Графства, округа, унитарные образования

На всей территории Соединенного Королевства местное население избирает представительные органы - советы, которые являются юридическими лицами (корпорациями). Выборы повсеместно проходят на основе одной и той же избирательной системы с незначительными вариациями: мажоритарные выборы в один тур с кумулятивным вотумом. Советы графств, округов и унитарных образований выбираются на 4 года. Законом о местном управлении 2000 г. установлены следующие варианты избирательной системы:

1) совет может обновляться полностью каждые четыре года;

2) совет может обновляться наполовину каждые два года;

3) совет может обновляться по третям каждый год.

Выбор того или иного варианта конкретным советом должен быть утвержден государственным секретарем по вопросам окружающей среды. По всей стране выборы проходят одновременно, как правило - в начале мая.

В отношении Шотландии действует специальный закон о местном управлении 1973 г. (с последующими изменениями), согласно которому на ее территории было создано 9 регионов, 53 округа, 3 острова как территориальные единицы (не имеющие деления на округа) и 1343 общины. В каждой из этих территориальных единиц населением избирались советы. Этим законом урегулированы и полномочия советов всех трех уровней местной власти. К 1998 г. в результате правительственных реформ в Шотландии остался лишь один уровень территориального управления (не считая общин), представленный 32 территориями: городами, новыми унитарными образованиями и островами. Каждое образование имеет равный статус и полномочия. В Уэльсе в этот же период создана одноуровневая система из 20 административно-территориальных единиц, которые именуются графствами или городами-графствами.

В Северной Ирландии существует 6 административных районов (areas), разделенных на 26 округов. Большая часть полномочий объединена в руках правительственных комиссий (area boards), которые возглавляют административные районы. На уровне районов отсутствует самоуправление.

Вся управленческая деятельность местных органов Англии, Уэльса и Шотландии осуществляется через советников, комиссии и административный аппарат. Члены местных советов (советники) работают в них безвозмездно или по совместительству. Они образуют отраслевые и функциональные комитеты и комиссии, в которых и решаются основные вопросы. Обычно две трети состава комитета (комиссии) - это советники, а одна треть - нанимаемые советом эксперты и местные служащие. Только финансовый комитет состоит полностью из советников, а комитет по делам полиции должен помимо них включать в свой состав и мировых судей. Советы также нанимают служащих, которыми обычно руководит главный администратор.

Руководство отраслями местного управления сосредоточено в руках комиссий, образуемых советом. Все местные советы делегируют комиссиям многие свои полномочия, поскольку советы слишком велики (некоторые насчитывают свыше 100 человек) для того, чтобы работать постоянно, готовить различные решения. Весьма распространены комиссии по вопросам политики и ресурсов, которые осуществляют координационные функции в отношении прочих комиссий. Постоянные (статутарные) комиссии, создание которых является обязанностью совета, формируются из числа членов совета, каждый из которых может входить сразу в несколько комиссий. В составе прочих комиссий может быть до 1/3 лиц, не являющимися советниками.

В системе местных органов Великобритании, как правило, создаются два вида комиссий:

- ведающие отдельными отраслями управления (они называются вертикальными);

- осуществляющие функции по координации работы вертикальных комиссий и органов управления (эти комиссии называются горизонтальными).

Кроме таких комиссий региональные (в Шотландии), графские и окружные советы могут создавать специальные и постоянные комиссии, а также так называемые объединенные комиссии, формируемые двумя и более органами управления в случаях, когда необходимы совместные действия советов. Статутарные комиссии создают, в основном, для обеспечения общественного порядка (например, комиссии по делам полиции).

Основные области деятельности местных комиссий относятся к различным социальным службам, образованию, финансам. Число комиссий, персональный состав и полномочия предопределены нормами регламента работы каждого совета. Такие регламенты закрепляют структуру, полномочия и процедуру деятельности местного совета и его структурных подразделений, кворум сессии. Комиссии обязаны информировать совет обо всех сферах своей деятельности. Законодательство запрещает делегировать комиссиям полномочия, касающиеся таких вопросов как финансовые займы или определение уровня местных налогов. По этим вопросам они могут дать совету только необходимые консультации, а также контролировать финансовую деятельность должностных лиц.

Численный состав комиссий может весьма различаться; главным критерием создания является обеспечение их деятельности как работающих органов. С этой целью им предоставлено право кооптации новых членов из числа лиц, не являющихся членами местного совета, но имеющих высокую профессиональную подготовку в областях экономики, финансов, юриспруденции и т.д.

Кооптация таких членов имеет как преимущества, так и недостатки. Преимущества состоят в обеспечении объективной экспертизы, разносторонних подходов к анализу рассматриваемых проблем; кроме того, беспартийность кооптируемых членов комиссий позволяет смягчать влияние в комиссии лидера какой-либо политической партии. Недостатки кооптации заключаются в ослаблении демократического характера процедуры образования комиссий, а также в отсутствии связи кооптируемых с местным населением.

Местным советам предоставлены полномочия по найму ведущих чиновников и специалистов и, кроме того, обязательному утверждению назначений некоторых руководителей отделов (в т.ч. глав отделов по образованию, директоров различных социальных служб, полиции и т.д.).

Значительную часть работы советов составляет утверждение актов комиссий, обсуждение их отчетов, анализ деятельности комиссий и выработка рекомендаций по ее улучшению. Руководит советом председатель (мэр - mayor), избираемый из числа его членов. Мэр не обладает никакими полномочиями, связанными с исполнительной властью; кроме председательства он осуществляет лишь представительские функции. Советы двух ведущих звеньев местного управления (в муниципалитетах и графствах) осуществляют управленческую деятельность через свои сессии, работу комиссий и исполнительного аппарата. Схема этой классической для Великобритании системы комитетов приведена ниже.

Рисунок 5. Традиционная организация системы комитетов

Главный администратор (chief executive) - глава местной администрации - под своим руководством объединяет работу всех отделов. Как и другие местные служащие, он назначается на должность советом. В органах графств он иногда имеет и свой собственный отдел, аппарат которого поддерживает связь с отраслевыми отделами, местными советниками и комиссиями. В отличие от высших должностных лиц местной администрации во многих других странах, формально главный администратор не является главой исполнительной власти: все полномочия по местному управлению принадлежат совету, который может делегировать служащим, в том числе администратору, лишь второстепенные функции. Именно совет отвечает за все действия представительной и исполнительной власти, объединенных в этом органе. Что же касается реального положения дел, то ситуация может сильно варьироваться от одного сообщества к другому. В некоторых городах (округах, графствах и т.д.) действует классическая британская система комитетов, описанная выше: и представительная, и исполнительная власть осуществляются советом - непосредственно и через комитеты, а администратор выполняет лишь технические функции. Более того, до 70-х гг. во многих, а сегодня - в некоторых местных сообществах такая должность не существует вовсе. Другая крайность, также встречающаяся в Великобритании - главный администратор, который фактически возглавляет исполнительную власть сообщества. В этом случае ему подчиняется особый административный орган, объединяющий директоров всех служб местной администрации, а совет фактически отказывается от непосредственного руководства исполнительной властью. Между этими двумя вариантами существует огромное количество промежуточных форм взаимоотношений между советом и администрацией.

Недостаточная эффективность системы комитетов и двусмысленное положение главного администратора вызвали необходимость реформы структур местного управления. В соответствии с законом о местном управлении 2000 г. (его реализация только начинается), все советы должны сформировать самостоятельный орган исполнительной власти. Закон предусматривает три варианта формирования исполнительной власти (ст.11 закона):

1) система мэр и кабинет: прямые выборы мэра, который руководит исполнительной властью и назначает от 2 до 9 своих помощников (кабинет);

2) система лидер и кабинет: выборы главы исполнительной власти из состава совета, тогда как помощников (кабинет) может назначать либо лидер, либо совет;

3) система мэр и управляющий от совета: всенародно избранный мэр делит полномочия исполнительной власти с управляющим, которого назначает совет из числа профессиональных чиновников.

Во всех случаях, мэр или лидер может одновременно быть председателем совета, но может и не являться им. Полномочия исполнительного органа сводятся к руководству администрацией и выполнению решений совета и его комитетов; однако, закон относит к компетенции исполнительного органа и все другие полномочия местных органов, не отнесенные законодательством к ведению совета. Кроме того, закон предусматривает возможность прямых выборов других должностных лиц. Выбор варианта должен определяться советом по согласованию с государственным секретарем (министром) по вопросам окружающей среды и регионов - в полном соответствии с классической схемой частного законодательства. Наконец, по запросу советов небольших городов или округов, входящих в состав графства, министр может разрешить этим советам не создавать исполнительный орган, либо создать его иначе, чем это предусмотрено законом. С учетом этого положения, невозможно предсказать насколько будет распространена на практике новая система.

Управление Лондоном

Столица страны - Лондон - имела до 1986 г. двухзвенную систему управления, которая заметно отличается от системы управления в других частях страны. В 1986 г. эта система была упразднена, а управление столицей распределено между 32 районными советами. Согласно решению, принятому жителями Лондона на референдуме, состоявшемся 7 мая 1998 г., с 2000 г. на территории лондонской агломерации вновь существует единый представительный орган - Собрание Большого Лондона (Great London Assembly), который должен обладать почти теми же полномочиями, что и Совет Большого Лондона в период его существования. Тем самым восстанавливается двухуровневая система управления. Кардинальным нововведением, принятым на референдуме, является решение об одновременных прямых выборах мэра Большого Лондона. Это должностное лицо, впервые избранное в мае 2000 г., возглавляет исполнительную власть агломерации, - именно по лондонской модели, с отмеченными вариациями, должны управляться и другие территории. Мэр Большого Лондона обладает следующими собственными полномочиями:

- управление городским транспортом;

- территориальное планирование;

- экономическое развитие;

- охрана окружающей среды;

- руководство полицией;

- руководство пожарной охраной;

- управление культурой, спортом, СМИ.

Таким образом, произошла беспрецедентная - по крайней мере, за последние 60 лет - децентрализация власти: почти все эти полномочия переданы мэру органами государственного управления. Мэр избирается сроком на 4 года и обладает большими полномочиями, чем собрание. Так, собрание не имеет права отклонить предложенный мэром проект бюджета. Единственная возможность - предложить до голосования альтернативный бюджет, который должен быть принят не менее чем 2/3 депутатов собрания.