Тема 12. Распределение функций между органами управления

Структура местных органов власти во всех странах содержит определенное количество одних и тех же функциональных элементов. Существование и постоянство этих элементов связано с общеуправленческими закономерностями, институциональной близостью рассматриваемых стран и однотипным социально-экономическим и политическим развитием, навязывающим близкие проблемы и близкие решения.

Функциональные элементы являются одновременно ключевыми звеньями процесса управления на местном уровне и центрами сосредоточения властных полномочий. Однако распределение этих полномочий как правило различно, также как и внутренняя организация элементов. Речь идет, с одной стороны, о функциях местного управления, присутствующих в рамках любой национальной системы. С другой стороны, каждая функция может выполняться специально созданным для ее осуществления органом, либо реализоваться иным способом (являясь одной из многих функций органа общей компетенции, будучи разделена на мелкие элементарные функции, выполняемые различными органами и т.д.). Для нас представляют интерес не все потенциально выявляемые в результате анализа функции местного управления, а лишь те, которые на практике - в одной из национальных систем, в нескольких или во всех - выполняются специально созданным органом управления.

Вот эти функции, с детализацией их содержания:

• 
  Принятие решений по основным вопросам местной жизни (принятие бюджета, налоговых ставок, основополагающие решения по основным предметам ведения)
• 
  Руководство работой представительного органа (председательство на заседаниях, формирование повестки дня, контроль за соблюдением регламента)
• 
  Принятие второстепенных решений в промежутках между сессиями представительного органа от его имени
• 
  Общее руководство исполнительной властью (назначение на должности, реализация решений представительного органа)
• 
  Техническое повседневное руководство исполнительной властью (разработка конкретных мер, обеспечение целостности политики, согласование решений)
• 
  Обеспечение управления финансами местного сообщества (повседневное управление доходами и расходами, текущее управление бюджетом)
• 
  Руководство местной полицией
• 
  Проверка соответствия актов представительной и исполнительной власти законодательству
• 
  Финансовый контроль (аудит, проверка финасовой правомерности операций местных органов власти)
• 
  Техническая, в том числе правовая, предварительная экспертиза (консалтинг) принимаемых решений
• 
  Политическая предварительная экспертиза (консалтинг) принимаемых решений
• 
  Представительство специальных интересов (профессиональных, конфессиональных, территориальных и т.д.) в местных органах власти
• 
  Общая компетенция по представлению интересов государства на местном уровне
• 
  Отраслевое управление в рамках отдельной сферы
• 
  Наложение санкций на местные органы власти за неправомерные действия (аннулирование решений, отстранение от должности и т.д.)

Из этого списка очевидно, что мы рассматриваем все функции, для выполнения которых может быть создан специальный орган - или должностное лицо со специальным статусом. При этом мы не присваиваем априорно ту или иную функцию органам прямого государственного управления или органам местного самоуправления. Важным является то, что все эти функции являются элементами системы местного управления как единого целого и осуществляются органами, действующими на местном уровне.

На практике различные функции могут распределяться между разными органами управления следующим образом:

- каждой функции соответствует определенный орган;

- функция распределена между разными органами;

- разные функции совмещаются (концентрируются) в рамках одного органа.

Наряду с этим существенные различия между разными системами местного управления формируются за счет следующих факторов:

- способ формирования органа (прямые выборы, непрямые выборы, различные виды назначения или смешанного формирования);

- соотношение в данном органе коллегиальности и единоначалия;

- соотношение в системе классических органов местного самоуправления (прямые или непрямые выборы, право решать основные вопросы местной жизни), органов прямого государственного управления (назначение правительством или его представителями) и иных органов управления (выборы для выполнения специализированных функций, назначение без прямого вмешательства центрального правительства, делегирование функций частным предприятиям и т.д. - Например, судебная власть, не связанные с местными и центральными органами власти организации аудита и т.д.).

Каким образом определить, является ли тот или иной орган носителем данной функции либо нет? Мы исходим прежде всего из действующих правовых норм, в которых определены полномочия каждого органа управления. Данный подход, безусловно, не является исчерпывающим. Во многих национальных или локальных системах местного управления реальное положение вещей - т.е. реальное распределение функций, определяемое через критерий принятия-непринятия реализуемых управленческих решений - может существенно отличаться от предписываемого нормативными актами распределения полномочий. В частности, представительный орган может принимать на практике лишь решения, предложенные либо навязанные главой исполнительной власти: в этом случае формально функция принятия базовых решений принадлежит представительному органу, а фактически осуществляется исполнительной властью, т.к. представительный орган не играет самостоятельной роли, а лишь оформляет уже принятое решение путем голосования. Возможны и еще менее очевидные влияния, связывающие разные органы местного управления между собой, с государством или с представителями частных предприятий и организаций. Эти неформальные взаимодействия, однако, не отменяют, а лишь нюансируют основополагающую роль анализа, основанного на нормативном распределении полномочий, в силу следующих причин:

- как мы покажем далее, концентрация либо дисперсия функций характеризует распределение властных полномочий между различными органами. Это распределение достаточно важно само по себе, особенно в случаях значительной концентрации: объем выполняемых функций обеспечивает самостоятельность органа, их концентрирующего, независимо от наличия либо отсутствия неформальных влияний и взаимодействий. Та же концентрация функций позволяет выявить орган управления, потенциально наиболее влиятельный в данной системе;

- в ряде случаев важную роль играет специализация того или иного органа. Чем более она развита, тем менее вероятна - в силу довления специфических процедур и специальной компетенции - решающая роль внешних влияний;

- наконец, в рассматриваемых странах наиболее последовательно реализуется принцип правового государства, проявляющейся в максимально возможном правовом опосредовании публичного управления, в частности местного. Регулируемые правом полномочия оказываются если не единственной, то весьма важной стороной практики управления.

Таким образом, анализ, основанный на нормативном распределении полномочий, предполагающих выполнение тех или иных функций, может быть дополнен социологическим или политологическим анализом, но и сам по себе крайне важен для понимания местного управления.

Местное управление в целом может осуществляться преимущественно органами самоуправления общей компетенции (в силу действия юридического принципа общей компетенции либо в силу обширного списка полномочий, затрагивающих самые разные сферы деятельности); преимущественно органами прямого государственного управления - представителями правительства; преимущественно независимо сформированными отраслевыми органами управления. Наряду с этим возможна ситуация дисперсии власти, когда среди многочисленных органов, участвующих в местном управлении нет откровенно доминирующего центра. Мы считаем, что доминирующая роль тех или иных органов определяется концентрацией управленческих функций у одного органа управления. Наконец, в рамках каждой из трех подсистем (классические органы самоуправления, органы прямого государственного управления, независимые отраслевые органы управления) существует свое распределение функций, соотносящееся с концентрацией либо дисперсией власти.

Обязательным при изучении распределения полномочий является учет возможной соподчиненности органов власти либо иных институциональизированных способов воздействия одного органа власти на другой. Мы различаем четыре уровня такого влияния, в зависимости от того, насколько существенно представлены иерархические связи в отношениях между двумя органами власти:

- прямое линейное подчинение (назначение и освобождение от должности, право давать распоряжения и указания, право аннулирования актов подчиненного);

- функциональное подчинение (право давать распоряжения и указания в определенной сфере, право контроля за исполнением);

- процедурное подчинение (распоряжения, касающиеся процедуры, право принятия процедурных решений, контроль за исполнением);

- координация (координация деятельности, рекомендации, право получать информацию).

Степень влияния убывает от прямого подчинения к координирующей деятельности, а каждый предыдущий уровень включает в себя последующие. При этом необходимо иметь в виду, что каждый орган управления рассматривается нами как целостное образование, что требует отхода от строго правовой трактовки отношений между разными органами управления. Так, французские мэры или немецкие бургомистры с правовой точки зрения могут находиться в прямом подчинении у совета в отношении ряда своих полномочий, но применительно к другим полномочиям действуют независимо от него. Одновременно, по ряду полномочий они подчинены представителю государства в департаменте или районе. Однако ни совет, ни представитель государства не имеют права отстранения мэра (бургомистра) от должности - за исключением чрезвычайных ситуаций, не являющихся по определению элементом каждодневного процесса управления, - как и права давать указания по всем вопросам, входящим в компетенцию главы исполнительной власти сообщества. Следовательно, мэр (бургомистр) не находится в прямом линейном подчинении ни у совета, ни у представителя государства. Напротив, применительно ко всем их полномочиям главы исполнительной власти в этих странах подчинены функциональному руководству либо со стороны совета, либо со стороны префекта (ландрата). Таким образом, глава исполнительной власти оказывается в двойном функциональном подчинении у совета и у представителя государства.

Концентрация полномочий и уровень взаимного влияния органов управления друг на друга безусловно взаимосвязаны. Теоретически возможен почти неограниченный спектр сочетаний, но практика местного управления в рассматриваемых странах - и, в частности, практика его нормативного регулирования - сразу исключает некоторые варианты. Так, не встречается ситуация значительной концентрации полномочий у органа, линейно подчиненного другому органу управления, действующему на местном уровне - на том же уровне территориальной организации, что и концентрирующий орган управления. С другой стороны, линейное прямое подчинение дает все основания для включения - в первом приближении и с целью более емкого описания системы - полномочия подчиненного органа в полномочия руководящего органа управления при его сопоставлении с другими центрами власти на местном уровне. Подчинение функциональное или влияние в виде права координировать деятельность, напротив, лишь оттеняют полномочия органа управления не лишая их самостоятельного характера. При этом функциональная зависимость от одного органа может быть уравновешена такой же зависимостью от другого, а при множестве функциональных центров руководства самостоятельность функционально подчиненного лишь возрастает за счет отсутствия монопольного регулирования и за счет возможности играть на противоречиях между разными центрами влияния.

Безусловно, разные функции, входящие в предлагаемый список, неравноценны. Однако конкретный вес той или иной функции определяется одновременно национальными или местными традициями и характеристиками органа, эту функцию выполняющего. Таким образом, любые попытки установить иерархию функций, с точки зрения их значения, загоняют нас в один из трех тупиков: 1) бессодержательные абстрактные классификации, при которых каждой функции приписывается определенное значение независимо от реалий; 2) абсолютизация конкретики и национальной специфики, делающая невозможным сравнение; 3) переход от рассмотрения соотношения функций к соотношению органов управления. Последний вариант, возможно, и не является тупиковым, но ведет к необходимости выявления каких-то характеристики органов управления, опираясь на которые мы могли бы их сравнивать. Но именно такой характеристикой, опирающейся на распределение функций, является подход с позиции концентрации - диффузии полномочий. Иначе говоря, мы вновь возвращаемся к проблеме распределения полномочий между органами управления как к ключевому моменту сравнительного исследования.

На основе предложенных параметров можно выделить несколько вариантов организации местного управления. В качестве примера мы приводим варианты, выделение которых основано на анализе функций, выполняемых главой исполнительной власти местного сообщества.

1. Концентрация в пользу единоличной исполнительной власти, политической по природе:

- Франция (мэр - глава сообщества, глава исполнительной власти, председатель представительного органа, представитель государства в коммуне, глава постоянного комитета, один из участников контроля за представительным органом; те же функции, кроме представления интересов государства - у председателей генерального и регионального советов);

- США - модель сильного мэра (мэр - глава сообщества, глава исполнительной власти, председатель представительного органа);

- ФРГ - Южногерманская и бургомистерская модели (бургомистр - глава сообщества, глава исполнительной власти, председатель представительного органа, один из участников контроля за представительным органом; те же функции, с полноправным представлением государственных интересов - у ландрата).

2. Концентрация в пользу единоличной исполнительной власти, управленческой по природе:

- США - модель совет - управляющий (сити-менеджер - глава исполнительной власти, технический руководитель исполнительной власти;

- Великобритания - модель главного администратора;

- Ирландия - модель главного администратора.

3. Концентрация в пользу коллегиальной власти, представительной и исполнительной:

- Великобритания - система комитетов;

- США - комиссионная система.

4. Концентрация в пользу коллегиальной исполнительной власти:

- ФРГ - система магистрата

- Бельгия, Люксембург, Нидерланды - коллегия бургомистра и эшевенов;

- Италия до 1993 г. - джунта.

Не менее интересные результаты дает группировка органов управления с точки зрения концентрации / дисперсии второстепенных функций: представление отраслевых и территориальных интересов, техническая и политическая экспертиза решений и т.д. Однако рассмотрение системы местного управления как целого требует учета взаимодействия разных органов управления и соотношения друг с другом выполняемых ими функций. С этой точки зрения очевидно существование нескольких общих типов распределения функций, которые достаточно полно характеризуют институциональную сторону местного управления в разных странах.

1. Моноцентрический тип: значительная часть функций сконцентрирована в рамках одного органа управления; остальные оказываются за счет этого зависимы от него либо подчинены ему и могут превратиться - в крайних ситуациях - в передаточные механизмы, не играющие самостоятельной роли в принятии решений. Как правило, таким доминирующим органом оказывается выборный глава исполнительной власти сообщества. Прямые выборы (американские мэры, южногерманские бургомистры и ландраты) еще больше усиливают влияние главы исполнительной власти за счет демократической легитимности, но и непрямые выборы (французские мэры) могут как допускать доминирование мэра, так и способствовать ему при соответствующей избирательной системе.

Степень моноцентризма может быть различной: полным или почти полным он может быть в авторитарных государствах (однако глава исполнительной власти при этом назначается); как правило, можно говорить о моноцентричном типе организации если один орган контролирует более 1/3 функций, тогда как остальные не аккумулируют такого же их количества. Набор функций может быть самым разным. Наконец, в редких случаях (например, британская система комитетов и американская комиссионная система) концентрация происходит в пользу представительного органа, а не исполнительной власти.

2. Биполярный тип: два органа управления откровенно доминируют, концентрируя значительно число функций, тогда как остальные являются монофункциональными. Теоретически, любая система местного управления, основанная на классическом разделении исполнительной и представительной власти, предполагает - явно или тайно - именно биполярную структуру управления. Разделение властей на местном уровне во многих странах закреплено конституционно, либо в основополагающих нормативных актах, посвященных местному управлению. Однако, как и на уровне высших органов государственной власти, просвещенческая риторика по поводу разделения властей не соответствует реальности. В большинстве рассматриваемых стран на местном уровне - как и применительно к высшим органам государственной власти - преобладают две тенденции: концентрация властных полномочий в пользу органов исполнительной власти, с перемещением представительных органов на второй план, и дисперсия власти, связанная с большим количеством отраслевых органов управления, относительно самостоятельных. Таким образом, наиболее распространенный теоретически вариант оказывается редкостью на практике. В качестве примеров мы можем назвать некоторые вариации американской системы сильного мэра, в рамках которых у представительного органа имеется значительное количество полномочий, в т.ч. по отношению к администрации, и, по всей видимости, дихотомию представительная/ исполнительная власть в Бельгии, Нидерландах и странах скандинавской системы.

Однако возможны и более сложные конфигурации, в рамках которых в качестве своего рода управленческих олигополистов выступают глава исполнительной власти местного сообщества и представитель центрального государства на его территории. По определению подобный вариант встречается лишь в рамках континентальной правовой системы и мы можем отнести к нему, в частности, распределение функций управления между председателем генерального совета и префектом департамента во Франции.

3. Полицентризм: система, в рамках которой невозможно определить, опираясь на распределение полномочий, субъектов их концентрации. Несмотря на то, что не существует реальных систем, где каждая из перечисленных функций выполнялась бы специализированным органом, дисперсия может быть достаточно велика. Большая часть североамериканских вариантов организации местного управления является яркой иллюстрацией данного типа.

Очевидно, что рассмотрение организации местного управления с точки зрения концентрации / диффузии функций имеет несколько возможных следствий. Во-первых, речь идет об одном из оснований для кросс-национального анализа, что немаловажно и с теоретической, и с практической точек зрения. Во-вторых, говоря о функциях, а не полномочиях, мы получаем возможность взглянуть на каждую национальную систему местного управления извне, тогда как ограничиваясь анализом формально зафиксированных полномочий мы ограничиваемся национальной правовой догматикой. В-третьих, данный подход предлагает поставить проблему, являющуюся все более насущной для большинства рассматриваемых стран: каким образом и на каком уровне территориальной организации могут быть определены географические рамки, в которых мы рассматриваем деятельность местных органов власти? Совершенно очевидно, что административно-территориальное деление не соответствует сегодняшним требованиям: опора на него исключает из рассмотрения целый ряд субъектов управленческой деятельности. Это происходит в результате несовпадения территорий, где действуют специализированные органы управления (американские специальные округа), включения территорий одного уровня в более обширные, где присутствуют иные институты, выпадения из административно-территориальной логики экономико-географических и социально-демографических образований (городские агломерации, промышленные и сельские зоны и т.д.) и фактически существующих территорий, возникающих в результате постоянного сотрудничества разных органов власти местного масштаба. Однозначного ответа на этот вопрос не существует, но в большинстве западных стран и местные и центральные органы власти предпочитают неопределенное, но гибкое решение: возможность разнообразных форм сотрудничества между органами управления разного уровня и даже статуса, а также, естественно, между пограничными территориальными сообществами.