Судовий захист прав та інтересів місцевого самоврядування.

Поняття та система гарантій місцевого самоврядування

Відповідно до статті 7 Конституції України місцеве самоврядування в Україні визнається і гарантується. Гарантованість прав місцевого самоврядування є не­обхідною передумовою його організації, функціонування та розвитку в будь-якій країні. Відповідно, здійснення місцевого самоврядування в Україні забезпечується ці­лою системою гарантій, яку становлять економічні, політичні, правові та інші умови та засоби, що забезпечують повну й ефективну реалізацію прав місцевого самоврядування та їх надійний захист.

І. При цьому, до загальних гарантій місцевого самовря­дування відносять досягнутий рівень розвитку країни, тобто ті економічні, політичні, соціальні, духовні відноси­ни, які склалися в суспільстві. Відповідно, можна говорити про економічні, політичні, соціальні та духовні гарантії.

Так, економічні гарантії становить економічна систе­ма, засади якої (однаковий загальний правовий режим для всіх форм господарювання, гарантованість прав усіх суб'єктів власності і господарювання тощо) отримали закріплення в Конституції України. Політичні гарантії пов'язані з демократичним державним режимом Украї­ни, відносно децентралізованою системою територіаль­ної організації влади. До духовних гарантій слід віднести існуючу в Україні систему культурних та ідеологічних цінностей, загальний рівень суспільної свідомості, стан усвідомлення широкими верствами населення природи та призначення місцевого самоврядування, його ролі і значення у здійсненні народовладдя.

ІІ. Спеціальні або правові гарантії місцевого самовря­ дування - це правові засоби, що забезпечують нормаль­ну організацію та функціонування місцевого самовряду­вання. Вони встановлені в Конституції та законах Украї­ни і спрямовані на забезпечення та захист прав місцевого самоврядування, його самостійність та ефективність, їх існування обумовлене потребами становлення правової держави, в якій повинні отримати визначення конститу­ційно-правового статусу всі інститути публічної влади, в тому числі і місцеве самоврядування. Ця вимога отрима­ла закріплення в ст. 2 Європейської хартії місцевого са­моврядування: «принцип місцевого самоврядування ви­знається в національному законодавстві і, у міру можли­вості, в конституції».

Крім того, в системі місцевого самоврядування при­ймаються локальні нормативно-правові акти, що також можуть передбачати відповідні правові засоби, що ма­ють на меті забезпечити належні умови для функціону­вання місцевого самоврядування - статути територіаль­них громад, рішення відповідних місцевих рад тощо.

У цілому, правові гарантії місцевого самоврядування мають цільове призначення, яке полягає в тому, що вони мають забезпечити правовими засобами організаційну, фінансову і матеріальну самостійність місцевого само­врядування у вирішенні питань місцевого значення, а також надійний захист його прав і законних інтересів, створення належних умов для їх ефективної реалізації.

Відповідно до цільового призначення систему право­вих гарантій становлять:

- гарантії організаційної самостійності місцевого самоврядування

- фінансово-економічної самостійності місцевого самоврядування та

- гарантії захисту прав місцевого самоврядування.

Гарантіями організаційної самостійності місцевого самоврядування є:

1. положення Конституції України про те, що органи місцевого самоврядування не входять до єдиної системи органів державної влади (ст. 5), а служба в органах міс­цевого самоврядування виступає самостійним видом пуб­лічної служби (ст. 38);

2. віднесення питань обрання органів місцевого са­моврядування, обрання чи призначення посадових осіб місцевого самоврядування до повноважень місцевого самоврядування;

3. встановлена Законом України «Про місцеве само­врядування в Україні» (ст. 71) заборона органам вико­навчої влади та їх посадовим особам втручатися в закон­ну діяльність органів та посадових осіб місцевого само­врядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України та законами України до повнова­жень органів та посадових осіб місцевого самоврядуван­ня, крім випадків виконання делегованих їм радами пов­новажень, та в інших випадках, передбачених законом;

4. встановлена Законом України «Про місцеве само­врядування в Україні» (ст. 21) заборона обмежувати пра­ва територіальних громад на місцеве самоврядування, за винятком умов воєнного чи надзвичайного стану.

Гарантіями фінансово-економічної самостійності місцевого самоврядування є:

1. встановлення Конституцією України (ст. 142) мате­ріальної і фінансової основи місцевого самоврядування;

2. положення Конституції України щодо захисту за­коном права комунальної власності на рівних умовах з правом власності інших суб'єктів (ст. 13);

3. закріплення обов'язків держави фінансувати здійс­нення окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих органам місцевого самоврядування (ст. 143 Конституції України), та компенсувати витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади і попередньо не забезпечені відповідними фінансовими ресурсами (ст. 67 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»);

4. передбачена Законом України «Про місцеве само­врядування в Україні» (ст. 61) заборона втручання дер­жавних органів у процес складання, затвердження і ви­конання місцевих бюджетів, за винятком випадків, перед­бачених законом;

5. передбачений Законом України «Про місцеве са­моврядування в Україні» (ст. 62) обов'язок держави фі­нансове підтримувати місцеве самоврядування, брати участь у формуванні доходів місцевих бюджетів, здійс­нювати контроль за законним, доцільним, економним, ефективним витрачанням коштів та належним їх облі­ком, гарантувати органам місцевого самоврядування доходну базу, достатню для забезпечення населення послу­гами на рівні мінімальних соціальних потреб;

6. передбачене Законом України «Про місцеве само­врядування в Україні» (статті 68 - 70) право органів міс­цевого самоврядування мати позабюджетні кошти, вста­новлювати місцеві податки і збори, випускати місцеві позики, лотереї та цінні папери тощо.

Гарантіями захисту прав місцевого самоврядуван­ня є:

1. передбачена Конституцією України обов'язковість до виконання на відповідній території актів органів міс­цевого самоврядування (ст. 144) та актів, прийнятих шляхом місцевого референдуму;

2. судовий порядок захисту права місцевого самовря­дування (ст. 145 Конституції України);

3. встановлена Законом України «Про місцеве само­врядування в Україні» (ст. 72) підзвітність і підконтрольність місцевих державних адміністрацій районним, обласним радам;

4. передбачена Законом України «Про місцеве само­врядування в Україні» відповідальність органів та поса­дових осіб місцевого самоврядування перед територіаль­ними громадами (ст. 75), перед юридичними і фізичними особами (ст. 77);

5. встановлені Законом України «Про місцеве само­врядування в Україні» (ст. 71) заборона для органів ви­конавчої влади, їх посадових осіб втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самовря­дування та обов'язок місцевих державних адміністрацій повідомляти відповідні органи місцевого самоврядуван­ня про розгляд ними питань, що зачіпають інтереси міс­цевого самоврядування;

6. право органів та посадових осіб місцевого самовря­дування звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та орга­нізацій, які обмежують права територіальних громад, ор­ганів та посадових осіб місцевого самоврядування (ст. 71 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Аналіз наведених положень чинного законодавства свідчить про те, що правові гарантії спрямовані на:

по-перше, створення умов, які б виключали будь-які порушення прав і законних інтересів місцевого самовря­дування з боку органів державної влади, підприємств, організацій тощо, а також органів і посадових осіб міс­цевого самоврядування (в останньому випадку мова йде про захист прав територіальної громади, її окремих чле­нів на участь у здійсненні місцевого самоврядування);

по-друге, припинення порушень прав і законних ін­тересів місцевого самоврядування;

по-третє, поновлення порушених прав і законних ін­тересів місцевого самоврядування.

Окреме місце в системі правових гарантій місцевого самоврядування займають гарантії діяльності депута­тів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів - виборних представників територіальних громад.

До них згідно із Законом України „Про статус депутатів місцевих рад” віднесено:

1. непорушність повноважень депутата місцевої ради та забезпечення умов для їх реалізації;

2. особливий порядок вирішення питання про притягнення депутата місцевої ради до кримінальної відповідальності;

3. звільнення депутата місцевої ради від виробничих або службових обов’язків для виконання депутатських повноважень;

4. охорона трудових та інших прав депутатів місцевої ради;

5. право депутата місцевої ради та безплатний проїзд;

6. надання депутатові місцевої ради інформаційної та юридичної допомоги;

7. відповідальність за невиконання вимог закону щодо забезпечення гарантій депутатської діяльності.

Література:

Нормативна база:

1. Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 року // Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 24. – Ст. 170.

Спеціальна література:

1. Кравченко В.В., Пітцик М.В. Муніципальне право України. Навчальний посібник. – К.: Атіка, 2003. – С. 313-333.

2. Муніципальне право України: Підручник / В.Ф. Погорілко, О.Ф. Фрицький, М.О. Баймуратов та ін.; За ред. В.Ф. Погорілка, О.Ф. Фрицького. – К.: Юрінком Інтер, 2001 – С. 274-283, 294-314.

Судовий захист прав та інтересів місцевого самоврядування.

Охорона, захист, припинення порушень та поновлен­ня порушених прав місцевого самоврядування може здійснюватися за допомогою багатьох засобів правового захисту, проте центральне місце в системі правових га­рантій захисту прав місцевого самоврядування посідає судовий захист. «Місцеві власті, - зазначається в ст. 11 Європейської хартії місцевого самоврядування, - мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і поважання принципів місцевого самоврядування, які уті­лені в конституції чи національному законодавстві».

Судова влада - самостійна гілка державної влади, вона незалежна від інших гілок влади в державі, що надає їй реальної можливості в процесі вирішення правових спорів забезпечити законність, зміцнити правопорядок, захистити конституційний лад, однією Із засад якого є принцип визнання та гарантування місцевого самоврядування.

На важливість судового захисту в системі гарантій прав місцевого самоврядування вказує багато факторів, наприклад, посилення адміністративного тиску на орга­ни та посадових осіб місцевого самоврядування, наяв­ність значної кількості актів органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, що порушують права територіальних громад, права громадян на участь у здій­сненні місцевого самоврядування, права органів та поса­дових осіб місцевого самоврядування.

До цих факторів можна також віднести і значну кіль­кість випадків дострокового припинення повноважень сільськими, селищними, міським головами, головами ра­йонних, районних у містах та обласних рад (див. табли­цю II). З таблиці видно, що за час між місцевими виборами (1998-2002 рр.) достроково припинили свої повноваження половина голів обласних рад, значна частина сільських, селищних, міських голів. Звичайно, причини такого яви­ща можуть бути різні: добровільна відставка, перехід на іншу роботу тощо. Але, на жаль, ще не поодинокими є випадки, коли повноваження відповідних посадових осіб місцевого самоврядування припиняються достроково під тиском органів виконавчої влади чи їх посадових осіб.

Характеризуючи роль судів у механізмі захисту прав місцевого самоврядування, перш за все, слід зазначити, що право на судовий захист прав місцевого самовряду­вання є конституційним принципом (ст. 145 Конституції України).

Відповідно до положень Конституції України та Євро­пейської хартії місцевого самоврядування Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 71) передба­чає право органів та посадових осіб місцевого самовряду­вання звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та ор­ганізацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого само­врядування. Процедура звернення до суду посадових осіб та органів місцевого самоврядування, окремих громадян встановлюється у відповідних процесуальних кодексах.

Одним з найважливіших конституційних принципів організації і діяльності органів публічної влади (у тому числі і органів місцевого самоврядування) є принцип за­конності (ст. 19 Конституції України), який полягає у тому, що органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повно­важень та у спосіб, що передбачені Конституцією та за­конами України. Згідно з цим принципом органи та по­садові особи місцевого самоврядування в Україні мо­жуть захищати лише ті права, якими їх наділено згідно з чинним законодавством.

Законодавство України встановлює матеріальні та процесуальні права місцевого самоврядування. Зокрема, матеріальні права місцевого самоврядування закріплені у Конституції України, загальних законах («Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року, «Про місцеві державні адміністрації», «Про статус депу­татів місцевих рад», «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»), галузевому за­конодавстві щодо охорони навколишнього середовища, освіти, соціального забезпечення, охорони здоров'я, пи­тань земельного, житлового фонду тощо. Слід підкрес­лити, що кількість законодавчих актів, в яких так чи інакше чином зачіпаються питання встановлення прав місцевого самоврядування, надзвичайно велика. Так, сьогодні в Україні діє близько 500 законів та понад 3000 підзаконних нормативних актів, в яких згадуються орга­ни місцевого самоврядування чи територіальна громада.

Особливістю нормативних актів, які приймалися за часів СРСР, є те, що більшість норм цих актів була акту­альною лише за умов «радянської» командно-адміністра­тивної системи прямого державного управління на міс­цях. При цьому слід мати на увазі те, що у випадку, коли нового (такого, що змінив положення «радянського») нормативного акта прийнято не було, продовжує діяти старий. Значна кількість норм матеріального права рег­ламентувала діяльність радянських органів директивного управління (які мають однакову назву з сучасними пред­ставницькими органами місцевого самоврядування), але відповідно до закону «Про правонаступництво України» від 12 вересня 1991 року ці норми поширюють свою дію стосовно теперішніх місцевих рад, оскільки законода­вець не передбачив іншого.

Процесуальні права, поряд з матеріальними, є юри­дичною підставою судового захисту прав місцевого само­врядування і закріплюються здебільшого у відповідних процесуальних кодексах (Цивільному процесуальному, Кримінально-процесуальному, Господарському процесу­альному кодексах України). Згадані процесуальні норми, в свою чергу, багато в чому залежать від законодавства, яке визначає судовий устрій та порядок судочинства в країні.

Відповідно до Конституції України (ст. 124) правосуд­дя в Україні здійснюється виключно судом - Конститу­ційним Судом України та судами загальної юрисдикції.

У свою чергу систему судів загальної юрисдикції становлять:

- місцеві суди;

- апеляційні суди;

- вищі спеціалізовані суди;

- Верховний Суд України.

21 червня 2001 року в Україні було проведено так звану «малу судову реформу». Цього дня Верховною Ра­дою України було прийнято багато змін та доповнень до головних нормативно-правових актів, які визначають судовий устрій та правила ведення судового процесу в Україні. Серед змін та доповнень до Закону України «Про судоустрій України», які суттєво змінили процеду­ру захисту прав, в тому числі для органів місцевого са­моврядування, варто виділити такі.

Правосуддя в судах загальної юрисдикції здійснює­ться шляхом розгляду і вирішення в судових засіданнях цивільних, господарських, адміністративних, криміналь­них та інших справ, передбачених законом. При цьому суди повинні застосовувати чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, як частину національного законодавства Украї­ни. Перегляд справ в апеляційному, касаційному порядку і за нововиявленими та іншими обставинами, передбаче­ними Конституцією та законами України, здійснюється судом колегіальне у складі не менш як 3-х професійних суддів. Система судів загальної юрисдикції складається з місцевих, апеляційних судів, вищих спеціалізованих су­дів та Верховного Суду України.

Місцеві суди, за загальним правилом, діють у межах району, міста (крім міст районного підпорядкування), району в місті, декількох районів чи району та міста од­ночасно. Місцевий суд розглядає як суд першої інстанції, а також у зв'язку з нововиявленими обставинами цивіль­ні, господарські, адміністративні, кримінальні та інші справи, за винятком справ, віднесених законом до підсуд­ності інших судів.

Апеляційні суди, за загальним правилом, діють в Ав­тономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Се­вастополі як суди апеляційної інстанції стосовно рішень місцевих судів та як суди першої інстанції у адміністра­тивних, кримінальних та цивільних справах, що віднесе­ні до їх підсудності законом, а також переглядають спра­ви у зв'язку з нововиявленими обставинами. В апеляцій­них судах можуть утворюватися відповідні судові палати для розгляду справ в апеляційному порядку, а також су­дові палати для розгляду справ у 1-й інстанції. Народні засідателі цих судів обираються Верховною Радою АРК, обласною, Київською і Севастопольською міськими радами, на території яких знаходиться відповідний суд, строком на 5 років за поданням голови апеляційного су­ду у необхідній кількості.

Вищі спеціалізовані суди є вищими судовими орга­нами спеціалізованих судів, вони діють як суди касацій­ної інстанції щодо рішень місцевих та апеляційних судів, а у випадках, передбачених законом, як суди апеляційної інстанції щодо рішень апеляційних судів, ухвалених у 1-й інстанції, а також переглядають справи за нововиявленими обставинами.

Верховний Суд України є найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції України і забезпечує однакове застосування законодавства цими судами.

Судовий захист прав місцевого самоврядування здійс­нюють всі судові органи - Конституційний Суд України та суди загальної юрисдикції, система яких повинна бути по­будована за принципами територіальності і спеціалізації.

Судовий захист серед юридичних гарантій місцевого самоврядування має першочергове практичне значення для забезпечення самостійності територіальних громад, органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Са­ме ефективний судовий захист прав місцевого самовряду­вання, як найбільш дієвий, сприяє розвитку громадської активності, підвищенню ролі та відповідальності терито­ріальних громад у вирішенні проблем місцевого життя, наданні соціальних послуг населенню, в економічному та соціально-культурному розвитку територій.

Права територіальної громади та її окремих членів, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо звернення в суд для захисту прав місцевого само­врядування значно різняться за своїм обсягом та змістом залежно як від суб'єкта звернення, так і від спеціалізації, ланки та інстанції суду, до якого звертаються відповідні суб'єкти.

Заняття ІІ.