Теория разделения властей и современные российские дилеммы

Было бы большой натяжкой утверждать, что в прежней советской и нынешней постсоветской литературе России теории разделения властей уделялось серьезное внимание. До весны 1985 г. (начала " перестройки") о ней если и говорилось, то в основном с сугубо академических пози­ций или в критическом плане. Со ссыпкой на классиков марксизма-ленинизма утверждалось (и не без оснований), что в западных странах, в частности в США, эта концепция применяется господствующим клас­сом буржуазии лишь в той мере, в какой она соответствует сложив­шимся отношениям¹.

С началом " перестройки" и вплоть до нынешних дней о теории раз­деления властей с благословения власть имущих, весьма чувствительных ко всему западному, а значит, безусловно цивилизованному, прогрес­сивному, говорят и пишут довольно много, размашисто, по-пропаган­дистски ярко, идеологически доходчиво. Но среди массы в основном газетных, журналистского уровня публикаций - статей и пр. превали­руют упрощенные, не аналитического и не критического плана издания. Повсеместно проводится мысль о том, что наличие в государственном механизме России принципа разделения властей - это, безусловно, хо­рошо, а его отсутствие - это очень плохо². " Из-за отсутствия в нашей политической системе постоянно действующей, профессиональной сфе­ры законодательной власти, разделения властей и механизма сдержек и противовесов, - пишет в связи с этим один из авторов, - сосредоточе­ния власти в едином центре, в партийных органах на различных уровнях и при бюрократической иерархической структуре организации процесса управления наше общество столкнулось с тем, что на каждом уровне власти высший руководитель... превращался практически в самозванца на каждом уровне власти, в каждом большом и маленьком институте общества" ³.

Данный тезис, несомненно, заслуживал бы полной поддержки и вни­мания, если бы он не грешил категоричностью и идеалистичностью. Принцип разделения властей представляется в данном и других анало­гичных трудах нередко чуть ли не в виде некой панацеи от всех бед. Полное и категорическое непризнание теории разделения властей в ее классическом понимании очень быстро сменилось столь же безуслов-

¹ Hendel S. Op. cit. P. 575; Schoenbrod L. Op. cit. P. 459, 463.

² Janda K., Berry J., Goldman J., Huff E. Op. cit. P. 259-260.

³ Fitzgerald J. Op. cit. P. 44-51.

¹ Бестужев-Лада И. Что такое " разделение властей"? Почему оно необходи­мо? // Горизонт. 1989. № 3. С. 9-20; Бельский К.С. Разделение властей и ответ­ственность в государственном управлении. М., 1990. С. 134—169.

² Мишин А.А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. М., 1984. С. 4.

Мигранян А. Механизм торможения в политической системе и пути его преодоления // Иного не дано. М., 1988. С. 105.

ным и категорическим ее признанием. В результате этого невольно создавалось впечатление, что в государственно-правовом механизме России немедленно установятся подлинно демократические порядок и режим, как только будет полностью воспринят принцип разделения вла­стей.

Подобные мотивы, сознательно или неосознанно отодвигающие все другие факторы, оказывающие огромное влияние на политический ре­жим и государственный строй, стали доминирующими на некоторое время (вплоть до издания Указа " О поэтапной конституционной рефор­ме в Российской Федерации" от 21 сентября 1993 г.) во многих средст­вах массовой информации России. Они практически исключали воз­можность различной интерпретации, а тем более критического воспри­ятия теории разделения властей применительно к российской действи­тельности. Преобладали исключительно патетические тона и безудерж­ная апологетика в адрес нового государственного режима и конституци­онно закрепленного при нем принципа разделения властей.

Плюрализм и принцип разделения властей стали краеугольными камнями в официальной государственно-правовой и общественно-политической идеологии России, как, впрочем, и других, прежних со­юзных республик, а ныне независимых государств.

С принятием летом 1990 г. Декларации о государственном суверени­тете концепция разделения властей стала рассматриваться в них в каче­стве официальной доктрины. В Беларуси принцип разделения властей получил также закрепление в Законе " Об основных принципах народо­властия в Белорусской ССР", принятом в феврале 1991 г. В нем особо подчеркивалось, что " государственная власть формируется и осуществ­ляется в трех структурах - законодательной, исполнительной и судеб­ной. Органы законодательной (представительной), исполнительной и судебной властей в пределах своей компетенции осуществляют свои полномочия самостоятельно и независимо друг от друга".

Сказанное о безоговорочном восприятии теории разделения властей в современной России и отсутствии сколько-нибудь значительных рас­хождений и споров о месте и роли данной доктрины в целом вовсе не означает отсутствия таковых относительно отдельных ее аспектов и частей³. Ожесточенные и нескончаемые споры между законодательной и исполнительной властями велись, например, в России вплоть до тра­гических событий 3-4 октября 1993 г. - расстрела парламента. Дли-

¹ См.: Сафарова М.Р. Разделение властей и конституционное реформирова­ние высших законодательных и исполнительных органов власти России и дру­гих суверенных республик СНГ // Актуальные проблемы конституционного законодательства / Отв. ред. А.В. Мицкевич. М., 1992. С. 78-87.

² Ведомости Верховного Совета Белорусской ССР. 1991. № 12. С. 129.

³ Лазарев Б.М. " Разделение властей" и опыт Советского государства // Коммунист. 1988. № 16.

тельные дискуссии велись вплоть до Указа " О поэтапной конституцион­ной реформе в Российской Федерации", в котором было предложено Конституционному Суду не созывать свои заседания до начала работы Федерального Собрания.

Многочисленные споры, а точнее, стычки, возникали и по другим аспектам теории разделения властей. О них нет необходимости здесь говорить, поскольку они зачастую носили не принципиальный по отно­шению к теории разделения властей, а прикладной и, как правило, конъюнктурный характер, были не глобальными, а локальными.

Ни одна из спорящих сторон не подвергала сомнению те или иные положения теории разделения властей, не говоря уже о концепции в целом. Ни одна из них не оспаривала важность поддержания постоянно­го баланса, равновесия властей, в особенности законодательной и ис­полнительной властей. Но вместе с тем каждая из сторон стремилась истолковать различные аспекты теории разделения властей или возни­кающие время от времени коллизии лишь в свою пользу.

Исполнительная власть трактовала " баланс" властей как фактиче­ское доминирование ее над законодательной и судебной, что особенно наглядно проявилось в названном Указе от 21 сентября 1993 г. В свою очередь, законодательная власть добивалась поддержания своего " верховного", конституционного статуса, необоснованно вторгаясь ино­гда при этом в сферу деятельности исполнительных органов государст­венной власти и Центрального банка.

Разумеется, каждая из сторон при этом, нагнетая политические стра­сти, обвиняла другую в узурпации всей государственной власти. Каждая из них при этом, прикрываясь демократическими лозунгами и заботой о благе общества и народа, преследовала лишь свои собственные эгоисти­ческие цели и интересы, а точнее, цели и интересы стоящих за ними относительно небольших групп людей.

Следует отметить, что для стран со сложившимися демократически­ми традициями ь обычаями ничего особенного в функциональном про­тивостоянии законодательной и исполнительной властей нет. Нет ничего аномального и в том, что каждая из ветвей власти стремится макси­мально " реализовать" себя, в том числе и через попытки " принижения" деятельности или " перехват" некоторых второстепенных функций у других властей¹.

Аномальный характер взаимоотношений этих властей возникает лишь тогда, когда они выходят за рамки, установленные конституцией, и когда применяют в процессе разрешения существующих между ними противоречий недозволенные методы. В этих случаях нередко речь идет уже не о формальных нарушениях принципа разделения властей, а о фактическом его разрушении.

¹ Schoenbrod D. Op. cit. P. 461: Fitzgerald G. Op. cit. P. 44-48.

Именно такая ситуация создалась (вначале формально - юридически, а затем и фактически) в России в сентябре - октябре 1993 г. Начав­шийся было внедряться в действующее законодательство и в политиче­скую практику принцип разделения властей юридически был блокиро­ван Указом " О поэтапной конституционной реформе в Российской Фе­дерации", а позднее, после разгона 3—4 октября 1993 г. парламента и прекращения деятельности Конституционного Суда, был фактически ликвидирован.

Логикой самих событий в России еще раз непроизвольно подтвер­дился тезис, развивавшийся в советской литературе еще в 20 - 30-е го­ды, о том, что основные, наиболее острые проблемы, связанные с прин­ципом разделения властей, возникают, как правило, лишь в период борьбы различных классов и политических группировок за власть¹. С оговоркой, естественно, о том, что речь шла о борьбе за власть не внутри правящих кругов Советского Союза или России, а между нарож­дающейся буржуазией и феодалами.

Говоря о взаимоотношениях законодательной и исполнительной вла­стей и о зачатках теории разделения властей в современной России, необходимо исходить из существования трех относительно самостоя­тельных периодов становления и развития данного процесса.

Первый период хронологически очерчен рамками: апрель 1985 г. -сентябрь 1993 г. Характерным для него является не только формально-юридическое закрепление (в Конституции и других нормативно-право­вых актах) принципа разделения властей, но и начало его реального воплощения в жизнь. О характере взаимоотношений различных ветвей власти и их правовом опосредствовании свидетельствуют многочислен­ные научные статьи, газетные материалы, различные нормативно-правовые акты.

Данный период отличался тем, как справедливо отмечалось в лите­ратуре, что шло " постоянное и активное изменение существующих го­сударственной и правовой систем, политической системы общества в целом и не в последнюю очередь, хотя и весьма противоречивое и свое­образное, движение в сторону восприятия многих общепризнанных в мире признаков государственности, функционирующей на основе прин­ципа разделения властей" ².

В самом начале данного периода по инерции продолжало доминиро­вать восприятие государственной власти в лице Советов как явления единого и неделимого. Традиционно считалось, что в плане применения теории разделения властей к российской действительности " разделе-

¹ Энгель Е. Основы советской Конституции. М., 1923. С. 167-169; Трай-нин И. Разделение властей // Советское строительство. 1937. № 7-8.

Бережное А.Г. Принцип разделения властей в контексте теории и практи­ки советской и современной российской государственности // Разделение вла­стей: история и современность / Отв. ред. М.Н. Марченко М., 1996. С. 320.

нию" подлежат не сами ветви государственной власти, а лишь властные функции. Причем нередко вопрос о разделении функций переносился с государственной сферы жизни на партийную и общественную. Огром­ное внимание в отечественной литературе традиционно уделялось чет­кому разделению функций государственных и партийных органов, недо­пустимости дублирования и подмены их друг другом.

В конце 80-х - начале 90-х годов в отношении к принципу разделе­ния властей наметился резкий поворот. И это заметно проявилось не только в теории, но и на практике.

Так, в частности, учреждение в 1991 г. института президентства в России и образование Конституционного Суда свидетельствовало, по­мимо всего прочего, о реальном выделении и укреплении механизма государственной власти России наряду с законодательной, исполнитель­ной и судебной властями.

Закрепление же в Конституции России в 1992 г. положения о том, что " система государственной власти в Российской Федерации основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей" (ст. 3 Конституции РСФСР) свидетельствовало об официаль­ном признании этой теории¹.

Таким образом, применительно к государственно-правовой жизни реформируемой России в данный период принцип разделения властей признавался не только формально, теоретически, но и шаг за шагом стал воплощаться в реальную жизнь практически.

Второй период адаптации теории разделения властей применительно к российской действительности охватывает промежуток времени с сен­тября 1993 г. (с момента издания Указа от 21 сентября 1993 г. № 1400) и до декабря этого же года (включая день проведения референдума по проекту новой Конституции и выборов 12 декабря 1993 г.).

Характерной особенностью этого периода бьшо прежде всего то, что в этот период, как отмечали эксперты, " было покончено с неприкосно­венностью граждан. Покончено не только с двоевластием, но и с трое-властием, то есть с конституционным принципом разделения властей" ².

В чем последнее выражалось? Если говорить кратко, то - в ликвида­ции деятельности всей системы органов законодательной власти и Кон­ституционного Суда и установлении, как отмечали независимые экспер­ты, верховенства, исполнительной власти, а точнее, единовластия прези­дента³. Одна ветвь - исполнительная власть - подмяла под себя все остальные ветви власти.

Указом " О поэтапной конституционной реформе в Российской Фе­дерации" с 21 сентября 1993 г. в целях " сохранения единства и целост-

¹ Конституция РСФСР. М., 1992. С. 3.

Независимая газета. 1993. 12 нояб.

³ Авакьян С. Создан прецедент. Неконституционная власть не имеет пер­спективы // Независимая газета. 1993. 15 окт.

ности Российской Федерации, вывода страны из экономического и по­литического кризиса, обеспечения государственной и общественной безопасности Российской Федерации, восстановления авторитета госу­дарственной власти" было " прервано" осуществление " законодательной, распорядительной функций" Съездом народных депутатов и Верховным Советом страны¹.

Этим же актом было " предложено" Конституционному Суду РФ " не созывать заседания до начала работы Федерального Собрания" ². Считать фактически настоящий Указ по юридической силе превосходящим дей­ствующую Конституцию, ибо она продолжала функционировать лишь в той части, " в которой не противоречила настоящему Указу".

Оценивая данный Указ с юридической и других точек зрения, отече­ственные и зарубежные юристы недвусмысленно отмечали, что его по­ложения находились в явном противоречии с действующей Конститу­цией⁴ и что такого рода антиконституционные акты могут иметь отда­ленные неблагоприятные последствия.

Издавая данный Указ, справедливо подчеркивал И.Г. Шаблинский, " президент открыто вышел за рамки Конституции и, более того, объя­вил некоторые ее важнейшие главы не имеющими юридической силы. Такие решения не могли не иметь шокирующего эффекта, особенно если учесть, что примерно с 1988 г. российское общество переживало возрождение интереса к либеральным, классическим представлениям о праве и правовом государстве" ⁶.

Разделяя решение Конституционного Суда от 21 сентября 1993 г. по этому вопросу, автор вполне обоснованно заключает, что, согласно дей­ствовавшему в тот период законодательству, президент не имел права ни на издание данного Указа № 1400, ни на издание других, последо­вавших за ним указов⁷.

Однако такого рода указы, несмотря на официальную оценку Указа № 1400, данную Конституционным Судом, как противоречащего дейст­вующей Конституции, продолжали издаваться. В них нашли свое даль­нейшее закрепление и развитие многие положения, которые ранее были признаны антиконституционными.

Так, в нарушение действующего законодательства Указом " О Кон­ституционном Суде Российской Федерации" от 7 октября 1993 г. в раз­витие Указа от 21 сентября 1993 г. была констатирована " невозмож-

¹ Указ Президента РФ " О поэтапной конституционной реформе в Россий­ской Федерации" от 21 сентября 1993 г. Ст. 1.

² Там же. Ст. 10.

³ Там же. Ст. 1.

⁴ Конституционное совещание. 1993. № 2. С. 13-14.

⁵ Известия. 1993. 24 септ.

⁶ Шаблинский И.Г. Пределы власти. Борьба за российскую конституцион­ную реформу (1989-1995 гг.). М., 1997. С. 161.

⁷ Там же. С. 163.

ность деятельности" Конституционного Суда России " в неполном соста­ве" и было предложено не созывать его заседания " до принятия новой Конституции Российской Федерации" ¹.

Указом " О реформе представительных органов власти и органов ме­стного самоуправления в Российской Федерации" от 9 октября 1993 г. была формально-юридически и фактически разрушена система местных органов государственной власти, а " исполнительно-распорядительные функции, закрепленные законодательством Российской Федерации за Советами народных депутатов", были возложены на " администрацию соответствующего субъекта Российской Федерации" ².

Наконец, Указом " О порядке назначения и освобождения от должно­сти глав администраций краев, областей, автономной области, автоном­ных округов, городов федерального значения" от 7 октября 1993 г. был отменен действовавший порядок выборности глав администраций орга­нами государственной власти. Прерогатива в решении данных вопросов перешла от органов законодательной власти к органам исполнительной власти. Главы администраций, согласно данному Указу, назначаются и освобождаются Президентом РФ " по представлению председателя Сове­та Министров - Правительства Российской Федерации.

Наряду с названными в этот период были приняты и другие акты -указы, ставящие своей целью полный демонтаж существовавшего до 21 сентября 1993 г. механизма государственной власти и управления, а вместе с ним и окончательного выхолащивания принципа разделения властей⁴. На основе и во исполнение этих и иных им подобных указов на территории России складывалась система своеобразной соподчинен-ности - исполнительной власти и всех других государственных властей.

И хотя в новой Конституции РФ (ст. 10) по-прежнему подчеркива­лось, что " государственная власть в Российской Федерации осуществля­ется на основе разделения на законодательную, исполнительную и су­дебную" и что " органы законодательной, исполнительной и судебной властей самостоятельны", суть дела от этого и реальная действитель-

Указ Президента РФ " О Конституционном Суде Российской Федерации" от 7 октября 1993 г. Ст. 1.

Указ Президента РФ " О реформе представительных органов власти и ор­ганов местного самоуправления в Российской Федерации" от 9 октября 1993 г. Ст. 4.

Указ Президента РФ " О порядке назначения и освобождения от должности глав администраций краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения" от 7 октября 1993 г. Ст. 1.

⁴ См.: Указ " О функционировании органов исполнительной власти в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации" от 27 сентября 1993 г.; Указ " Об образовании Комиссии законодательных предположений при Президенте Российской Федерации" от 26 сентября 1993 г. (№ 1457); Указ " Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации" от 22 октября 1993 г. (№ 1723) и др.

ность заметно не изменились. Принцип разделения властей продолжал функционировать лишь номинально, формально-юридически. Фактиче­ски же существовал скорее принцип технического распределения между различными госорганами предметов ведения, сферы деятельности, функций, но отнюдь не разделения властей.

С принятием Конституции России 12 декабря 1993 г. в развитии, точнее, применении теории разделения властей в нашей стране на­чался новый, третий период, который продолжается вплоть до на­стоящего времени.

Конституция РФ 1993 г. не только декларировала принцип разделе­ния властей, но и довольно четко закрепила за каждой из них круг от­носящихся к их ведению вопросов, их компетенцию.

Согласно Конституции, законодательным и представительным ор­ганом Российской Федерации является Федеральное Собрание - пар­ламент. Он состоит из двух палат - Совета Федерации и Государствен­ной Думы (ст. 94, 95).

Исполнительную власть в стране осуществляет Правительство Рос­сийской Федерации (ст. ПО).

Судебная власть осуществляется " посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства" (ст. 118). В системе государственных органов, осуществляющих судеб­ную власть, в конституционном порядке выделяются следующие.

Конституционный Суд Российской Федерации выступает как судеб­ный орган конституционного контроля, " самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судо­производства".

Верховный Суд Российской Федерации является " высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции" (ст. 126 Конституции РФ).

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации выступает как высший судебный орган " по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами" (ст. 127 Конституции РФ).