «фактически первый царь династии Романовых, хотя из-за навязанного ему духовного сана он принужден был действовать в роли соправите ля своего почти бессловесного сына». Будучи фактическим правителем страны, Филарет стремился всячески соблюдать все внешние прерогативы царского сана. Имя Михаила во всех грамотах всегда стояло впереди имени патриарха, а сам он немало потрудился над укреплением царского трона. Его собственные самовластные устремления не преследовали цели возвышения церкви за счёт государственного начала. Для Филарета укрепление позиций русской церкви, упрочение ее авторитета было связано с усилением государства и укреплением его структур. Полученный им титул «великого государя» он носил не как патриарх, а Как отец правящего монарха. Будущих патриархов Филарет не видел царскими соправителями, хотя, вероятно, не мог не осознавать опасность для царской власти созданного им прецедента. Не случайно, видимо, выбранный им перед кончиной преемник, архиепископ псковский Иоасаф, был «смирен и благочестив».

В начале своей государственной деятельности Филарет, как и прежнее правительство, при разработке и осуществлении мер по ликвидации разорения и запустения страны опирался на Земский собор. В своей совокупности эти меры были призваны усилить денежные поступления в казну, причем главным образом не за счет единовременных и чрезвычайных сборов, как это было раньше (в 1614—1619 гг. запросные и «пятинные» деньги собирались 7 раз), а в результате более прочного восстановления разрушенной экономики страны и государственных финансов. Однако скоро правительство, возглавляемое Филаретом, стало действовать независимо от «совета всей земли». В начале 20-х гг. на соборах уже не ставились вопросы внутренней политики. Они были посвящены сугубо внешнеполитическим вопросам, в разрешении которых правительство нуждалось в помощи Земского собора как общегосударственного органа. После 1622 г. Земский собор не собирался около 10 лет.'К этому времени стабилизировалась внутриполитическая ситуация в стране и укрепилось ее внешнеполитическое положение. Дворянство и посадские люди добились от правительства осуществления ряда своих требований: были приняты меры по упорядочению описания земель и налогового обложения. В таких условиях снизилась потребность власти в Земском соборе как постоянно функционирующей государственной структуре.

Его деятельность возобновилась в 1632 г., происходила от случая к случаю и в дальнейшем, как правило, уже не выходила за рамки совещательного органа. Главной проблемой, обсуждаемой на соборах в 30-е — начале 50-х гг., была внешнеполитическая — Смоленская война, отношения с Крымом, судьба взятой казаками турецкой крепости Азов, русско-польские отношения и вхождение в состав России Левобережной Украины. Решение их требовало ясной картины военно-финансовых возможностей, что определяло обсуждение на соборах положения служилых людей и других сословий, сбора информации об их нуждах, принятия мер налогового характера. На соборе 1648—1649 гг. при участии выборных сословных представителей был составлен новый правовой кодекс. В этот период активизируются выступления служилых и торговых людей, помимо соборов, обращавшихся к правительству со своими запросами посредством коллективных челобитных.

В литературе высказаны различные мнения относительно участия Земского собора во вступлении Алексея Михайловича на царство в 1645 г. Учитывая, что уже в 1613 г. произошло утверждение не только собственно Михаила Федоровича, но и династии Романовых, Земский собор 1645 г., о котором сохранились лишь несколько разноречивых сведений, не избирал нового царя, а утверждал законного наследника в качестве главы государства. Это, по авторитетному мнению Л. В. Черепнина, прямо вытекало из идеологии и политической доктрины сословно-представительной монархии. В этом находили воплощение и признание законности династии, и освящение ее божественным промыслом.

Земский собор как орган сословного представительства в системе российской монархии не имел законодательного определения своего статуса и полномочий. В 1634 г. правительство отвергло предложенный стряпчим И. Бутурлиным проект превращения нерегулярно созываемых Земских соборов в постоянно действующий орган (с годичным сроком полномочий его выборных членов от московских и провинциальных служилых и черных людей). Согласно проекту он не только обсуждал бы предлагаемые правительством вопросы, но и обладал правом ставить перед последним свои собственные предложения. Осуществление этого проекта явилось бы шагом на пути превращения Земского собора в парламентарный орган, что шло вразрез с обнаружившейся тенденцией укрепления власти монарха на самодержавных принципах.

Состав участников Земских соборов также не был вполне определен, и полнота чиновно-сословного представительства зависела от внутриполитических условий, в которых происходил их созыв, характера и значения обсуждавшихся вопросов. Наиболее полный по сословному представительству Земский собор состоял из духовенства, боярства, дворянства, дьячества и приказных людей, купцов и служилых людей «по прибору». При этом в соборных актах и утвержденных грамотах обычно перечислялись не сословные группы, а «чины», сложившиеся к началу XVII в. В их числе бояре, окольничие, думные дворяне и думные дьяки, стольники, стряпчие, жильцы, дворяне и дети боярские из городов, гости и торговые люди гостиной и суконной сотен, сотские, старосты и тяглые люди черных сотен и слобод, казаки и стрельцы. Эти «чины» составляли три основные категории: служилых людей «по отечеству», «по прибору» и тяглое население. Вместе с высшим духовенством они представляли Освященный собор, Боярскую думу и голос Земли. Такой состав имели соборы 1613—1615, 1618, 1621, 1632, 1634, 1639, 1642, 1648—1649 и 1653 гг. Тяглое черносошное крестьянство было представлено только на Земском соборе 1613 г. Экстренный созыв некоторых Земских соборов исключал возможность прибытия на них выборных представителей от служилых и посадских людей «из всех городов». Участниками таких соборов были находившиеся в Москве члены Боярской думы, высшие духовные архиереи (митрополит, архиепископы, епископы, архимандриты и игумены важнейших монастырей), составлявшие «Освященный собор» во главе с патриархом. Обычным было участие московских дворян разных «чинов» (стольников, стряпчих, дворян московских, жильцов), торговых людей и тяглецов московского посада, а также некоторых уездных дворян, оказавшихся в это время в столице.

Обсуждение вопросов, поставленных на заседаниях Земского собора от имени царя, происходило раздельно по сословным группам. Их число и состав не были постоянными. Результатом обсуждения становились оформляемые письменно «мнения». Они имели для правительства рекомендательный, но не обязательный характер и обычно предварялись или заключались трафаретными фразами: «а как то дело вершить, в том его государева воля», или «как его, государя, Бог известит». Правительство все же не могло не учитывать эти «мнения» в вопросах, при решении которых ему была необходима активная поддержка со стороны сословий.

Боярская дума. В XVII в. соправительствующим с царем представительным органом феодальной аристократии оставалась Боярская дума. Сам термин возник во второй половине XIX в. Со времени образования Московского государства в источниках для обозначения этого органа употреблялись термины «бояре», «думные люди», «палата боярская», реже — «Дума». Как и в XVI в,, Дума не была неким в привычном смысле учреждением. Это был социальный институт, осуществлявший свои функции через систему временных боярских комиссий и боярских собраний, дающих возможность чиновной элите (в иерархии «Государева двора») участвовать в высшем управлении и иметь высший социально-политический статус.

На протяжении XVII в. численное превосходство в Боярской думе сохранялось за боярами и окольничими. В разные годы они составляли от 70 до 90% всех «думных людей». Это были потомки удельных князей, а также князей литовских, Гедиминовичи, выехавшие на службу к московскому князю в конце XV — начале XVI в. (князья Воротынские, Мстиславские, Голицыны, Куракины, Хованские и др.). Некоторые боярские фамилии принадлежали к старым московским боярским родам, ведущим свое происхождение с начала XIV в. (Шереметевы, Романовы, Сабуровы, Годуновы и др.). Укрепившийся в XVII в. обычай жаловать боярство отцу царицы, так называемое боярство «по кике» (головной убор замужней женщины) выдвинул в Думу представителей неродовитых фамилий (Стрешневы, Милославские, Нарышкины).

Думные дворяне и думные дьяки являлись неаристократической группой чиновной элиты, представляя ее бюрократический элемент. Думные дворяне происходили из рядового дворянства. Думными дьяками становились выслужившиеся приказные дьяки, а иногда и лица из других социальных групп. Так, думный дьяк Назарий Чистый, в 1640-е гг. входивший в управленческую верхушку московского правительства, происходил из среды высшего слоя торговых людей. В 30-е гг. помимо него из гостей в дьяки были переведены Г. Г. Панкратьев и племянник Н. Чистого Алмаз Иванов, а в 1645 г. — Аникей Чистый. Думные дьяки не только составляли своеобразную канцелярию Думы, но, как и высшие думные чины, возглавляли важнейшие московские приказы. В частности, они традиционно стояли во главе Поместного, Посольского и Разрядного приказов.

В первой половине XVII в. численность Боярской думы не превышала 40 человек (в 1617 г. — 40, 1627 г. — 25, в 1638 г. — 35). Пожалование думными и другими чинами было личной прерогативой царя и рассматривалось как царская «милость», повышение в служебно-местнической чести. Однако местничество и от царя требовало соблюдения определенных правил при «сказывании» высших думных чинов. В бояре и окольничие преимущественно жаловались представители древних аристократических родов, причем для членов некоторых знатнейших княжеских фамилий срок службы до получения боярства был минимальным. От воли царя в XVII в. зависело дать боярство выходцу из рядового дворянства. Одним из таких немногих стал происходивший из псковских дворян А. Л. Ордин-Нащокин, в 50—60-е гг. определявший внешнеполитический курс правительства Алексея Михайловича. Для большинства наиболее талантливых представителей дворянских родов венцом карьеры мог стать лишь чин думного дворянина. В то же время отпрыска известных аристократических родов, например Голицыных или Шереметевых, нельзя было назначить думным дворянином. Думный чин мог быть отнят за преступления политического характера. На практике такое хотя и случалось, но происходило крайне редко.

Существовавшие в XVII в. каналы и принципы получения думных чинов приводили к тому, что в составе Думы могли быть как действительно крупные государственные деятели, незаурядные дипломаты, талантливые военачальники и опытные администраторы (Н. И. Одоевский, В. В. Голицын, Д. М. Пожарский, Г. Г. Ромодановский, Ю. Я. Сулешов, Ф. А. Головнин, А. Л. Ордин-Нащокин, А. С. Матвеев, Ф. М. Ртищев, думные дьяки Алмаз Иванов, Д. М. Башмаков. Ф. Ф. Лихачев и др.), так и лица ничем не примечательные, а то и вовсе, по замечанию Г. К. Котошихина^[2], «не ученые и не студерованные».

Дума обладала прерогативами высшей власти, участвовала вместе с царем в законодательном процессе и других сторонах правительственной деятельности. Высокий политический статус и полномочия Думы, помимо Судебника 1550 г., были закреплены Уложением 1649 г. В статье 2 главы X записано: «А бояром и окольничим и думным людем сидети в палате, и по государеву указу государевы всякия дела делати всем вместе».

Хотя предложения бояр об изменениях или дополнениях, вносимых в законодательство, формально имели только рекомендательный характер («как государь о том укажет...»), через Думу с ее «приговорами» прошли все наиболее важные законодательные акты, касающиеся феодального землевладения, крепостнических отношений, права и судопроизводства, финансово-податной политики и экономики. Боярские комиссии назначались для ведения посольских переговоров, разбора судных дел, местнических споров, для осуществления управленческих функций на время отъезда царя из Москвы. Думные чины возглавляли ведущие московские приказы, служили воеводами в важнейших административных центрах страны. В целом сфера деятельности Думы охватывала высшее и центральное управление.

В царствование двух первых Романовых царь обычно присутствовал на заседаниях Думы, что отражалось в формуляре приговора: «царь уложил с бояры», «слушав с бояры царь указал и бояре приговорили». К «сидению» «в палате» царь готовился заранее. Он составлял передаваемые для обсуждения боярам вопросы, причем в одних случаях им предлагалось лишь своим приговором оформить уже принятое им решение, в других — вопрос передавался на самостоятельное рассмотрите и решение бояр. Но даже когда по распоряжению царя Дума действовала самостоятельно, царь непременно ставился в известность обо всех ее распоряжениях согласно присяге, приносимой думными чинами, «самовольством без государева ведома никаких дел не делати».

Из наиболее близких и доверенных лиц, в том числе и не имевших думных чинов, составлялся узкий круг личных «советников» царя — «Ближняя дума», в которой в случае необходимости осуществлялось предварительное обсуждение и решение тех или иных вопросов, что позволяло упростить и ускорить их обсуждение в Боярской думе.

Приказная система управления. Приказная система управления достигла в XVII в. наивысшего развития, охватив все звенья государственного и церковного аппарата: от центральных московских приказов до копировавших их структуру и делопроизводство воеводских приказных или, как их часто называли в официальных документах, «съезжих изб» в городах. Уже в первые годы правления Михаила Федоровича восстановили свою деятельность около 20 прежних центральных учреждений. Необходимость решения острейших хозяйственных и социально-политических задач, и в первую очередь финансовых вопросов, вызвала к жизни ряд новых приказов. Некоторые из них, именуясь четвертями (Владимирская, Галицкая, Костромская, Новгородская, Устюжская), собирали подати, осуществляли управление и суд на определенной территории. Другие, как например, Приказ Новой четверти (1619) или Приказ Большой казны (1621/1622), а также существовавший еще в XVI в. Приказ Большого прихода, имея общегосударственный масштаб деятельности, ведали различными статьями казенных доходов. Кроме того, Приказ Новой четверти вел борьбу с незаконной продажей вина и табака, Приказ Большой казны управлял казенной промышленностью и торговлей, денежными дворами, а Приказ Большого прихода наблюдал за правильностью мер длины и веса.

Подобная многофункциональность при наличии ведущего направления деятельности свойственна приказам как типу учреждений. Приказной системе в целом (как и в XVI в.) были присущи специфические черты, характеризующие ее как традиционную систему организации управления. Она была обычна для общества с незавершенной государственно-политической централизацией, дробностью социальной структуры. Отличительными особенностями этой системы было отсутствие четкого определения и разграничения ведомственных функций учреждений, соединение в них ведомственных принципов в управлении с административно-территориальными, административных функций с судебными и финансовыми. Отношения между приказами были сложными и запутанными и определялись служебно-местнической «честью» и личными деловыми качествами возглавлявших их судей, а не служебно-иерархическим статусом учреждений. Назначение приказных судей осуществлялось на основе местнического принципа, что обусловливало отсутствие стабильного профессионального состава учреждения. Не было и четких правил их функционирования. Характерной чертой было также «столбцовое» делопроизводство (столбец — узкий лист бумаги. Столбцы по мере заполнения склеивались по нижнему краю и сворачивались в свиток длиною в несколько метров. Место склейки столбцов скреплялось подписью дьяка).

У Отмеченные особенности приказной организации управления мешали подчас оперативно вести важные государственные дела и создавали благоприятные условия для служебного произвола и коррупции со стороны приказных людей, «волочения» проводивших через их руки дел. В отдельных случаях разбор несложных судных дел затягивался на многие месяцы и даже годы. Пресловутая «московская волокита» — это не просто медлительность и неповоротливость приказного аппарата при решении дел, а и возможность использования определенных приемов «волочения» в целях либо «корыстования» — вымогания взяток, либо на «законных» основаниях «заволочивания» дела в интересах сильной стороны.

К важнейшим приказам с общегосударственной компетенцией, помимо упомянутой выше группы финансовых учреждений, относились Разрядный, Поместный, Посольский. Разрядный, или Разряд, осуществлял учет служилых людей «по «отечеству» и «верстание» их в службу (с 15 лет): военную и гражданскую. В военное время Разряд обеспечивал мобилизацию служилых людей и организацию их в полки. Он же руководил и боевыми операциями. В итоге, заведуя службой — статусным определением феодального класса, Разрядный приказ являлся важнейшим государственным учреждением центрального звена.

Все вопросы поместного и вотчинного землевладения, включая наделение служилых людей землей, оформление и регистрацию сделок на землю и крестьян, судебные земельные тяжбы, а также составление писцовых и переписных книг, организацию общих сысков беглых, рассматривались в Поместном приказе. Посольский приказ ведал сношениями с другими государствами, принимал и отправлял посольства, решал все дела с торговыми иноземцами, являлся хранителем большой и малой государственных печатей. В нем был сосредоточен сбор средств на выкуп пленных («полоняничных денег»), ему подчинялись приказы, создаваемые для управления вновь присоединенными территориями (Малороссийский, Княжества Смоленского и др.).

В группу военных приказов, помимо Разряда, входили Стрелецкий, Иноземский, Рейтарский и Казачий. Они ведали отдельными родами войск: стрелецкими полками, служилыми иноземцами, полками нового строя. Изготовление холодного и ручного огнестрельного оружия было сосредоточено в Оружейной палате, а производством пороха, литьем пушек и ядер к ним заведовал Пушкарский приказ. Почти все приказы обладали судебными функциями по отношению к находившимся под их управлением группам населения. Но было несколько приказов, специально созданных для разбирательства судебных дел. В их числе Разбойный, возглавлявший борьбу с «лихими людьми» на всей территории государства, кроме Москвы, где уголовные дела находились в ведении Земского приказа; Челобитный, куда поступали апелляции на судебные решения других приказов и где судились дьяки и подьячие; Приказ Холопьего суда, где оформлялись служилые кабалы и жилые записи, разрешались споры о холопах. Судные дела между дворянами решались в особых Владимирском судном и Московском судном приказах.

Общегосударственный масштаб деятельности был присущ ряду приказов узковедомственного профиля. Таковыми были Ямской, обеспечивавший ямской гоньбой казенные надобности; Приказ Каменных дел, имевший под своим управлением записных ремесленников и организующий казенное каменное строительство; Монастырский приказ, созданный в 1650 г. и ведавший монастырскими землями и судебными делами населения духовных вотчин. Он просуществовал до 1677 г. и был восстановлен в 1701 г.

Несколько приказов имели областной характер. Помимо четвертных приказов, это были Приказ Казанского дворца, созданный для управления вошедшими в состав России в

XVI в. землями бывших царств Казанского, Астраханского и Сибирского, и Сибирский приказ, учрежденный в 1637 г. специально для управления значительно возросшей территорией Сибири.

Особую группу центральных учреждений составляли дворцовые приказы. Они заведовали обширным хозяйством царя, обслуживая царский двор. Важнейшим среди них был Приказ Большого дворца, управлявший дворцовыми землями и населением дворцовых вотчин. Продовольственным снабжением царского дворца заправляли находившиеся в ведении приказа дворы Хлебный, Кормовой, Житенный и Сытенный. Казенный приказ, или Казенный двор, являлся хранилищем царской вещевой казны, в том числе мехов («мягкой рухляди»). Царским выездом заведовал Конюшенный приказ. Под его началом находились дворцовые конюшни и мастерские по изготовлению карет, саней и упряжи. Особые приказы занимались изготовлением царского платья (Царева и Царицына мастерские палаты), обеспечением и организацией царской охоты (Сокольничий и Ловчий), медицинской службой (Аптекарский).

При патриархе Филарете были созданы особые патриаршие приказы (Дворцовый, Казенный и Разрядный). Они сохранились до конца века и управляли всем патриаршим хозяйством. Подобные патриаршим приказам учреждения существовали во всех епархиях.

Приказы как центральное звено управления создавались на протяжении длительного времени, а не возникли как дельная система, базирующаяся на единых принципах. Наряду с постоянно действующими приказами (общегосударственной и областной компетенции) широкое распространение в XVII в. получили приказы, заведомо создаваемые как временные. По существу они являлись комиссиями-поручениями («приказами» в собственном смысле) для выполнения определенных задач текущего управления, после решения которых они упразднялись или же сливались с другими приказами. Обычно это были сыскные приказы разнообразной сферы деятельности. Они создавались для сыска и возвращения в посад вышедших из тягла закладчиков (впервые в 1619 г.), отписки частновладельческих слобод на посадах, организации сыска беглых крестьян, расследования политических преступлений. Целый ряд временных приказов возник в связи со Смоленской войной и началом строительства оборонительных линий на юге страны (Ратных дел, Литовских полоняничных дел, Сбора ратных людей, Городового дела и др.), для проведения межевания земель в разных городах, разбора служилых людей в 60—70-х гг. Широкое распространение временные учреждения получили во второй половине века. Иx создание оказало сильное воздействие на состав государственного аппарата, обеспечив непосредственное проникновение кадров московских приказов в сферу местного управления. Эти приказы — «комиссии» были хотя и временными, но вполне оформившимися учреждениями: указ об их создании определял не только главу и функции приказа, но и его штат и бюджет. Свойственная им быстрота и оперативность деятельности позволяли правительству эффективно решать важнейшие вопросы управления страной, восполняя слабость, а порой, как это, например, было при организации сыска беглых крестьян, и прямой саботаж со стороны местных учреждений. Этим временные приказы XVII в. отличались от подобных приказов предыдущего столетия, но эти же черты сближали их с многочисленными и разнообразными комиссиями петровского времени.

На протяжении XVII в. общее число одновременно действующих приказов изменялось мало (в 1626 и в 1698 гг. их было 36), поскольку наряду с возникновением новых приказов происходила их ликвидация или близкие по роду деятельности учреждения объединялись в одно. Некоторое увеличение числа приказов произошло в 1660—1670-х гг., когда их количество временно достигло 43. В эти же годы несколько возросло и число общегосударственных приказов: их стало 30 против 25 в 1626 г. и 26 в конце столетия.

При неизменности в целом количественного состава приказных учреждений разительные перемены к концу столетия произошли в численности управленческого аппарата и в его составе. На протяжении всех десятилетий наблюдался неуклонный рост приказных штатов: в 1626 г. — 623 человека, в 1646 г. — 837 человек, в 1677 г. — 1558 человек, в 1698 г. — 2739 человек. Он происходил за счет младших приказных чинов (подьячих), что отражало идущий процесс бюрократизации управления, усиление роли в нем сугубо канцелярской работы. В 90-х гг. подьячие составляли почти 97% всех приказных людей. Значительно выросли штаты всех приказов. Если в 20-х гг. в штате большинства приказов имелись один, реже два дьяка и не более 5—10 подьячих, а в крупнейших приказах (Поместном и Большого дворца) состояло 73 подьячих, то в конце 90-х гг. число дьяков в крупных приказах возросло до 7—8, а подьячих стало более 400. Наиболее типичными в это время были приказы, в которых сидели от 30 до 100 подьячих.

Эта группа приказных людей, обладавших большой мобильностью и широко использовавшихся правительством при комплектовании штата временных приказов, для выполнения различных заданий в городах, в полках и посольствах, охватила своей деятельностью всю страну. В литературе (Н. Ф. Демидова) обращено внимание на то, что сформированная в последней четверти XVII в. огромная армия московских подьячих послужила основой для организации государственного аппарата российского абсолютизма.

Уже при царе Михаиле Федоровиче практиковалось одновременное руководство двумя приказами одними и теми же дьяками. После смерти Филарета эта тенденция была продолжена в еще большей степени, причем дьяков заменили лида из ближайшего окружения царя. Так, Б. И. Морозов уже в первые годы царствования Алексея Михайловича (1645—lq76) являлся одновременно судьей пяти приказов (Большой казны, Стрелецкого, Иноземского, Новой Четверти, Аптекарского). Объединение нескольких приказов под началом одного из видных бояр стало характерным явлением государственного управления второй половины XVII в. Конечно, немалую роль в этом играло личное влияние того или иного боярина, в том числе близость к царской фамилии. Однако объективно такое объединение приказов с близкой компетенцией усиливало централизацию ведомственного управления.

Стремление к централизации управления проявилось в создании в 1654 г. Приказа тайных дел, подчинявшегося в отличие от других приказов не Думе, а непосредственно царю. Приказ не имел четкого круга дел. Он управлял дворцовым хозяйством, осуществлял политический надзор, апелляцию по политическим преступлениям, обладал контролирующими по отношению к другим учреждениям функциями. Этот контроль мог быть гласным, но чаще всего негласным и осуществлялся посредством приказных подьячих, рассылаемых с секретными царскими наказами по учреждениям, в армию, в посольства. За финансовой деятельностью приказов наблюдал Счетный приказ, созданный в конце 1650-х гг. Особое место, занимаемое этими учреждениями в приказной системе, было осознано уже современниками. По словам Г. К. Котошихина, Тайный приказ был устроен «для того, чтоб его царская мысль и дела исполнялись все по его хотению, а бояре и думные люди о том ни о чем не ведали».

В 1680-Х гг. была осуществлена новая перестройка ряда сфер управления, приведшая к дальнейшей его централизации. В частности, финансовые вопросы, которые прежде находились в ведении четвертных и различных приказов, отныне были сосредоточены в укрупненном Приказе Большой казны. Все вотчинные и поместные дела, а также дела о службе были изъяты из ведения территориальных приказов и сконцентрированы, первые — в Поместном приказе, вторые — в Разряде.

Рост территории. Административно-территориальное деление. В XVII в. территория России значительно выросла. В результате освободительной войны украинского и белорусского народов 1648—1654 гг. и последовавшей затем русскопольской войны, завершившейся в 1667 г. Андрусовским перемирием, России были возвращены все земли, отошедшие к Польше по Деулинскому перемирию. Польша признала вхождение Левобережной Украины в состав России. Позже, в 1686 г., по «Вечному миру» Польша признала Киев за Россией, получив взамен ряд западных городов с уездами (Себеж, Невель и Велиж). В результате русско-турецкой войны 1676—1681 гг., закончившейся Бахчисарайским договором 1681 г., Днепр стал границей между Россией и Турцией, которая признала подданство Запорожской Сечи России, присоединение Левобережной Украины и Киева. В XVII в. продолжается продвижение на восток в сибирские земли.

Основной административно-территориальной единицей в XVII в. оставался уезд. Его возникновение относится ко времени объединения отдельных княжеств в едином государстве. Территории этих княжеств и их уделов оформились в уезды как отдельные административные структуры. Это определило разномасштабность уездов как по размерам, так и по численности населения. Общее их число во второй половине XVII в. было свыше 250. Более мелкими административными единицами являлись станы и волости. Большинство уездов состояло из нескольких станов, которые делились на волости. Правда, в отдельных уездах волости выступали как единицы, равнозначные станам. В ряде районов государства во внутриуездном делении имелись значительные особенности. Например, огромный Новгородский уезд делился на 5 пятин, каждая из которых состояла из погостов. Почти в каждом северном уезде Поморья были собственные деления, единицами которых выступали то станы, то погосты, то волости, то различное их сочетание. Своя специфика административного деления была в Башкирском крае, вошедшем в состав России во второй половине XVI в. после присоединения Казанского ханства. Его территория составляла Уфимский уезд,. который делился на 4 «дороги». Вероятно, это название восходило к монгольскому слову «даруга». Им назывались административные окруяц, из которых состояла Монгольская империя и ее часть — Золотая Орда.

На Левобережной Украине начиная с 30-х гг. XVII в. в качестве административно-территориальной единицы были приняты полки. Прежде, в XVI в., они выполняли функции военных округов. После Андрусовского перемирия на территории Левобережной Украины было 10 полков, которые непосредственно подчинялись гетману Украины. Во главе полка стоял полковник, он командовал полком и управлял территорией, относящейся к полку; сотники имели в своем управлении территорию сотни, а городами и селами управляли войты и казацкие атаманы. Полковое деление вводится также и в Слободской Украине, сложившейся в XVII в. на территории от Харькова до Воронежа и Курска. Автономное самоуправление существовало в областях запорожских, донских, яицких и терских казаков. Военной, политической и социальной формой объединения вольных казаков было войско, высшая власть в котором принадлежала войсковому кругу. Подобное разнообразие низовых административных единиц отражало сохранявшиеся в XVII в. остатки исторически сложившихся особенностей в местном управлении отдельных территорий государства.

Русское централизованное государство образовалось как многонациональное. В XIV—XV вв. в его состав вошли мари, коми, мордва, печора, карела; в XVI—XVII вв. присоединились народы Поволжья, Сибири, Левобережной Украины. Официальное приказное делопроизводство XVII в. Европейскую территорию России делило на области, получившие название «городов». «Замосковные города» составляла территория, лежащая «за Москвой», если обращаться к ней с южных и юго-западных рубежей. Река Ока от Коломны до Тарусы была южной границей края. Поморские города — это территория, тянувшаяся к Белому морю и Ледовитому океану и до Северного Урала. Города от «немецкой украины» располагались на северо-западе европейской территории (псковские и часть новгородских земель). Название области подчеркивало ее пограничное положение по отношению к «немецкой» земле, т.е. Ливонии. «Заоцкие города» включали земли верхней Оки; «Северские города» — бывшие земли Чернигово-Северского княжества, до конца XV в. находившиеся в составе Великого княжества Литовского. «Украинные города» находились к югу от Замосковного края на украинных (окраинных) землях государства. Дальнейшее продвижение в земли Дикого поля привело к появлению области, получившей название «Польских городов», т.е. городов, лежащих в Поле. Как отдельная область выделялись «Рязанские города», «Низовые города» (территория Средней Волги от Нижнего Новгорода до Камы), «Вятские города» и «Пермские города».

Освоение Восточной Сибири. В XVII в. продолжалось продвижение в Сибирь. Оно имело свои особенности по сравнению как с предшествующим временем, так и с процессом включения в состав России других регионов. B_LXVI в. условием присоединения Западной Сибири, начало которому было положено военной экспедицией отряда казаков во главе с атаманом Ермаком, был разгром Сибирского ханствад Немногочисленное население Сибири, разрозненное и пестрое в этническом отношении, после распада единственного государственного образования в крае не могло быть серьезной военной силой. Царившая во многих местах острая племенная вражда также облегчала продвижение русских./ Оно велось в форме правительственной (перевод за Урал пашенных крестьян и служилых людей) и вольной колонизации «охочих» людей, устремлявшихся в Сибирь зa свободной «землицей» и драгоценной пушниной)

Большинство коренных жителей края находилось на разных стадиях патриархально-родового строя: от первобытности каменного века (народы Северо-Восточной Сибири: юкагиры, чукчи, коряки, ительмены) до развитых форм патриархальнородовых отношений (якуты, жившие в долине реки Лены, и буряты, заселявшие бассейн Ангары и берега Байкала). У первых основными занятиями были рыбная ловля, охота на морского зверя и диких оленей. Хозяйственная жизнь более развитых якутов и бурят была связана со скотоводством. Родами и племенами жили эвенки (тунгусы). Они заселяли обширную территории от Енисея до Охотского моря. Среди них были как оседлые рыболовы и охотники, так и кочевые скотоводы. В бассейне Амура жили дауры, дючеры и другие племена. Помимо традиционных занятий народов Сибири, им было знакомо земледелие. У них, как и у сибирских татар, шел процесс феодализации.

Продвижение русских землепроходцев, служилых людей и промысловиков по Сибири осуществлялось двумя маршрутами. Один из них, морской, проходил из устья Оби в Обскую губу и Мангазейское море, потом вверх по реке Тазу и волоком в приток Енисея реку Турухан. Основной базой на этом пути до 50-х гг. XVII в. являлась Мангазея, основанная в низовьях реки Таза на рубеже XVI—XVII вв. Главным стимулом движения, на восток промышленных и служилых людей была пушнина. В первой половине XVII в. ежегодные сборы мангазейской таможни составляли до 10—17 тыс. руб. По мере Истребления соболя)и запустения Мангазеи русская колонизация Сибири все более устремлялась по другому, южному, направлению движения в бассейн Лены. Оно было продолжением пути по Каме и ее притокам к среднему течению Оби и далее от ее правого притока Кети волоком на Енисей.

Опорными пунктами для продвижения на восток и освоения долин сибирских рек становились остроги и зимовья. Так возникли Кетский острог (начало XVII в.), Енисейский острог (1619), Красноярский острог (1628), Братский острог (1631), Иркутское зимовье (1652) и др. Первый острог на Лене, Усть-Кутский, был построен в 1631 г., через год основан Якутск, и началось обследование восточной части северных берегов Азии. Оно продолжалось в бассейнах Алазеи и Колымы. В 1639 г. Иван Москвитин и его люди первыми из русских вышли к побережью Тихого океана. А в 1648 г. участники экспедиции, организованной холмогорцем Федотом Поповым, казак Семен Дежнев и купец Федот Алексеев впервые достигли северо-восточной оконечности Азии и открыли пролив, отделяющий Азию от Северной Америки. Открывателем новых земель стал Василий Поярков. В 1643—1646 гг. с небольшим отрядом он проплыл по Амуру в Охотское море, обогнул на речных судах его побережье и вернулся в Якутск. В середине XVII в. устюжский торговый человек Ерофей Хабаров во главе отряда «охочих» людей вновь прошел по Амуру, изучил прилегающие земли и составил карту. Базой дальнейшего продвижения в Приамурье стал Нерчинский острог, построенный в 1658 г. при впадении реки Нерчи в реку Шилку. Так уже в первой половине XVII в. были определены границы русских владений, которые очерчивались северными и восточными рубежами Азиатского материка. В конце XVII в. сибирский казак В. В. Атласов обследовал Камчатку и Курильские острова.

Присоединение и освоение Сибири было для русских людей эпохой крупных географических открытий. Ими не только закрепились за Россией богатые природными ресурсами земли, но и был внесен большой вклад в развитие географических знаний. Многочисленные сведения природно-географического, хозяйственного и этнографического характера, зафиксированные в донесениях русских землепроходцев, послужили основой для составления сводных чертежей и географических обзоров отдельных районов и Сибири в целом («Роспись Сибирским городам и острогам», 1640 г.; «Годуновский чертеж» — по имени тобольского воеводы П. И. Годунова, 1667 г.). В конце столетия тобольский сын боярский Семен Ремезов составил первую карту Сибири —«Чертежную книгу».

Большую часть тайги и тундры русские отряды прошли без серьезного сопротивления, в отличие от американских колонистов-«пионеров». которые двигались с востока к западному побережью, подавляя и истребляя коренное население материка. К концу века в Сибири проживало уже около 150— 200 тысяч переселенцев — почти столько же, сколько аборигенов. Среди русских около половины являлись служилыми людьми. Началось «проведывание» месторождений руд цветных и драгоценных металлов. Однако прежде всего в то время русских купцов и правительство интересовало «мягкое золото» — драгоценная пушнина: в середине века из Сибири вывозили до 150 тыс. соболей в год. Из мехов в основном и состоял ясак — дань, которую платило местное население. Уплатой ясака выражалось оформление его подданства. Кроме того, сибирские народы должны были выполнять ямские повинности.

Управлением Сибирью сначала ведал Посольский приказ, затем Приказ Казанского дворца, а с 1637 г. — Сибирский приказ. Ему подчинялись размещаемые по уездным городам воеводы, при которых состояли гарнизоны из русских служилых приборных людей. Воеводы Тобольска осуществляли общее наблюдение за всем краем. Сбор ясака осуществлялся с помощью родовых тойонов, или «князьцов», которые стояли во главе ясачных волостей и судили местное население по нормам обычного права. Гарантией подчинения аборигенов служила система «аманатства»: родственники и дети местной знати становились заложниками-«аманатами» и должны были жить в русских крепостях. Такая система позволяла немногочисленной русской администрации контролировать обширные территории. На всей Восточной Сибири во второй половине XVII в. проживало 600 человек, рассеянных по 40 постоянным и временным острогам, острожкам и ясачным зимовьям. Уровень эксплуатации местного населения на восточных окраинах был в целом сравнительно невысок. Хотя, разумеется, отношение воеводской администрации, промышленных и служилых людей к местному населению было далеко от идиллии. Неэквивалентный обмен, подкуп, произвольные поборы и всевозможные притеснения, как и прямое спаивание коренных жителей, были в числе обычных средств обогащения.

Сибирь, как и степные окраины, практически не знала помещичьего землевладения и крепостного права. Во второй половине XVII в. русские крестьяне осваивают Приуралье и Зауралье. В Западной Сибири крупный земледельческий район возник вдоль рек Тобола, Иртыша и их притоков. Здесь (Верхотурский, Тюменский, Туринский и Тобольский уезды) к концу XVII в. было сосредоточено 75% всех крестьянских дворов Сибири (8 280 из 11 тыс.). Они возделывали так называемую десятинную пашню, урожай с которой поступал государству. В отличие от Поволжья, народы которого издревле были знакомы с земледельческой культурой, в большинстве мест Сибири русским поселенцам пришлось внедрять земледелие впервые, причем на тяжелых подзолистых почвах таежной зоны. Систематические нападения кочевых народов — монголов и киргизов — препятствовали продвижению земледелия в область южных черноземов. Распространение земледелия на новые территории стало результатом титанических усилий русского крестьянина. К концу XVII в. потребности края в хлебе полностью обеспечивались сибирским земледелием.

Несмотря на все издержки, включение в состав России способствовало более быстрому общественному развитию народов Сибири. Оно сопровождалось приобщением их к более прогрессивной форме хозяйственной деятельности, знакомством с современными орудиями ремесленного производства, усвоением русского быта — жилища (избы), одежды. В результате присоединения и освоения новых земель усилился многоэтничный характер Российского государства.

Местное управление. Во время Смуты был разрушен не только центральный, но и местный аппарат власти. По мере освобождения территории государства от польско-литовских и шведских отрядов и усмирения казачьей вольницы правительство Михаила Федоровича приступило к восстановлению воеводского управления, возникшего еще в конце XVI в. в ряде пограничных городов и уездов. К середине 20-х гг. XVII в. воеводское правление как организация местной власти действовало уже на всей территории государства. В его утверждении проявлялось усиление приказного начала на местах как выражение централизации управления сверху. Это была основная, хотя и не единственная, линия развития местных учреждений.

На протяжении XVII в. в руках воевод постепенно сосредоточилась вся административная, полицейская и судебная власть в уездах. Имея под своим началом городские гарнизоны, состоявшие из стрельцов и других служилых людей «по прибору», воеводы не только обязаны были обеспечивать безопасность вверенной им местности, но и пресекать возникавшие в ее пределах различные проявления социальной борьбы. Правда, не всегда это удавалось, что свидетельствовало не только об остроте социальных противоречий, но нередко являлось показателем слабости местной власти (или конкретной личности, ее воплощавшей), ее неспособности в экстремальных условиях к решительным и быстрым действиям. Характерный случай произошел в Великом Устюге в июне 1648 г. Недавно присланный туда воевода М. В. Милославский не только не смог справиться со стихийно вспыхнувшим в городе волнением, но и в отписке в Москву просил государя спасти и защитить его самого.

Расширение объема управленческих функций воевод сочеталось с ограничением их самостоятельности в принятии решений даже в пределах их компетенции. Без санкции приказов воеводы самостоятельно могли решать лишь мелкие, преимущественно бытового характера вопросы. Исключением являлись воеводы в пограничных или во вновь осваиваемых районах государства. Там, получив особые полномочия, воеводы обладали широкими судебно-административными и полицейскими правами, становились начальниками местных военных сил, могли верстать на военную службу детей боярских и приборных людей и наделять их окладным жалованьем. В Астрахани, Уфе, Тобольске, Томске воеводы имели право вести дипломатические сношения с соседними государствами, а астраханские воеводы к тому же должны были следить за Большой Ногайской Ордой.

Воеводами в города назначались преимущественно дворяне, служившие по московскому списку (стольники, стряпчие, дворяне московские, жильцы), значительно реже — из городовых дворян и детей боярских. Обычно на воеводство попадали уже не способные к ратной службе дворяне. Назначение воевод (сменяемых через 2—3 года службы) осуществлял Разрядный приказ, но в служебно-административном отношении воеводы подчинялись тем приказам-четвертям, в ведении которых находились их города. Организация гражданской службы на бюрократических началах, исключавших «кормление» как одну из основ службы, с трудом усваивалась дворянством, по-прежнему относившимся к воеводской службе, исходя из кормленческих интересов. К тому же воеводы, как и приказные судьи, не входили в штаты учреждений и исполняли возложенные на них обязанности как временные сословные поручения. В отличие от наместников и волостелей XVI в. их содержание не возлагалось на население, а обеспечивалось поступавшим из четвертных приказов жалованьем. Верховная власть запрещала должностным лицам взимать с населения «кормы» и «посулы», но при этом разрешалось принятие всякого рода подношении («поминков») по церковным праздникам и торжественным дням. На практике узаконенные «поминки» превращались в разорительные поборы с населения. Они начинались с момента приезда нового воеводы к месту службы (он сопровождался поднесением ему, а также всем членам семьи и дворни «въезжего корма») и заканчивались лишь его отъездом, сопровождаемым прощальным «поминком». Воеводы в своем корыстолюбии тем более чувствовали себя свободно, что никак не были связаны с местным обществом и лишь стремились за свое кратковременное пребывание в должности извлечь из нее максимальную выгоду. Сохранение взгляда на воеводскую службу как на дополнительный источник дохода имело и свои объективные причины. Они заключались в ограниченных возможностях поместного земледельческого хозяйства, доходы с которого у основной массы служилых людей едва обеспечивали их служебные и личные потребности.

При всем этом иное воеводство, особенно для лица, приближенного к царю, было равносильно опале, поскольку означало удаление от Двора и падение политического влияния. Это был обычный способ придворной борьбы, с помощью которого лицо, входившее во власть, оттесняло своих соперников. Яркий пример тому действия Б. И. Морозова в первые месяцы правления Алексея Михайловича. По свидетельству австрийского посла Августина Мейерберга, наставник молодого царя «по обыкновенной предосторожности любимцев отправил всех бояр, особенно сильных во дворце расположением покойного царя, в почетную ссылку на выгодные воеводства».

При воеводах организовывались воеводские, или как их часто называли в официальных документах, «съезжие избы». Во второй половине XVII в. за ними повсеместно утвердился термин «приказная изба», что соответствовало фактическому их положению в качестве местного учреждения центрального приказа. Не случайно их структура и делопроизводство были те же, что и в московских приказах. Характерно, что штат воеводских изб, состоявший из местных подьячих, постоянно обновлялся за счет присылаемых вместе с новым воеводой из Москвы временных приказных служителей (дьяков и подьячих «с приписью», т. е. с правом подписывать официальные документы). К концу века, как и в приказах, возросла численность подьячих приказных изб. Если в 40-е гг. наиболее типичными были избы со штатами от 2 до 5 человек, то в 90-е гг. — от 6 до 20 человек. Существование и развитие именно этой группы служителей, для которых единственным занятием была работа в государственных учреждениях, являлось показателем роста бюрократических тенденций и в центральном, и в местном управлении. Правда, на местах этот процесс происходил медленнее, чем в центре.

В первой половине XVII в., наряду с процессом бюрократизации местного управления, продолжало сохраняться, а в отдельных местах получило развитие выборное сословное начало, представленное губными и земскими учреждениями. В правление Михаила Федоровича функционирование съезжих изб осуществлялось при опоре на местные мирские общины. В частности, они формировали постоянный штат подьячих изб путем их найма и содержания. Выбирая из мирских людей судей, целовальников, счетчиков, таможенных и кабацких голов, органы мирского самоуправления принимали непосредственное участие в судебно-полицейских и финансовых функциях управления уездом. Однако в подобной системе была и еще одна сторона. Она проявлялась в том, что фактически низовые звенья государственного управления функционировали за счет обязательных и безвозмездных служб тяглого населения. Об обременительности подобных повинностей речь уже шла при характеристике положения посадских людей. Здесь же хотелось бы еще раз подчеркнуть обусловленность возникновения подобной системы скудостью совокупных средств и ресурсов аграрного социума, существовавшего в неблагоприятных для его развития природно-климатических условиях.

Губные органы уже во второй половине XVI в. стали важным звеном государственного аппарата. В их основную функцию входила борьба с разбоями и всякими «лихими» людьми. В XVII в. они действовали рядом с воеводой, но под его надзором или же с поставлением воеводы во главе губного суда переходили в его непосредственное подчинение. Правда, имела место и противоположная тенденция. В 1627 г. началось повсеместное восстановление губных старост, выбираемых из дворян уезда. Эта мера ограничивала круг влияния воевод, т. е. означала умаление централизации местного управления в пользу органов самоуправления. В отдельных местах по просьбе городов воевод не посылали вовсе, а были только губные старосты. Там губной староста, сосредоточивая в своих руках не одни уголовные дела, а все областное управление, становился и земским судьей. В случае недовольства губными старостами назначались воеводы. В эти годы правительство, остро нуждавшееся в поддержке сословий, было готово идти навстречу местным требованиям, в том числе в плане развития сословно-представительного начала, воплощавшегося не только в деятельности Земского собора, но и в функционировании органов самоуправления на местах.

Во второй половине XVII в. воеводская власть повсеместно вытеснила земские сословно-выборные учреждения. Дольше всего мирские структуры как органы общинного самоуправления сохранялись в Поморье. Но и там их деятельность, особенно касающаяся раскладки государственных налогов и повинностей, находилась под контролем воевод.

Расширение границ государства и потребности организации обороны пограничных территорий привели к образованию крупных военно-административных округов — разрядов. Первый из них — Тульский — был создан еще в XVI в. для обеспечения защиты населения украинных, заоцких и рязанских городов. В XVII в. образуется до 10 новых разрядов. В 50 -X гг. для обороны от Польши и Швеции организуются Смоленский и Новгородский разряды. В связи со строительством нового южного укрепленного рубежа — Белгородской черты — и массовым заселением свободных земель вдоль новой оборонительной линии в 60-х гг. возникают Белгородский и Севский разряды, объединившие под своим началом несколько десятков городов. Часть городов Казанского приказа, лежащих к северу от так называемой Симбирской черты, были включены в состав организованного в начале 1680-х гг. Казанского разряда с центром в Симбирске. Несколько разрядов (Томский, Енисейский, Ленский) при главенстве Тобольского существовало в Сибири. Во главе каждого из них ставился боярин, которому подчинялись городовые воеводы. Хотя возникновение разрядов в XVII в. диктовалось главным образом необходимостью мобилизации ресурсов и централизации полномочий в военно-оборонительных целях, однако естественным компонентом власти главного воеводы разряда становились административные и финансовые функции. Примечательно, что в последней четверти XVII в. несколько разрядов (Московский, Владимирский, Тамбовский) были созданы и в центральных районах страны. Правда, они не получили такого значения, как пограничные разряды, и просуществовали недолго. В литературе образование разрядов единодушно оценивается как своеобразная предтеча петровских губерний, ставших связующим административным звеном между центром и уездом.

Войско. Важным условием укрепления российской государственности, преодоления тяжелых последствий иностранной интервенции, обеспечения безопасности страны и решения насущных внешнеполитических задач было наличие боеспособной армии, могущей в случае необходимости быть использованной и для подавления народных волнений и восстаний. В начальный период правления Михаила Федоровича постепенно восстанавливалась расстроенная за годы Смуты военная организация государства. \Этому способствовали: жесткая податная политика правительства по сбору основных и чрезвычайных налогов; широкая раздача поместий и укрепление земельных прав дворянства, при одновременной проверке прав землевладельцев на вотчины и поместья, приобретенные за Смутное время; упорядочение поместных окладов и дач дворянства; осуществление «дозоров» и новых описаний частной земельной собственности и, наконец, введение «живущей четверти» — нового принципа налогообложения, вызванного хозяйственным запустением.

Основой сложившейся еще в середине XVI в. структуры русского войска являлось конное ополчение служилых людей «по отечеству», комплектуемое на основе поместной системы. Другим компонентом военной организации были находившиеся на постоянной службе служилые люди «по прибору» (стрельцы, казаки, пушкари и затинщики). Как вооруженная конная сила использовались и нерусские народы — служилые татары, чуваши, марийцы, мордва, башкиры и др. В военное время к ратной службе привлекалось также тяглое сельское население (посошные и даточные люди), набираемое по особой разверстке. Они выполняли вспомогательные работы по обслуживанию армии, но могли принимать участие и в боевых действиях.

В военное время дворяне, получавшие поместное и денежное жалованье, обязаны были являться на службу на коне, с оружием и вооруженными людьми (холопами), число которых в соответствии с Уложением 1556 г. зависело от размера имевшейся у них «доброй угожей земли». Дворянские «люди» использовались не только в качестве обозной прислуги, но и входили в боевой состав конницы. В мирное время служилые люди «по отечеству» жили в своих поместьях и вотчинах.

Служилые люди «по прибору» рекрутировались из детей и родственников приборных же людей, а также из так называемых вольных, или гулящих, людей, находившихся в данный момент вне государева тягла. Важным резервом стрельцов, пушкарей и городовых казаков вплоть до Уложения 1649 г. были крестьяне и посадские. Верстание в городовую службу выходцев из тяглых слоев особенно было распространено при строительстве новых городов на Юге. Общее число ратных людей к началу 30-х гг. было доведено до численности ратников XVI в. и составляло около 100 тысяч.

Казаки служ