Бюджет и бюджетное право. Бюджетное правоотношение

В юридической и экономической литературе понятие «бюджет» рассматривается в разных ас­пектах. Бюджет определяется как экономическая категория, то есть совокупность экономических отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования государственно­го централизованного фонда денежных средств или муниципального (местного) фонда денежных средств. Как правовая категория бюджет - это основной финансовый план государства или му­ниципального (местного) самоуправления, рос­пись его доходов и расходов. По своему матери­альному содержанию бюджет - это централизо­ванный фонд денежных средств. В Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. бюджет определялся как форма образования и расходова­ния денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти. Согласно Бюд­жетному кодексу РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ бюджет - форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Бюджет государства играет значительную роль в политической и хозяйст­венной жизни страны. В связи с тем, что Россия является федеральным госу­дарством, под бюджетом государства понимают бюджет России (федераль­ный бюджет) и бюджеты субъектов Российской Федерации, бюджет государства должен обеспечивать необходимым финансированием социаль­но-экономическое развитие страны, ее обороноспособность и другие потреб­ности. Разработка бюджета государства осуществляется на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на конкретный год. В соответствии со ст. 71 Конституции РФ федеральный бюджет находит­ся в ведении Российской Федерации. Бюджету государства (федеральному бюджету) придается высшая юридическая сила, он утверждается в форме фе­дерального закона.

Средства федерального бюджета должны использоваться с соблюдением норм федерального закона, утвердившего его. Например, средства федераль­ного бюджета на 2000 г. должны направляться в соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2000 г.» от 31 декабря 1999 г. № 227-ФЗ (приложение 6 - «Распределение расходов федерального бюджета на 2000 год по разделам и подразделам функциональной классификации расходов феде­рального бюджета» *) на:

- государственное управление и местное самоуправление;

- судебную власть;

- международную деятельность (в том числе на международное сотруд­ничество);

- национальную оборону (в том числе на строительство и содержание Во­оруженных Сил Российской Федерации);

- правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности госу­дарства;

- фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;

- промышленность, энергетику и строительство;

- сельское хозяйство и рыболовство;

- охрану окружающей природной среды и природных ресурсов, гидроме­теорологию, картографию и геодезию;

- транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатику;

- образование;

- здравоохранение и физическую культуру;

- иные расходы.

* Российская газета. 2000. 18 янв. С. 15.

На уровне образований местного самоуправления (районов, городов, рай­онов в городах, сел, поселков) создаются местные бюджеты.

Отношения, возникающие в процессе образования, распределения и ис­пользования бюджетов государства и местных бюджетов, чрезвычайно разнообразны и сложны. Они возникают в процессе установления бюджетной сис­темы РФ, распределения доходов и расходов между отдельными видами бюджетов государства и местными бюджетами, закрепления прав Российской Фе­дерации, ее субъектов, административно-территориальных единиц в области бюджета, в процессе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, в процессе составления и утверждения отчетов об их исполнении, а также при осуществлении государственного и муниципального финансового контроля. Указанные отношения регламентируются нормами финансового права, которые в своей совокупности образуют бюджетное право.

Бюджетное право - основной раздел финансового права, включающий в себя финансово-правовые нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы Российской Федерации, перечень бюджетных доходов и расходов, порядок распределения их между различными видами бюджетов, бюджетные права Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муници­пальных образований, регламентирующие бюджетный процесс, регулирую­щие формирование и использование государственных внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономического развития стра­ны и других потребностей общества, а также устанавливающие ответствен­ность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Нормы бюджетного права по своему содержанию подразделяются на мате­риальные и процессуальные*. Бюджетные материальные нормы закрепля­ют структуру бюджетной системы Российской Федерации, перечень доходов и расходов бюджетов, распределение их между различными бюджетами и т. д. К бюджетным процессуальным нормам относятся нормы, регламентирующие порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов го­сударства и местных бюджетов, порядок составления и утверждения отчета об исполнении бюджета, осуществление государственного и муниципального фи­нансового контроля в области бюджетной деятельности.

*Химичева Н.И. Субъекты бюджетного права. Саратов, 1979.

Нормы бюджетного права закрепляют бюджетные права различных субъек­тов бюджетного права. Бюджетные права - это правомочия субъектов бюджет­ного права, выражающиеся в праве получать определенные бюджетные доходы, распределять бюджетные средства по своему усмотрению, самостоятельно ис­полнять бюджет, используя предусмотренные им ассигнования, и т. д.

Важнейшими нормами бюджетного права, закрепленными в Бюджетном кодексе Российской Федерации, являются нормы, разграничивающие ком­петенцию органов государственной власти и органов местного самоуправле­ния в области регулирования бюджетных отношений.

В соответствии со ст. 7 БК РФ в области регулирования бюджетных отно­шений к ведению Российской Федерации относится:

- установление общих принципов организации и функционирования бю­джетной системы Российской Федерации;

- разграничение налогов и других доходов между уровнями бюджетной системы, а также распределение в порядке межбюджетного регулирования доходов от федеральных налогов и сборов, иных доходов федерального бюдже­та между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Феде­рации;

- разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюдже­тами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и ис­полнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федера­ции, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;

- определение основ формирования доходов, осуществления расходов из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- определение основ осуществления государственных и муниципальных заимствований, а также основ управления государственным и муниципаль­ным долгом;

- установление порядка составления и рассмотрения проекта федераль­ного бюджета, утверждения и исполнения федерального бюджета, осуществ­ления контроля за его исполнением, составления отчетности об исполнении и утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов го­сударственных внебюджетных фондов;

- составление и рассмотрение проекта федерального бюджета, утверждение и исполнение федерального бюджета, осуществление контроля за его исполне­нием и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- установление федеральными законами порядка осуществления заимст­вований Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и ор­ганами местного самоуправления, управления долгом Российской Федера­ции, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

- осуществление государственных заимствований Российской Федера­ции и предоставление кредитов иностранным государствам, а также управле­ние государственным долгом Российской Федерации;

- установление порядка формирования доходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- осуществление расходов федерального бюджета и бюджетов государст­венных внебюджетных фондов;

- установление порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам;

- предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам;

- установление общих принципов и условий предоставления бюджетных кредитов;

- установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных госу­дарственных или муниципальных услуг;

- утверждение бюджетной классификации Российской Федерации;

- установление единых форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- формирование, обеспечение погашения и обслуживание внешнего дол­га, определение перечня и порядка осуществления государственных внешних заимствований;

- определение перечня и порядка формирования государственных вне­бюджетных фондов, управление их деятельностью;

- установление оснований и порядка привлечения к ответственности за на­рушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

К ведению субъектов Российской Федерации в области регулирования бю­джетных отношений в соответствии со ст. 8 БК относится:

- установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, осуществления контроля за их исполне­нием и утверждения отчетов об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации;

- составление и рассмотрение проектов бюджетов субъектов Российской Федерации и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федера­ции, утверждение и исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об испол­нении бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территори­альных государственных внебюджетных фондов;

- распределение доходов от региональных налогов и сборов, иных дохо­дов субъектов Российской Федерации между бюджетом субъекта Российской федерации и местными бюджетами;

- определение порядка направления в бюджет субъекта Российской Фе­дерации доходов от использования собственности субъекта Российской Фе­дерации, доходов от налогов и сборов субъекта Российской Федерации, иных доходов бюджета субъекта Российской Федерации;

- разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюдже­том субъекта Российской Федерации и местными бюджетами;

- установление совместно с органами государственной власти Россий­ской федерации порядка и условий предоставления финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации;

- определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам;

- предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам;

- установление порядка и условий предоставления бюджетных кредитов;

- определение перечня и порядка осуществления государственных внут­ренних заимствований субъектов Российской Федерации;

- осуществление государственных внутренних и внешних заимствований субъекта Российской Федерации и управление государственным долгом субъек­та Российской Федерации.

В соответствии со ст. 9 БК РФ к ведению органов местного самоуправле­ния в области регулирования бюджетных отношений относится:

- установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюд­жетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов;

- составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнени­ем и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов;

- определение порядка направления в местные бюджета доходов от ис­пользования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;

- определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

- предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бю­джетов;

- определение порядка осуществления муниципальных заимствований;

- осуществление муниципальных заимствований и управление муници­пальным долгом.

Бюджетные права Российской Федерации реализуются органами государ­ственной власти: Федеральным Собранием, Президентом Российской Феде­рации, Правительством Российской Федерации, федеральными органами ис­полнительной власти.

Бюджетные права субъектов Российской Федерации реализуются соответст­вующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Бюджетные права местных (муниципальных) образований реализуются соответствующими органами местного самоуправления.

Общественные отношения, урегулированные нормами бюджетного права, приобретают форму бюджетных правоотношений. Бюджетные правоотноше­ния, являясь одним из видов финансовых правоотношений, характеризуются всеми признаками, свойственными любому финансовому правоотношению. Но одновременно они имеют свои особенности, свойственные только этому виду финансовых отношений. Так, субъектами бюджетного правоотношения являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, местные самообразования, органы государственной власти всех трех ветвей, государст­венные юридические лица и другие получатели бюджетных средств.

Субъект бюджетного правоотношения принимает участие в распределе­нии доходов и расходов между различными видами бюджетов либо является участником бюджетного процесса, в том числе получает денежные средства в форме бюджетного финансирования или бюджетного кредитования (бюджет­ной ссуды). Субъекты бюджетного правоотношения обладают одним из пере­численных выше признаков или несколькими признаками одновременно. Ха­рактерной особенностью бюджетного правоотношения является то, что оно не может, как правило, длиться свыше одного года и прекращается в конце со­ответствующего года, что не исключает возникновения нового бюджетного правоотношения между теми же субъектами.

В соответствии со ст. 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюд­жетными правоотношениями являются:

- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотноше­ний в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов госу­дарственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и му­ниципальных заимствований, регулирования государственного и муници­пального долга;

- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотноше­ний в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бю­джетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением.

К бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие при установлении правового статуса участников бюджетного процесса, пра­вовых основ порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Проблемы бюджетного права, в частности правомочия различных субъек­тов бюджетного права на получение определенных бюджетных доходов, рас­пределение бюджетных средств по своему усмотрению, самостоятельное ис­полнение бюджета и т. д., были предметом научного исследования ученых и нашли достаточно полное отражение в монографических работах в период 1960-1980 гг. *

* Коган М.Л. Бюджетные права союзных республик. М.: Госюриздат, 1960; Пискотин М.И. Советское бюджетное право (Основные проблемы). М.: Юрид. лит., 1971; Химичева Н.И. Бюджетные права местных Советов депутатов трудящихся. Саратов, 1964; Ее же. Субъекты советского бюджетного права. Саратов, 1979; Цыпкин С. Д. Доходы госу­дарственного бюджета СССР. Правовые вопросы. М., 1973; Бесчеревных В.В. Компе­тенция Союза ССР в области бюджета. М., 1976; Горбунова О.Н. Значение бюджетных прав местных Советов в планомерном осуществлении социально-культурной деятель­ности Советского государства. М., 1979 и др.