Федеральные округа Путина

В течение всех 1990-х годов (и даже еще до развала СССР) в среде мос­ковской элиты велись бурные дебаты о том, как связать и консолиди­ровать субъекты в более крупные формирования. Российский уче­ный-законовед Олег Румянцев одним из первых предложил реор­ганизовать Федерацию, создав двадцать новых административных единиц. За основу была принята модель германских исторических полуавтономных провинций, или земель, хотя с экономической точ­ки зрения для большинства российских административных формиро­ваний в этом не было ничего исторического или даже рационального. Президент Ельцин в рамках своей предвыборной платформы в 1990 году тоже предложил создание от восьми до десяти новых реги­онов²³. Такие региональные лидеры, как президент Татарстана Шай­миев, напротив, выступали за предоставление уже существующим регионам большей экономической и политической автономии от цен­тра и против реорганизации их администраций. Кроме того, в 1990-х годах региональные лидеры создали восемь межрегиональных эконо­мических ассоциаций, в части из них с совмещенным членством, пы­таясь компенсировать отсутствующие горизонтальные связи между регионами и содействовать торговле и экономическому росту²⁴.

Убеждение, что вертикаль административной системы разру­шена и нуждается в укреплении, лежало в основе той непреклонно­сти Владимира Путина, с которой он принялся за решение вопроса о территориально-административной реорганизации в качестве своих первых инициатив после избрания на пост Президента Рос­сии в марте 2000 года. В мае 2000 года Путин создал семь федераль­ных округов, или «сверхрегионов», каждый из которых объединил примерно десяток регионов. Возглавили их назначенные Путиным полномочные представители, или полпреды. Семи «назначен­ным» столицам федеральных округов предстояло стать настоящи­ми региональными центрами соответствующих территорий. В са­мих округах полпреды стали ответственными за обеспечение того, чтобы региональные лидеры следовали федеральным законам и бюджетной политике, за развитие и реализацию программ соци-

Фиона Хилл, Клиффорд Гэдди. Сибирское бремя ______________________

ального и экономического развития и за сбор статистических и эко­номических данных со всех регионов²⁵. Путин явно вознамерился рационализировать систему, повысить административную эффек­тивность, восстановить и укрепить «вертикаль власти», или адми­нистративные связи между центром и регионами, и взять под кон­троль регионы и их лидеров политически и экономически²⁶.

Новые федеральные округа Путина и полпреды - вариации на старые темы. Создание федеральных округов представляло собой очередную попытку навязать порядок и рационализм иррацио­нальной по своей сути системе посредством административного указа, который продиктован скорее потребностями центра, чем ме­стными условиями регионов. Как показано в таблице 6-2, новые федеральные округа все еще разнятся по размеру территории и чис­ленности населения. Однако они значительно более унифицирова­ны, чем регионы, на базе которых были образованы²⁷.

Проходят столетия, свершаются великие потрясения в россий­ской истории, то и дело предпринимаются попытки территориаль­ного передела и реорганизации, но, несмотря на все это, Россия в наши дни - как и в имперский период и в советские времена - все еще продолжает тяготеть к одним и тем же методам управления. Аргументы в пользу такой практики, в основном, также неизмен­ны: контроль над местонахождением людей и мобилизация их на уплату налогов и на другие государственные нужды.

В июле 2002 года, например, следуя путем, напоминающим по­пытки Екатерины Великой объединить сельские поселения и учре­дить критерии для поселений, российское правительство объяви-

Таблица 6-2. Российские федеральные округа, 2002 год

Источники: Данные по численности населения - Предварительные результаты переписи 2002 года. Статистический отчет Интерфакса. № 18. 2003. Вся другая информация - Рос­сийский статистический ежегодник. М.: Госкомстат России, 2001.С. 40-43. * Местонахождение представителей президента (полпредов).

Глава 6. Разобщенная Россия

ло, что оно подумывает об укрупнении ряда сельских и городских поселений с численностью жителей менее 1000 человек с целью со­здания более крупных административных формирований для вве­дения систем местного самоуправления²⁸. Аналитики путинских административных реформ разработали и другие сценарии. Семь новых федеральных округов предназначались не только для содей­ствия экономическому развитию и лучшей управляемости, но и для того, чтобы активизировать, как и прежде, связь между цент­ром, вооруженными силами, силами правопорядка и региональны­ми элитами при подготовке к любой ожидаемой внутренней неста­бильности или военной интервенции²⁹. И действительно, с той по­ры, когда Петр I установил российское административное деление, советская и российская власть всегда придерживалась деления го­сударства, ориентированного в основном на военные цели. Петр со­здал свои губернии в поддержание имперских государственных во­енных структур - когда от 80 до 85 процентов государственного бюджета уходило на военные расходы, - преследуя цель создания рациональных формирований для организации призыва на воин­скую службу, а также для обеспечения сбора налогов³⁰. Губернато­ры петровских провинций были тесно связаны с военными. Подоб­ным же образом путинские федеральные округа заметно напомина­ют военные округа, образованные в советские времена³¹. Более то­го, пять из семи полпредов, назначенных в 2000 году, в прошлом имели отношение либо к армии, либо к органам безопасности³². За исключением бывшего премьер-министра России Сергея Кириенко (выдвиженца из комсомола), назначенного главой Приволжского федерального округа, ни у одного из семи полпредов не было адми­нистративного опыта или познаний в сложных политических и экономических вопросах. Путинские полпреды, по аналогии с под­бором царских губернаторов и секретарей КПСС, подбирались, фактически, на основе личного выбора президента и лояльности по отношению к нему. Назначение региональных губернаторов цент­ром, а не избрание их на региональном уровне было в России нор­мой на протяжении столетий и стало нормой вновь. Царь назначал губернаторов в имперскую эпоху, а центральное руководство комму­нистической партии назначало региональных партийных секрета­рей главами администрации в советские времена. Предшественник Путина, Борис Ельцин, тоже назначал президентских представи­телей и глав администрации в центральных ключевых россий­ских регионах в 1990-х годах до тех пор, пока в 1996 году не была введена прямая выборность на все высокопоставленные должности в Российской Федерации³³ (система непрямого, опосредованного, назначения глав регионов введена в сентябре 2004 года).

Фиона Хилл, Клиффорд Гэдди. Сибирское бремя ______________________

Попытки, подобные эксперименту с федеральными округами, имеющему целью реорганизацию российской федеральной админи­стративной структуры и тем самым создание более эффективного управления, а также достижение экономической конкурентоспо­собности, будут неудачными при отсутствии естественной основы для создания и развития связей. Без органических связей нет есте­ственных причин для установления взаимных связей между общи­нами и регионами. В России взаимосвязь и единство привносятся сверху. Вертикаль власти нужно устанавливать и укреплять тогда, когда не существует горизонтальных связей. Однако если бы разме­щение городов было экономически оправданным - если бы разме­щение людей определялось экономическими движущими силами, -тогда могли бы образоваться естественным путем и рациональные политические связи и административные структуры. Экономичес­кие связи являются основой для образования реальных политичес­ких связей. Они, в свою очередь, делают возможным местное само­управление. К несчастью для Путина, в 2000 году ему пришлось иметь дело с городами и регионами, спроектированными и разме­щенными Госпланом, а не естественными экономическими силами и свободным перемещением населения. Он был вынужден работать с тем, что имел. Ясно, что федеральные округа - это просто еще од­на попытка создания искусственных связей на территории России³⁴.

В широком аспекте, одна лишь Москва работает как место и ме­ханизм, способствующий нормальным связям. Это исключение, ко­торое подтверждает правило. Москва олицетворяет идею рынка в его истинном смысле. Она по-прежнему продолжает привлекать людей жить и работать здесь на добровольной основе³⁵. Это место взаимосвя­зи в России и соединительное звено с внешним миром. Это еще и но­вый рубеж в постсоветской России, место, где можно найти работу и использовать благоприятные возможности, и привлекательное мес­то в смысле умеренной температуры и коммунальных удобств. Не­смотря на гигантские, безликие жилые кварталы советских времен в некоторых районах Москвы, она все же «настоящий» город с боль­шой историей и со своим особым коммунальным обликом³⁶.