Принципы деятельности органов прокуратуры

В ч. 1 ст. 129 Конституции РФ закреплен один из важнейших принципов организации органов прокуратуры - они составляют единую централизованную систему. Согласно этому принципу прокуратура РФ представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, подчиненных Генеральному прокурору Российской Федерации и осуществляющих от имени РФ надзор за исполнением действующих на ее территории законов, уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ, координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

М.М. Черепанов, предлагает следующую классификацию принципов: «по сфере действия в одной или нескольких отраслях права: 1) общеправовые принципы; 2) межотраслевые принципы; 3) специфические отраслевые (специфические прокурорские) принципы; 4) принципы отдельных институтов (направлений) прокурорского надзора; по характеру нормативного источника, в котором закреплены принципы (по форме нормативного выражения): 1) конституционные принципы; 2) принципы, закрепленные в отраслевом законодательстве (то есть в Федеральном Законе «О прокуратуре Российской Федерации» и в других нормативно-правовых актах, касающихся прокурорского надзора.

Принципом вообще признано считать основополагающие идеи, исходное начало. Основой принципов организации и деятельности прокуратуры является ст. 129 Конституции РФ. В п. 1 указанной статьи и в п. 1 ст. 4 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» закреплены принципы единства прокурорской системы, ее централизации, подчиненности нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

В Законе «О прокуратуре Российской Федерации» принципы организации и деятельности являются не декларативными, а основополагающими структурами и влияют на содержание институтов и норм, а также создают ориентиры для законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов прокуратуры.

Принцип единства выражается в том, что действия каждого прокурора рассматриваются как действия прокуратуры в целом. Это означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории Российской Федерации, составляют единую систему. Каждый прокурор действует на соответствующей территории или в сфере правовых отношений от имени РФ в целом, как единая федеральная система.

Каждый прокурор наделен в пределах своей компетенции едиными полномочиями и правовыми средствами их реализации, т.е. вправе и обязан реагировать на выявленный незаконный правовой акт, принятый органом, на который распространяется его компетенция. Для устранения таких нарушений используются одни и те же правовые средства: внесение протеста, представления и др. Такие акты имеют одинаковую обязательную юридическую силу и подлежат исполнению соответствующими органами и должностными лицами. Вместе с тем принципу единства не противоречит процессуальная самостоятельность, которой обладает прокурор как участник судебного рассмотрения конкретных гражданских и уголовных дел.

Действие принципа единства проявляется также в том, что вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполнение своих обязанностей, принять на себя исполнение обязанностей нижестоящего прокурора, изменить или отменить любое его решение, кроме случаев, специально предусмотренных в законе.

Независимость органов прокуратуры заключена в том, что они подчинены закону. Они подчиняются Конституции и настоящему федеральному закону.

Принцип независимости органов прокуратуры состоит в том, что все свои функциональные решения и действия (по осуществлению надзора, расследования преступлений и другие) каждый прокурор и следователь осуществляют только на основе закона, своего внутреннего убеждения и материалов проверок и расследований, проведенных в соответствии с требованиями полноты, всесторонности и объективности. Прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов.

Независимость органов прокуратуры обеспечивается и тем, что их система прокуратуры сверху донизу организуется на основе единых принципов, руководствуется единым законодательством, преследует цели, разрешает единые задачи.

Централизация системы органов прокуратуры проявляется в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ. Он назначает на должность прокуроров субъектов Федерации по согласованию с органами власти этих субъектов. Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратор назначаются на должность только Генеральным прокурором. Независимо от порядка назначения все прокуроры освобождаются от должности Генеральным прокурором, они подчинены ему и подотчетны. Вышестоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящих прокуроров и осуществляют контроль за ней. Примером может служить приказ Генеральной прокуратуры РФ от 3 декабря 2002 г. № 70 «О порядке представления специальных донесений о чрезвычайных происшествиях и преступлениях, а также иной обязательной информации в органах прокуратуры Российской Федерации».

Приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, которые издает Генеральный прокурор по вопросам организации деятельности системы прокуратуры, обязательны для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры (п. 1 ст. 17 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Создание и деятельность органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации, не допускается (п. 3 ст. 11 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, политических партий, других общественных объединений или их представителей на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое ими решение или воспрепятствовать его деятельности влечет установленную законом ответственность (дисциплинарную, административную, а также меры различного характера, применяемые в судебном порядке). Примером этому служит ст. 294 УК РФ (воспрепятствование осуществлению правосудия и производству предварительного расследования).

Кроме того отметим, что некоторые авторы в качестве одного из принципов организации и деятельности прокуратуры взаимодействие прокуратуры с иными государственными органами, общественными обществами и трудовыми коллективами Григорьев В.Н., Победкин А.В., Янин В.В., Калинин В.Н. Прокурорский надзор. - М.: Эксмо, 2009. - 5С. 112-113..

Гласность и открытость деятельности государственных органов - непременный признак демократического общества. Согласно ст. 29 Конституции РФ каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.

Принцип гласности означает открытость деятельности органов прокуратуры, доступность для граждан, средств массовой информации. Посредством реализации данного принципа общество осуществляет контроль за деятельностью органов прокуратуры. В порядке обратной связи обеспечение принципа гласности повышает уровень информированности населения о состоянии законности и деятельности прокуратуры по обеспечению прав и свобод граждан, недостатках в этой работе и как одно из следствий - позволяет им обращаться в органы прокуратуры. При этом и граждане, и средства массовой информации сообщают об известных им фактах правонарушений. В результате последовательное соблюдение принципа гласности активно работает на процесс укрепления законности. На принципе гласности основаны и многие формы и методы прокурорского надзора.

Нормативное ограничение принципа гласности в деятельности органов прокуратуры определяется конституционными требованиями, а также нормами федерального законодательства. Настоящий ФЗ устанавливает пределы гласности в деятельности органов прокуратуры. Они, в частности, действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит законодательству Российской федерации. Согласно ч. 1 ст. 23 Конституции РФ «каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну».

В п. 2 ст. 4 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» говорится, что органы прокуратуры должны действовать в соответствии с законодательством РФ о государственной и иной специально охраняемой законом тайне.

Более детально осуществление принципа гласности отражено в различных ведомственных актах. прокурорской и следственной деятельности работниками Генеральной прокуратуры Российской Например, Генеральной прокуратурой РФ принято указание от 5 февраля 1998 г. № 8/40 «О порядке предания гласности материалов Федерации». В нем предусмотрено, что «органам прокуратуры необходимо обеспечить взвешенный подход к отбору материалов, подлежащих преданию гласности. При этом строго руководствоваться требованиями Конституции Российской Федерации, гарантирующей право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и доброго имени граждан. Тщательно проверять данные, готовящиеся для освещения в прессе. Следить за тем, чтобы в них не содержались сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну, а также информации конфиденциального характера».

Материалы предварительного следствия можно предавать гласности лишь в точном соответствии с требованиями уголовно-процессуального законодательства.

В целях обеспечения принципа гласности в деятельности органов и учреждений прокуратуры в составе Генеральной прокуратуры создано самостоятельное структурное подразделение - Центр информации и общественных связей. Подобные подразделения существуют и в территориальных органах прокуратуры. На них возложена обязанность информировать, через печать, радио, телевидение и другие средства массовой информации, граждан, общественность о состоянии законности в стране и отдельных ее регионах, о принимаемых прокуратурой и иными правоохранительными органами мерах по борьбе с преступностью, иными нарушениями законности. Они организуют и готовят для средств массовой информации материалы и иные сведения о деятельности прокуратуры, ее работниках и проводимых ими мерах по охране конституционных прав и свобод граждан, борьбе с преступностью.

В Законе «О прокуратуре Российской Федерации» установлена обязанность органов прокуратуры информировать федеральные органы государственной власти, органы государственной власти, органы местного самоуправления и населения о состоянии законности. В результате специфической надзорной и следственной деятельности органы прокуратуры осведомлены о состоянии законности практически во всех сферах правовых отношений. Прокуроры осуществляют координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и получают от них необходимую информацию. Такая информация представляется органам власти и местного самоуправления и по отдельным правонарушениям или группе (виду) правонарушений. В правовой форме вносятся представления прокурором или следователем по уголовному делу.

Одним из проявлений этого принципа гласности является ежегодное представление Генеральным прокурором РФ палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклада о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению.

Нижестоящие прокуроры обеспечивают такой информацией органы власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления. Регламентирован такой обмен информации приказом Генпрокуратуры РФ от 15 января 2003 г. № 3 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема граждан в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации».

В данной инструкции указано, что поводом для информации может быть парламентский запрос, запрос члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (документ о нарушениях законов с требованием об их устранении и направленный Генеральному прокурору Российской Федерации), обращение члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (документ, направленный в органы прокуратуры с сообщением о нарушениях закона, а также с просьбой о предоставлении информации, сведений и документов по вопросам, связанным с их деятельностью, и не оформленный как запрос).

Все прокуроры представляют информацию по радио, телевидению, выступают на страницах печати, а также с лекциями и докладами перед населением.

Так, например, 26 февраля 2007 г. была проведена пресс-конференция прокурора Саратовской области государственного советника юстиции 3 класса Е. Григорьева. На ней, в частности, были приведены такие факты: «В сфере общего надзора сотрудниками Саратовской прокуратуры в 2006 году было выявлено более 125 тысяч нарушений закона, опротестовано почти 16 тысяч незаконных правовых актов. По результатам общенадзорных проверок возбуждено свыше 800 уголовных дел. В 2006 г. число рассмотренных судами возросло с 18, 9 до 20, 2 тысячи. По каждому десятому государственное обвинение поддержали прокуроры лично. С 17, 3 до 19, 6 тысячи возросло количество дел по гражданско-правовым спорам, рассмотренным в первой инстанции с участием прокуроров». Китрова Е.В., Кузьмин В.А. Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации». -М.: ООО «Новая правовая культура», 2007.

Все работники прокуратуры являются государственными служащими и их действия определены Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. В Указе Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» № 885 от 12 августа 2002 г. указано, что они должны соблюдать установленные законом ограничения для государственных служащих. Действуя в пределах своей компетенции, определенной законом, прокуратура выполняет возложенные на нее задачи и функции в строгом соответствии с Конституцией и законами РФ независимо от органов государственной власти и управления, политических партий и других общественных объединений, должностных лиц и граждан. Вмешательство в законную деятельность органов прокуратуры, от кого бы оно ни исходило и в какой бы форме ни выражалось, недопустимо и влечет за собой установленную законом ответственность.

Исходя из данного положения, прокуроры и следователи не могут быть членами выборных, назначаемых, создаваемых и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления. Это же требование выдвинуто в ст. 49 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и ст. 12 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Данные акты устанавливают ограничения, связанные с депутатской деятельностью, в том числе отказ от государственной службы на время полномочий. Подобное требование настоящего ФЗ - конкретное проявление и реализация принципа независимости органов прокуратуры в отношениях с органами власти. Участие представителей прокуратуры в различных комиссиях и других органах означало бы разделение с ними ответственности за действия и решения и препятствовало бы или делало невозможным осуществление надзора за исполнением ими законов. Китрова Е.В., Кузьмин В.А. Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации». - М.: ООО «Новая правовая культура», 2007.

В своей служебной деятельности прокуроры и следователи не связаны решениями никаких общественных объединений - не только тех, которые преследуют политические цели (партии, движения и т.п.), но и прочих (профессиональные союзы и т.п.)

В Законе «О прокуратуре Российской Федерации» и Указе Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» в целях повышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей призывается соблюдать политическую нейтральность, исключающую возможность какого-либо влияния на свою служебную деятельность решений политических партий или иных общественных объединений. Выполнение данных рекомендаций соблюдения прокурорскими работниками принципа внепартийности - это требование сформулировано в п. 4 ст. 4 настоящего ФЗ. Оно распространяется не только на прокуроров и следователей органов прокуратуры, но и на научных и педагогических работников учреждений прокуратуры, а также на иных работников органов и учреждений прокуратуры, имеющих классные чины.

Гарантированное ст. 19 (ч. 1 и 2) Конституции РФ равенство всех перед законом и судом, а также равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств не препятствует установлению различий в правовом регулировании труда (прохождении службы) в отношении лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям. Согласно ст. 7 Федерального закона № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» (в ред. ФЗ № 105 от 06.07.2006 г.) и ст. 1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» служба в органах прокуратуры отнесена к одному из видов федеральной государственной службы.

Специфика прокурорской службы Российской Федерации как профессиональной деятельности по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина предопределяет особый правовой статус государственных служащих в трудовых отношениях. Регламентируя правовое положение прокурорских работников, порядок поступления на службу в органы прокуратуры и ее прохождения, государство может устанавливать в этой сфере и особые правила. Установление таких правил (специальных требований), обусловленных задачами, принципами организации и функционирования государственной службы, целью поддержания ее высокого уровня, специфическим характером деятельности лиц, исполняющих обязанности по государственной должности государственной службы, не может рассматриваться как нарушение права на равный доступ к государственной службе и права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и занятий, закрепленные ст. 32 (ч. 4) и 37 (ч. 1) Конституции РФ, либо как не согласующееся с предписаниями ее ст. 55 (ч. 3) ограничение этих прав. Китрова Е.В., Кузьмин В.А. Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации». - М.: ООО «Новая правовая культура», 2007.

Положения, закрепленные в п. 5 ст. 4 Закона «О прокуратуре Российской Федерации», являются еще одной конкретизацией принципа независимости прокуратуры, как условия объективности и принципиальности ее деятельности по укреплению законности, охране прав и свобод граждан. Согласно им прокурорские работники не вправе совмещать свою основную работу с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой. При этом, учитывая внесенные 2 марта 2007 г. дополнения в п. 5 настоящей статьи, преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ.

Исходя из таких положений допускается и поощряется преподавательская и научная работа по юридической специальности или близко связанной с исполнением служебных обязанностей прокурорского работника. Возможны и любые виды творческой деятельности - журналистика, писательский труд, работа в разных областях изобразительного искусства и т.д. Объем, характер и интенсивность совмещаемых прокурорским работником видов деятельности не должны наносить ущерб качественному выполнению им своих служебных обязанностей. Данная деятельность может осуществляться на договорной, контрактной или разовой, эпизодической основе.

На основании положений настоящей статьи прокурорские работники не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ.

Данное требование является одним из направлений в борьбе с должностной и коррупционной преступностью важное значение имеет предупреждение, т.е. позитивное воздействие на ее причины и условия, профилактика и пресечение преступной деятельности отдельных лиц.

Мерами такого предупреждения являются: совершенствование правовой базы в борьбе с должностной и коррупционной преступностью, работы госаппарата и процедур решения им вопросов; четкая правовая регламентация служебной деятельности чиновников.

На прокурорских работников, как на государственных служащих, распространяется и Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» (в ред. Указа Президента РФ от 20.03.2007 № 372). Китрова Е.В., Кузьмин В.А. Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации». -М.: ООО «Новая правовая культура», 2007.

В этом документе, в целях исключения злоупотреблений на государственной службе, рекомендовано не предпринимать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных (служебных) обязанностей. Совмещение с оплатой устраняет экономическую, материальную независимость прокурорского работника. Безвозмездное сотрудничество с властными, коммерческими и иными структурами, особенно связанное с выработкой и принятием решений, нормативных и иных актов, может повлиять на самостоятельность прокурорского работника, на объективность и принципиальность действий по устранению правонарушений.

2.3 Функциональные особенности прокуратуры

Понятие функции близко к понятию цели, они тесно связаны друг с другом. Цель - это будущее состояние социальной системы, в том числе и такой специфической, как прокуратура. Цель - это и конечный результат, ради достижения которого система создается и функционирует.

Применительно к прокуратуре функции - это определяемые ее правовым статусом, ее местом и назначением в государственном механизме общие обязанности по решению поставленных перед нею законом задач обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав граждан, общественных и государственных интересов, выполняемые путем решения круга более частных задач и осуществления для этого соответствующих конкретных обязанностей с использованием соответствующих властных полномочий. Максимов В.А. Функции управления в органах прокуратуры: понятие, значение, содержание и виды // Гражданин и право. - 2008. - № 3. - С. 3.

Проблемы статуса следователя и процессуального положения прокурора, взаимоотношения этих властных субъектов, вопросы разграничения и разделения функций обвинения (уголовного преследования) и прокурорского надзора, освобождения прокурора от осуществления функции процессуального руководства расследованием являются предметом постоянных дискуссий. В рамках этих дискуссий обсуждаются вопросы понятия и содержания названных функций, взаимосвязи и отграничения их от смежных понятий.

Так, в ходе продолжаемой реформы уголовного судопроизводства, а по мнению некоторых авторов она представляется бесконечной 5 июня 2007 г. был принят Федеральный закон «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», связанных с созданием Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Однако, как правильно отмечено Л.М. Володиной, юридическая общественность вновь немало удивлена своеобразием «логики» законодателя: надежды на конструктивное решение проблемы статуса следователя и прокурора в уголовном процессе не оправдались Володина Л.М. Следователь и прокурор в уголовном процессе в свете последних изменений закона // Вестник тюменского государственного университета. - 2008. - № 2. - С. 183..

Статья 129 Конституции РФ определяет основные принципы организации системы прокуратуры, при этом относя определение вопросов полномочий и порядка деятельности прокуратуры к федеральному закону. В настоящее время таким законом является Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» В соответствии со статьей 1 этого Закона, прокуратура осуществляет следующие функции:

1) прокурорский надзор;

2) уголовное преследование;

3) координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

4) участие в рассмотрении дел судами;

5) участие в правотворческой деятельности.

В соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», прокуратура определяется как «единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации». Из определения прямо вытекает, что прокурорский надзор является главной функцией прокуратуры Честных Н.Н. Конституционный принцип разделения властей и проблема функционального анализа места прокуратуры в системе разделения властей современной России // Вестник Московского государственного областного университета. Серия: Юриспруденция. - 2008. - № 2. - С. 10-17..

Надзор как главная функция прокуратуры реализуется через основные направления деятельности: общий надзор, надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, надзор за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, надзор за исполнением законов органами, ведающими исполнением уголовных наказаний, и т.д. Осуществление прокуратурой дополнительных (производных) функций нельзя называть продолжением надзора за законностью в суде при возбуждении и расследовании уголовных дел в процессе координации действий правоохранительных органов и т.д. Производность этих функций от надзора означает, что прокуратура в силу своего правового статуса наделяется ими как орган государственного надзора за законностью. Надзорные полномочия способствуют осуществлению прокуратурой других функций, однако прокурорские полномочия в производных (дополнительных) функциях не являются «чисто» надзорными. Бобырев В.В., Андреев Г.В. О развитии прокуратуры Российской Федерации (проблемы и пути их решения) // Право и безопасность. - 2008. - № 4. - С. 45-51.

При этом в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, прокуратура наряду с другими направлениями своей деятельности осуществляет уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации. Крюков В.Ф. Уголовное преследование и прокуратура // Российская юстиция. - 2007. - № 3. - С. 31-34.

Отметим, что в последние годы все большее признание получает мнение о том, что именно надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является приоритетной функцией прокуратуры во всех направлениях ее деятельности, включая и участие в уголовном судопроизводстве Самойлова Т.Н. Правозащитная функция прокурора в уголовном судопроизводстве // Вестник Удмуртского университета. - 2008. - № 2. - С. 178-182..

В правовом государстве борьба с преступностью и обеспечение прав и свобод человека и гражданина являются одинаково важными направлениями деятельности прокурора и не могут противопоставляться друг другу. Противодействие преступности имеет своей целью защиту человека, его прав и свобод, интересов общества и государства от преступных посягательств.

Возложение на прокурора защиты как прав и свобод человека и гражданина, так и охраняемых законом интересов общества и государства не содержит в себе какого-либо противоречия, поскольку интересы государства и его граждан выступают в органическом единстве. В этом единстве возложенных на прокуратуру обязанностей и раскрывается содержание правозащитной функции прокуратуры. Обеспечение прокурором прав и свобод человека и гражданина в уголовном судопроизводстве - такая же важная задача, как и осуществление уголовного преследования лиц, совершивших преступление Гущин В.З. Правозащитные функции военной прокуратуры в современных условиях // Журнал российского права. - 2000. - № 4. - С. 36..

Даже те авторы, которые считают обеспечение поддержания государственного обвинения в состязательном уголовном процессе важнейшей функцией в деятельности органов прокуратуры, не могут не отмечать ее важнейшую правозащитную роль. Так, прокурор как руководитель уголовного преследования обязан всеми имеющимися в его распоряжении правовыми средствами обеспечить охрану прав и свобод человека в уголовном судопроизводстве (ст. 11 УПК), исходить в своей профессиональной деятельности из презумпции невиновности (ст. 14 УПК), обеспечивать подозреваемому и обвиняемому право на защиту (ст. 16 УПК), принимать решения в соответствии с требованиями законности, обоснованности и мотивированности (ст. 7 УПК). Самойлова Т.Н. Правозащитная функция прокурора в уголовном судопроизводстве // Вестник Удмуртского университета. - 2008. - № 2. - С. 178-182.

В связи с этим можно констатировать, что установленные в ч. 2 ст. 15 УПК РФ правовые предписания о том, что функции обвинения, защиты и разрешения уголовного дела отделены друг от друга и не могут быть возложены на один и тот же орган или одно и то же должностное лицо, не исключают необходимости использования прокурором, следователем в процессе уголовного преследования всего комплекса предусмотренных уголовно-процессуальным законом мер по охране прав и свобод человека и гражданина в уголовном судопроизводстве. Осуществление указанными лицами своей профессиональной функции обеспечивает в рамках уголовного судопроизводства выполнение государством своей обязанности по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, их обеспечению правосудием (ст. 2 и 18 Конституции РФ)

В литературе высказывалось мнение об уменьшении функций уголовного преследования возложенных на прокурора. К.А.Григоров по этому поводу замечал: «с созданием самостоятельных органов предварительного следствия объем данной функции уменьшится, однако за прокурорами должны сохраняться право возбудить и расследовать любое уголовное дело лично либо поручить это подчиненным работникам, а также исключительная подследственность дел о преступлениях работников правоохранительных органов (прокуратуры, следственного комитета) и судей». Григоров К.А. Функции и направления деятельности прокуратуры Российской Федерации в современных условиях // «Черные дыры» в Российском законодательстве. - 2003. - № 4. - С. 271-277. Создание ныне Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации дает основание считать, что статус следователя определен окончательно. Но не будем спешить с выводами.

Анализ новой редакции норм уголовно-процессуального права дает основание сделать вывод о том, что ожидаемый результат не достигнут. Так Л.М. Володина замечает, что «получился некий конгломерат законодательно оформленных идей, лишенных логического завершения. К сожалению, четкого разграничения функций обвинения (уголовного преследования) и надзора за исполнением закона органами предварительного расследования не вышло, как, собственно, не удалось окончательно освободить прокурора и от процессуального руководства расследованием уголовных дел. Во-первых, за прокурором сохранено процессуальное руководство дознанием. Во-вторых, как следует понимать полномочия прокурора, предоставляющие ему право возвращать уголовное дело дознавателю, следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения или обвинительного акта и устранения выявленных недостатков? Как полномочия, связанные с осуществлением надзора? Но п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК говорит о праве прокурора требовать устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе расследования. Дополнительное расследование, изменение объема обвинения -- понятия, относящиеся к процедурным вопросам расследования. Требование переквалификации действий обвиняемых, как и пересоставления обвинительного заключения, не всегда связаны с нарушением норм права». Володина Л.М. Следователь и прокурор в уголовном процессе в свете последних изменений закона // Вестник тюменского государственного университета. - 2008. - № 2. - С. 183-189.

Фактически произошла замена прокурора на руководителя следственного органа, которому, по сути, вверены полномочия, которые ранее выполнял прокурор. Уже говорилось о том, что закон сохранил за прокурором право давать следователю письменные указания о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых, ограничив это право жесткими временными рамками и связав его с моментом окончания предварительного следствия (п. 15 ч. 2 ст. 38 УПК РФ). Но если в прошлом следователь мог приостановить исполнение этих указаний, обратившись к вышестоящему прокурору, то ныне ситуация складывается иначе.

Далее названная норма содержит указание на длительный ряд подобных обращений незадачливого надзирающего прокурора, лишенного, по сути, своих властных полномочий. В связи с этим возникает вопрос: включают ли «требования прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия» и перечисленные в п. 15 ч. 2 анализируемой статьи УПК «письменные указания прокурора». Но главное - закон ныне не содержит гарантий той самой процессуальной самостоятельности следователя, которые имели место в прошлой редакции нормы УПК.

Таким образом, мы приходим к выводу: новая редакция ряда положений УПК РФ породила и новые проблемы.

Участие в рассмотрении судом гражданских, административных, арбитражных и иных дел в тех случаях, когда дела возбуждены по инициативе (искам, заявлениям, постановлениям) самого прокурора либо прокурор принимает в них участие в целях зашиты государственных, общественных интересов, прав и законных интересов отдельных граждан (в законе в этих случаях специально могут быть оговорены случаи обязательного участия прокурора); данная функция включает обязанности работника прокуратуры, участвующего в рассмотрении дела, либо лично прокурора по опротестованию не вступивших в силу судебных актов в вышестоящую судебную инстанцию. Представляется, что сохраняющиеся в настоящее время у прокуратуры обязанности по опротестованию незаконных или необоснованных актов, как не вступивших, так и вступивших в законную силу по делам, рассмотренным без участия прокурора, осуществляются в рамках функций уголовного преследования и участия в рассмотрении гражданских и иных дел, а не надзора за законностью. Так, поскольку направить в суд уголовное дело вправе только прокурор, то соответственно он вправе и обязан опротестовать любой необоснованный акт судебной власти по уголовному делу, независимо от того, вынесен ли он с участием или без участия прокурора. В рамках этих функций вышестоящие прокуроры опротестовывают в порядке надзора вступившие в законную силу судебные акты по делам, рассмотренным с участием нижестоящих прокуроров, участвуют в рассмотрении дел в кассационной и надзорной инстанциях.

По данным Уполномоченного по правам человека в РФ, в 2007 г. более половины всех жалоб граждан были связаны с нарушением их конституционных прав и свобод при осуществлении уголовного судопроизводства, обеспечении правопорядка. Эта негативная тенденция свидетельствует о преждевременности существенного ограничения полномочий прокурора в сфере уголовного судопроизводства, которые необходимо частично восстановить. Андреев Г. Прокуратура - опора законности и государства // Законность. - 2008. - № 9. - С. 22-24.

В 2006 г. прокурорами в сфере уголовного судопроизводства было выявлено и устранено: почти 2, 3 млн. нарушений закона; отменено более 1, 5 млн. незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела; по 40094 уголовным делам даны письменные указания; 220 тыс. материалов возвращены для дополнительной проверки; в 18 тыс. случаях следователям, дознавателям отказано в возбуждении уголовного дела; поставлено на учет 144 тыс. ранее не зарегистрированных преступлений; отменено более 38 тыс. незаконных постановлений о прекращении уголовных дел и более 357 тыс. постановлений о приостановлении предварительного следствия и дознания. Там же. - С. 22-24.

В столице, например, каждый районный прокурор выявлял и устранял в среднем около тысячи нарушений в органах дознания и предварительного следствия.

Положения судебно-правовой реформы и указанные многочисленные нарушения закона обусловили необходимость совершенствования законодательства, в том числе в сфере уголовного судопроизводства, системы управления органами расследования преступлений и т.д. В частности, в связи с созданием Следственного комитета при прокуратуре РФ были внесены изменения и дополнения в более чем 30 федеральных законов. Такой процесс не бывает безболезненным. Принятые решения значительно сократили возможности прокурора реагировать на нарушения законов. К сожалению, эффективных механизмов устранения процессуальных разногласий между прокурором и должностными лицами, осуществляющими предварительное расследование, в ныне действующем уголовно-процессуальном законодательстве практически нет.

На современном этапе общественных преобразований также приоритетны защита конституционных основ РФ, ее целостности и безопасности, единства законности на всей территории страны, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, совершенствование деятельности всех звеньев прокурорской системы в области противодействия преступности.

В настоящее время отмечаются целенаправленные действия по вытеснению прокуратуры РФ с конституционного правового поля. Оппоненты стабильного позитивного развития России осознают, что система органов прокуратуры - одна из несущих опор нашего государства и от определения ее места и роли как в государственном правообеспечивающем механизме, так и в системе общественных координат будет очень многое зависеть для будущего России. По оценке профессора А. Сухарева, «в настоящее время прокуратура подвергается суровым испытаниям - от попыток растворения ее независимой централизованной сущности в контрольно-ведомственных паллиативах до прямого демонтажа державного ока государева» Сухарев А.Я. Державное «око» в осаде (к вопросу о реформе прокуратуры): Учебное пособие. - М.: ИМПЭ им. А.С. Грибоедова, 2001. - С. 12..

Теоретические аспекты определения места и роли прокуратуры в системе правовых институтов российского государства и общества исследованы в работах В. Божьева, С. Ефимичева, В. Михайлова и других ученых, которые придерживаются точки зрения о том, что прокуратура - опора именно правового государства. Однако есть и иные мнения. Некоторые ученые полагают, что необходимо упразднить систему независимого надзора прокуратуры, демонтировав ее основы, или перестроить ее по западным образцам, лишив ее стержневой функции - надзора за исполнением законов.

Проведенная органами прокуратуры в начале 2008 года проверка нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ на предмет наличия коррупционной составляющей позволила вскрыть около 1400 норм, имеющих признаки коррупциогенности, 413 из которых вообще противоречили действующему законодательству. Помимо использования традиционных мер реагирования прокурорами в органы государственной власти субъектов РФ направлено 166 информационных писем, в которых указано на принятие необходимых мер по исключению конкретных коррупциогенных факторов из проектов правовых актов, а также из уже принятых нормативных документов. На основании вышеизложенного согласимся с мнением Ю.Я. Чайка, «безусловно, борьба с коррупцией и защита прав граждан - это ключевые направления деятельности органов прокуратуры» Чайка Ю. Я. Прокуратура - поверенный в делах законности // Закон. - 2008. - № 11. - С. 7-16..

Таким образом, прокуратура - опора законности и российского государства, сущность конституционного надзора, которая представляет единую централизованную систему, установленную ст. 129 Конституции РФ. В целях эффективной реализации государственной власти прокуратура должна идти по пути конституционного развития, и в этом случае она сможет успешно решать основные задачи, стоящие перед государством в сфере обеспечения законности Андреев Г. Прокуратура - опора законности и государства // Законность. - 2008. - № 9. - С. 22-24.

Следовательно, защита прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общества и государства является основополагающей, комплексной и взаимосвязывающей все отрасли и направления прокурорской деятельности относительно самостоятельной отраслью надзора, а также основной целью (назначением) и социально-правовой функцией прокурорского надзора, представляющего системностью своих отраслей, направлений деятельности и свойственных им правовых средств выявления, устранения, предупреждения нарушений законов комплексный способ, механизм защиты прав, свобод и интересов личности, что делает необходимым расширение компетенции прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве. Бабенко С.В. Деятельность прокуратуры в обеспечении прав и свобод личности // Российская юстиция. - 2007. - № 9. - С. 49-52.

Так, в случае выявления незаконного правового акта индивидуального применения прокурор обязан принести на него протест. Однако при отклонении протеста прокурор не вправе оспорить такой незаконный акт в судебном порядке, за исключением фактов нарушения прав гражданина, который по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

Кроме того, органы прокуратуры обязаны рассматривать любые обращения о нарушениях закона, а предоставленные при этом полномочия по их устранению оказываются ограниченными. Например, в соответствии с Трудовым кодексом РФ надзор за точным и единообразным исполнением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, возложен на органы прокуратуры, а компетенцией по оспариванию незаконных действий работодателя в судебном порядке прокуроры не наделены.

В соответствии со ст. 36 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор города, района, его заместители вправе опротестовать решение судьи по делу об административном правонарушении, в том числе вступившее в законную силу, тогда как положением ст. 30.11 КоАП РФ право принесения протеста на вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении принадлежит прокурору субъекта Федерации и его заместителям.

Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: Постановление Пленума Верховного Суда РФ 24 марта 2005 г. № 5 // Бюллетень ВС РФ. - 2005. - № 6. не дал конкретного ответа на вопрос, может ли прокурор района опротестовать в областной суд вступившее в законную силу постановление мирового судьи по делу об административном правонарушении, что, безусловно, вызывает сложности в работе.

Опыт надзорной деятельности показывает, что, вероятно, следует предоставить право управлениям федеральной службы финансово-бюджетного надзора субъекта Российской Федерации проверять расходование средств областных и местных бюджетов, поскольку объективность проверок Счетных палат субъектов Федерации, проведенных, например, в органах исполнительной власти этих субъектов, нельзя не ставить под сомнение (первые находятся в зависимости от последних).

Другая функция - функция предупреждения закона (профилактическая). Она заключается не только в том, что прокурор, осуществляя надзор за законностью и добиваясь предоставленными ему средствами устранения нарушения закона и привлечения нарушителей к ответственности, тем самым предупреждает повторение аналогичных нарушений. В соответствии с Законом о прокуратуре (ст.4) органы прокуратуры информируют соответствующие органы представительной и исполнительной власти, местного самоуправления, население о состоянии законности и правопорядка, о своей работе, вносят предложения по укреплению законности и правопорядка. Как орган надзора прокуратура ведет прием граждан, разъясняет им и тем должностным лицам, на действия которых жалуются граждане, действующее законодательство.

Указом Президента Российской Федерации № 1685 от 20 декабря 1993 года на прокуратуру вновь возложена обязанность координации действия правоохранительных органов по борьбе с преступностью. В период существования Союза ССР учеными и практиками было высказано немало упреков по поводу возложения на прокуратуру союзным законом такой функции. Реализация в течение многих лет функции координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями способствовала формированию взгляда на прокуратуру как организатора борьбы с преступностью и иными правонарушениями, ответственного за рост преступности и правонарушений на обслуживаемой территории, раскрываемость преступлений и т.п. Это явилось основной причиной негативного отношения ученых и практических работников к реанимированию функции координации. Другая причина заключается в том, что формы, в которых осуществлялась координация, характерны для управленческой деятельности. И их использование в отношении организационно не подчиненных прокуратуре субъектов сформировало у прокуроров ощущение выполнения несвойственных обязанностей. Думается, что вопрос о целесообразности возложения на прокуратуру вновь функции координации действий правоохранительных органов по борьбе с преступностью требует специального и глубокого изучения.

Говоря о других функциях прокуратуры, следует отметить, что участие прокуратуры в правотворчестве, о чем как о самостоятельной функции высказывались многие ученые, нельзя сегодня именовать функцией прокуратуры, поскольку ни прокурорам субъектов Федерации, ни Генеральному прокурору РФ Конституцией Российской Федерации не предоставлено право законодательной инициативы. Внесение предложений по совершенствованию законодательства, проектов законодательных актов через Президента страны, депутатов Федерального Собрания и других субъектов законодательной инициативы нельзя назвать выполнением самостоятельной, хотя и производной от надзора, дополнительной, государственной функции, поскольку аналогичные права предоставлены каждому гражданину России. Тем не менее потенциальные возможности прокуратуры в правотворчестве огромны, и задача состоит в том, чтобы при внесении изменений в Закон о прокуратуре РФ или принятии нового Закона, внесении соответствующих изменений в Конституцию Российской Федерации, разработке законодательных актов субъектов Федерации добиться закрепления в них права законодательной инициативы Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов Федерации. Тонков Е.П. Кнайкин В.С. Правоохранительные органы Российской федерации: Учеб. Пособие. - Белгород: Изд-во БелГУ, 2006. - С.85.

По действующему закону о прокуратуре РФ прокуроры краев и областей Российской Федерации осуществляют надзор за соответствием закону правовых актов органов представительной и исполнительной власти субъектов Федерации.

Обеспечение законности нормотворчества субъектов Федерации (в части соответствия законодательных актов субъектов Федерации - краев и областей Конституции РФ и Федеральным законам) входит в структуру функции надзора за законностью как одно из основных направлений надзора; в этих целях используются общенадзорные полномочия, не имеющие какой - либо специфики по сравнению с другими объектами надзора, и основания для выделения направления в качестве самостоятельной функции отсутствуют. Аналогичным образом можно сказать и об утверждениях по поводу участия в пропаганде законов как самостоятельной функции прокуратуры. Прокуратура ведет пропаганду (разъяснение) законов в целях предупреждения их нарушения, и эта работа осуществляется в рамках реализации профилактической функции прокуратуры, что отмечалось выше.

Что же касается правозащитной деятельности, то, на наш взгляд, о правозащите следует говорить не как о функции, а как о цели деятельности прокуратуры в качестве правоохранительного органа, пронизывающего все функции и основные направления работы. Причем правозащита как цель деятельности прокуратуры должна пониматься в широком смысле, включающем охрану прав и законных интересов не только отдельных граждан, но и государства, всего общества, то есть публичного интереса, и эта цель реализуется посредством всех функций и полномочиями прокурора.

Безусловно, как важнейший институт системы государственной правоохраны прокуратура не может сохранять раз и навсегда данные ей функции, формы, методы, направления своей деятельности. По мере изменения условий социальной действительности, формирования установок правового государства, упрочения законности, повышения правовой культуры будут вноситься необходимые коррективы в деятельность прокуратуры. Не исключается даже возможность создания нового, самостоятельного органа, который возьмет на себя выполнение обязанностей, реализуемых ныне в рамках надзорной функции прокуратуры. Для этого, естественно, нужны соответствующие условия. Пока они не наступили, функция надзора за исполнением законов должна принадлежать прокуратуре, так как замены ей в части выполнения надзорных полномочий нет.

Таким образом, главная задача российского государства и прокуратуры состоит в том, чтобы на основе научного обоснованного прогнозирования, предвидения, досконального знания положения дел обеспечить надежную безопасность во всех сферах жизнедеятельности страны, предотвратить и нейтрализовать назревающие угрозы, эффективно противодействовать им, в том числе мерами прокурорского реагирования. Бобырев В.В., Андреев Г.В. О развитии прокуратуры Российской Федерации (проблемы и пути их решения) // Право и безопасность. - 2008. - № 4. - С. 45-51.

В целях проведения эффективной государственной политики борьбы с преступностью система прокуратуры Российской Федерации должна функционально и структурно сохранить свою конституционную независимость и правовую самостоятельность.

В свете поставленных перед прокуратурой задач значение осуществления ею уголовного преследования как одного из основных направлений деятельности не может быть переоценено. Это обусловлено самой сферой отношений, в которой осуществляется данная деятельность. Речь в данном случае идет об охранении интересов конкретного человека, общества и государства от преступных посягательств - деяний, имеющих высшую степень общественной опасности, наносящих часто непоправимый вред гражданам, обществу и государству, наиболее разрушительно воздействующим на состояние «правового мира» в обществе. Здесь требуется хорошо отлаженный, динамичный и жесткий механизм, позволяющий своевременно обнаружить нарушение, пресечь его, свести к минимуму вредные его последствия. Для этого, в свою очередь, требуется орган государства, который, обладая полномочиями в известной мере способными ограничивать права и свободы лиц, действовал бы в рамках закона и, заботясь о соблюдении баланса необходимости ограничения прав и свобод одних лиц в целях защиты интересов других лиц, общества и государства. Именно таким органов государства является прокуратура. Именно таким механизмом является выполняемая ею функция уголовного преследования.

Создание Следственного комитета при прокуратуре РФ вновь оживило старую дискуссию о целесообразной структуры органов юстиции Кодинцев А.Я. Прокуратура и органы юстиции России: к истории разделения правоохранительных функций // Вестник Российской правовой академии. - 2008. - № 2. - С. 32-34..

Как показывает практика, в настоящее время состояние законности в ходе проводимого следствия остается крайне сложным. Из-за значительной текучести и недостаточной профессиональной подготовки отдельных следователей вряд ли процессуальных нарушений стало меньше.

К сожалению, эффективных механизмов устранения процессуальных разногласий между прокурором и должностными лицами, осуществляющими предварительное расследование, в современном уголовно-процессуальном законодательстве нет.

Представляется недопустимым перенесение в сферу уголовного преследования, по существу, «общенадзорного» механизма, поскольку всё это прямо связано не только с защитой конституционных прав, но и с их ограничением и применением мер процессуального принуждения и пресечения. Полагаем, что в этой сфере механизм реагирования на нарушения закона должен носить оперативный характер.