Отношения собственности в системе образования

Для организации учебно-воспитательного процесса образовательное учреждение должно располагать необходимым имуществом, материально-технической базой.

Имущество образовательного учреждения делится на две части: находящееся в собственности учредителя и являющееся собственностью самого учреждения. Учредитель закрепляет за образовательным учреждением в целях обеспечения образовательной деятельности объекты права собственности. Это могут быть земельные участки, здания, сооружения, имущество, оборудование и другое имущество потребительского, социального, культурного и иного назначения. Эти объекты могут находиться в собственности учредителя или могут быть взяты им в аренду у третьего лица. Земельные участки закрепляются за государственными и муниципальными образовательными учреждениями в постоянное (бессрочное) бесплатное пользование, что предусмотрено Законом об образовании и воспроизведено в ст. 20 Земельного кодекса РФ. Передача имущества образовательному учреждению фиксируется в договоре, заключаемом с учредителем, к которому прилагается передаточный акт. Например, постановлением Правительства РФ от 13 августа 2002 г. предусмотрено создание Санкт-Петербургского института Государственной противопожарной службы Министерства РФ АО делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям. Правительство поручило Министерству имущественных отношений РФ по согласованию с Министерством внутренних дел РФ закрепить в установленном порядке за этим учреждением на праве оперативного управления находящееся в федеральной собственности имущество, необходимое для его деятельности[73].

Объекты собственности, закрепленные учредителем за образовательным учреждением, находятся в оперативном управлении учреждения. Согласно ст. 296 ГК РФ, учреждение в отношении закрепленного за ним имущества осуществляет в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им. Таким образом, права образовательного учреждения ограничены целями его деятельности, заданием собственника и назначением имущества. Учреждение не вправе отчуждать или иным образом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. Контроль за деятельностью учреждения в части использования данного имущества осуществляет учредитель или иное лицо, уполномоченное собственником. Собственник имущества вправе изъять имущество, если оно не используется, используется не по назначению или является излишним. Объекты государственной или муниципальной собственности, закрепленные за образовательным учреждением, могут отчуждаться собственником в порядке и на условиях, установленных законодательством. Однако их изъятие и (или) отчуждение допускаются только по истечении срока договора между образовательным учреждением и учредителем.

Вторую часть имущества образовательного учреждения составляют объекты, находящиеся в его собственности. Это могут быть денежные средства, имущество и иные объекты. В законе названы основные способы образования этой собственности: благотворительные пожертвования, передача в дар или по завещанию физического лица, доходы от предпринимательской деятельности учреждения, включая оказание платных образовательных услуг, продукты интеллектуального, творческого труда. Этим имуществом учреждение распоряжается самостоятельно. Учитывается оно отдельно от имущества, переданного собственником.

Образовательное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами и принадлежащей ему собственностью. При недостаточности у образовательного учреждения указанных средств субсидиарную ответственность по его обязательствам несет учредитель в порядке, определяемом законом. Это положение закреплено в образовательном законодательстве (п. 9 ст. 39 Закона Российской Федерации «Об образовании»), но по своей природе указанные нормы являются гражданско-правовыми, поэтому для их анализа необходимо обратиться к Гражданскому кодексу.

По общему правилу, закрепленному в п. 3 ст. 126 ГК РФ, публично-правовые образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц. Исключения составляют случаи, предусмотренные законом.

Субсидиарная ответственность имеет место в тех случаях, когда в обязательстве участвуют два должника. Одних из них является основным, а другой – дополнительным (субсидиарным). Субсидиарный должник несет ответственность перед кредитором дополнительно к ответственности основного, поэтому кредитор до предъявления требований к субсидиарному должнику должен предъявить его к основному. Лишь в том случае, когда эти требования не могут быть удовлетворены основным должником, кредитор вправе обратиться к субсидиарному. Таким образом, право на предъявление требований к субсидиарному должнику возникает у кредитора, если основной должник отказался их удовлетворить либо если в разумный срок кредитор не получил от основного должника ответа на предъявленные требования (ст. 399 ГК РФ). Применительно к субсидиарной ответственности собственников образовательных учреждений закон выдвигает дополнительное условие – недостаточность находящихся в их распоряжении денежных средств (а не только их полное отсутствие), что лишает кредитора возможности удовлетворения его требований посредством бесспорного взыскания средств с основного должника (п. 2 ст. 399 ГК РФ). При подтверждении данного условия образовательное учреждение перестает быть ответчиком, ибо возложить на него имущественную ответственность действительно невозможно из-за недостаточности имущества, на которое по закону можно обратить взыскание. Поэтому ответчиком становится учредитель-собственник, который должен привлечь к участию в деле основного должника-образовательное учреждение в соответствии с п. 3 ст. 399 ГК РФ. Иск предъявляется к собственнику, а не к образовательным учреждениям, поскольку в деятельности последних должны быть реализованы государственные гарантии в области образования, и в этих целях именно собственники должны наделить образовательные учреждения соответствующими ресурсами. При этом необходимо иметь в виду, что в роли собственника-учредителя выступают не органы государственной власти (которые в гражданско-правовых отношениях они сами являются учреждениями-несобственниками), а соответствующие публично-правовые образования в целом: Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования (статьи 214 и 215 ГК РФ). Поэтому именно они будут нести ответственность. От имени публично-правовых образований в гражданском обороте выступают их органы в соответствии с их компетенцией (пункты 1 и 2 ст. 125, п. 3 ст. 214, п. 2 ст. 215 ГК). Ст. 126 ГК РФ предусматривает, что названные публично-правовые образования отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме того, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.

В области имущественных отношений образовательные учреждения существенно отличаются по своему статусу от негосударственных образовательных организаций, созданных в форме автономной некоммерческой организации. Имущество, переданное автономной некоммерческой организации учредителями, является ее собственностью. Учредители автономной некоммерческой организации не сохраняют прав на имущество, переданное ими в собственность этой организации. Учредители не отвечают по обязательствам созданной ими автономной некоммерческой организации, а она не отвечает по обязательствам своих учредителей.

Эти различия проявляются в том числе при ликвидации указанных юридических лиц. Так, при ликвидации образовательного учреждения денежные средства и иные объекты, принадлежащие ему на праве собственности, за вычетом платежей по покрытию его обязательств направляются на цели развития образования в соответствии с уставом учреждения. Это полностью соответствует положениям ст. 20 Федерального закона от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях», поскольку образовательное учреждение является одной из форм последних. Если речь идет о негосударственной образовательной организации, созданной в форме автономной некоммерческой организации, то при ее ликвидации в случае недостаточности имущества для удовлетворения требований кредиторов, ликвидационная комиссия осуществляет продажу имущества с публичных торгов в порядке, установленном для исполнения судебных решений.

Для реализации государственных гарантий в области образования Федеральным законом от 16 мая 1995 г. «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию» был установлен временный запрет приватизации образовательных учреждений, сначала на 3 года, а в 1999 г. мораторий был продлен без указания срока. Он касается государственных и муниципальных образовательных учреждений всех типов, включая объекты их производственной и социальной инфраструктуры, в том числе жилые помещения, располагающиеся в учебных корпусах, составляющих единый архитектурный ансамбль и в домах, находящихся в сельской местности, а также клинические базы учреждений медицинского образования, учебно-опытные, учебно-производственные хозяйства и другие научные, проектные, производственные предприятия, учреждения и организации, ведущие научные исследования и обеспечивающие функционирование и развитие образования.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 24 октября 2000 г. были признаны не соответствующими статьям 19 (части 1 и 2) и 55 (части 2 и 3) Конституции РФ положения пункта 13 статьи 39 Закона Российской Федерации «Об образовании», статьи 1 Федерального закона «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию» и пункта 7 статьи 27 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в части, содержащей запрет на приватизацию расположенных в сельской местности жилых помещений, которые закреплены за государственными и муниципальными образовательными учреждениями, а также высшими учебными заведениями. В числе других аргументов, положенный в основу данного решения, Конституционный Суд указал, что ограничение права на приватизацию указанных жилых помещений не соответствует заявленным целям. Вводя запрет на приватизацию находящихся в сельской местности жилых помещений государственных и муниципальных образовательных учреждений и высших учебных заведений, законодатель обосновывал его необходимостью сохранения системы государственного образования и закрепления государственных гарантий конституционного права на образование, с тем чтобы в условиях дефицита финансовых средств, выделяемых на социальные нужды, в том числе на строительство жилья, обеспечить возможность привлечения граждан, занятых в сфере образования, к работе в сельской местности. Однако этот запрет не способствует выполнению поставленных законодателем задач: жилые помещения, заселенные до вступления в силу оспариваемых положений, не подлежат освобождению гражданами-работниками сферы образования, не состоящими более в трудовых отношениях с образовательным учреждением, без предоставления им иного жилого помещения; их правовой режим не может быть изменен путем перевода в иной статус (например, статус служебных помещений). Следовательно, избранные законодателем исходя из указанных целей правовые средства, ограничивая проживающих в сельской местности граждан, работающих в сфере образования, в праве на приватизацию по признаку места жительства и рода деятельности, не могут способствовать выполнению государством обязанности по обеспечению права на образование и по созданию условий для его реализации.