Города как контрольный орган

Инструментом контроля над людьми, живущими за пределами ми­ра, и для посредничества во взаимодействии государства, частных лиц и коммунальных подразделений как раз и стали администра­тивные центры и города. Из-за быстрых темпов российской терри­ториальной экспансии не хватало времени для «естественного» об­разования промышленных и торговых городов, предназначенных для обслуживания окрестного сельскохозяйственного региона, на большинстве новых заселяемых территорий. В этой ситуации цари прибегали к администрированию и стали сами создавать админис­тративные центры и города на территориях, которые они захва­тывали, или в регионах, где селились россияне. Эти администра­тивные центры и города формировались исключительно для того, чтобы в них можно было сконцентрировать людей с целью осуще­ствления контроля над ними и их экономической и военной мобили­зации. Таким образом, города были превращены в административ­ный инструмент российского государства еще в XVI веке. До того как Московия упрочилась в качестве доминирующей силы на рос­сийском пространстве, на Северо-Западе России в период с XII по XV столетие возникли независимые города-государства - Нов­город, Псков и Смоленск, в какой-то степени подобные таким же городам в средневековой Европе. Это были города-крепости, горо­да-ярмарки и важные торговые центры, располагавшиеся на основ­ных речных и сухопутных маршрутах. Однако с завоеванием Моск­вой Новгорода в 1478 году независимость всех этих городов как коммерческих и политических центров была подавлена, и форми-

Глава 6. Разобщенная Россия

рование городов стало происходить во взаимосвязи с укреплением централизованного Российского государства. Административные центры и города в имперской России задумывались как воен-ноадминистративные аванпосты. Многие из них - Архангельск, Воронеж, Саратов и Самара - были учреждены непосредственно по государеву указу. Необходимость ведения, финансирования и побе­доносного завершения войн превратила города в элементы государ­ственной военной структуры, а равно и в источники государственных доходов. Административные центры и города были пунктами сбора прямых и косвенных налогов. В XVII столетии управление городом и сбор там налогов были отнесены к юрисдикции местного военно­го командующего, воеводы, также надзиравшего за работой выбор­ных городских должностных лиц и дублировавшего ее⁷. Хотя неко­торые крупные городские центры с большой численностью жите­лей и оживленной экономической деятельностью и образовались более или менее «естественным» образом без связи с военной необ­ходимостью, они зачастую не возводились имперской столицей в ранг городов⁸.

Историк Марк Раефф (Marc Raeff) писал о России: «Империя была поделена... без учета географических, истори­ческих и общественных связей или сложившихся экономических взаимоотношений. По указу из деревень создавались новые города, для того чтобы иметь необходимые административные центры, за которыми, пусть до известной степени и на словах, признавалась возможность экономической деятельности в качестве торговых центров... но их экономический потенциал оценивался с позиций имперских взаимосвязей, а не на основе сформировавшихся мест­ных или региональных способов ведения торговли»*³.

Формирование административных центров и городов было глав­ной характерной чертой административных реформ Екатерины Ве­ликой 1775-1785 годов. В ходе этих реформ были установлены кри­терии для «поселения», согласно которым одним поселениям присва­ивалось наименование городов, другим же - центров определенных

* В США многие города, особенно приграничные, тоже начинались как военные форты. Позднее они становились хозяйственными городами. Как рассказывалось в главе 2, история создания городов становится более наглядной, если исходные поселения представлять себе в виде семян. То есть правительством разбрасывает­ся множество семян в виде учреждения фортов и аванпостов, тем самым создавая множество претендентов на превращение их со временем в настоящие города. Но «победителей», то есть проросшие семена, выбирает экономика. В России, на­против, исторически продолжали превалировать административные (правительст­венные) решения, до такой степени, что именно ими устанавливалось даже то, где создавать города с численностью населения свыше миллиона человек.

Фиона Хилл, Клиффорд Гэдди. Сибирское бремя

I

административных единиц. В конечном счете императрица в Жало­ванной грамоте городам от 1785 года наделила их самоуправлением, хотя и в очень ограниченной степени. Правители в Санкт-Петербурге всегда неохотно предоставляли городам, губерниям или другим адми­нистративным единицам право на реальное самоуправление. В сущ­ности, каждый из обозначенных по закону городских центров обла­гался определенными видами налогов, но привилегиями был наделен очень скудно¹⁰. Тот же подход к контролю над жителями и установле­нию рамок их деятельности в целях налогообложения и для военных нужд, а не с целью повышения благосостояния людей прослеживался и в более широком региональном масштабе. Планирование россий­ских региональных административных подразделений производи­лось сверху вниз, невзирая на исторически сложившиеся социальные связи или экономическую взаимозависимость.

В начале XVIII столетия Петр Великий создал первые админи­стративные округа, разделившие Россию на десять губерний, в во­енных, финансовых и юридических целях. Для управления ими он назначил губернаторов, с правом доклада лично ему¹¹. Губернии де­лились на уезды. Впоследствии Екатерина Великая реформирова­ла губернии, разбив их на более мелкие. Она же установила следу­ющие критерии для регионов, могущих считаться губерниями: на­личие городского центра и 300 000 мужчин, пригодных к воинской службе¹². За исключением небольших изменений, внесенных при ее сыне и наследнике Павле, региональное деление Екатерины со­хранялось вплоть до 1917 года¹³.

Периодически предпринимались попытки сделать региональ­ное управление более эффективным путем разнообразного экспе­риментирования с местным самоуправлением. Они включали в себя земские реформы 1860-х годов, которые предусматривали создание выборных правлений на уровне губерний и уездов с представительством там местных крестьян, горожан и мелкопо­местного дворянства; правления должны были располагать шта­том из профессионалов для надзора за местными службами, включая образование, здравоохранение, дороги и экстренное снабжение продовольствием¹⁴. В последние десятилетия импер­ской России за серией революционных волнений, прокатившихся после поражения в войне с Японией 1904-1905 годов, последовал короткий и неудачный «флирт» с конституционным монархиз­мом и парламентской демократией (думский эксперимент). Это была попытка дать возможность более широкому кругу населе­ния принять участие в выборах депутатов из своих регионов во всероссийский парламент с законодательными функциями. Одна­ко все четыре Думы, созванные в период между 1906 и 1917 года-

Глава 6. Разобщенная Россия

ми, подпадали под все больший контроль со стороны правительст­ва и постепенно теряли свою власть. Незадолго до Октябрьской революции эксперимент был прекращен*.