Оценка эффективности финансовой политики в сфере высшего образования

Современные ученые отмечают, что человеческий капитал образования становится источником развития лишь тогда, когда он может производительно использоваться, и созданы предпосылки для его практической реализации в национальном хозяйстве, то есть, если будут совершенствоваться как вся сфера образования в целом, так и навыки применения полученных знаний на практике[156]. В этой связи, проведем анализ эффективности финансовой политики в сфере общего образования, так как, на наш взгляд, именно в общеобразовательных учреждениях закладывается основная база компетенций, необходимых для продуктивного обучения на следующей образовательной ступени – высшей школе. И от того, каковы будут финансовый механизм и стимулы повышения качества и доступности общего образования в России, будет зависеть развитие высшего профессионального образования, а, следовательно, и социально-экономическое развитие.

Мы уже отмечали снижение качества образования в высшей школе, но это снижение, по нашему мнению, есть следствие ухудшения качества общего образования в нашей стране. Снижение уровня общего образования подтверждают результаты исследований, проводимых авторитетной международной организацией PISA (Programme for International Student Assessment). Раз в три года она проводит международное исследование образовательных достижений учащихся. Результаты последнего (2004 г.) показали, что финские школьники сегодня самые умные в мире. За ними следуют дети из Гонконга, Кореи, Новой Зеландии, Канады, Японии, Бельгии. Наши школьники показали результаты ниже средних: по математике заняли 29-е место, по естественным наукам – 24-е, по грамотности чтения – 32-е.[157] Более того, по сравнению с прошлым исследованием, проводимым в 2000 году, показатели российских школьников снизились: 27–29 места по грамотности чтения,

21–25 место по состоянию математической грамотности, и 26–29 место – по уровню естественно-научной грамотности. Тогда в числе лидеров также были учащиеся из Южной Кореи, Японии, Финляндии, Канады и Австралии.

Исходя из приведенных выше фактов, выясним, какие инструменты финансового механизма для повышения качества образования предпринимает наше государство в целом в сфере образования, и являются ли они эффективными?

В октябре 2000 года Правительством России была принята Национальная доктрина образования в Российской Федерации. В Доктрине устанавливался приоритет образования в государственной политике, стратегия и основные направления его развития в период до 2025 года. В этом документе предусматривалось, что в ходе реализации государственной политики будет обеспечено качество российского образования, соответствующее лучшим отечественным и международным образцам. Считалось также, что качественный уровень – это исходная, отправная точка экономического и научно-технического прогресса. Отставание в качественном развитии прямо скажется на конкурентоспособности государства, на национальных интересах.

На заседании Госсовета в марте 2006 года Президент РФ В. Путин назвал качество образования «проблемой номер один», тем самым признавая, что нужны принципиально новые финансовые механизмы повышения качества образования с опорой на критерии, предъявляемые обществом[158].

Доступность и бесплатностьобщего образования в России, в соответствии со статьей 43 Конституции РФ, государство гарантирует нашим гражданам в пределах федеральных образовательных стандартов. Но, как показывают исследования, в реальной жизни существует повсеместная практика неформальных платежей на содержание практически всех видов образовательных учреждений, и в особенности дошкольных и школьных учебных заведений. Это и официальные взносы родителей при поступлении ребенка в ДОУ и школу, постоянные инвестиции на ремонт, в школьный библиотечный фонд, услуги репетиторам и другие насущные нужды российских образовательных учреждений. И если в школах «родительские взносы» в основном осуществляются на ремонтные нужды, то в ДОУ, кроме них, родители еще практически полностью обеспечивают своих детей канцелярскими принадлежностями (краски, карандаши, цветная бумага), а также предметами личной санитарной гигиены ребенка. Следовательно, при формальной доступности общего образования в России существует неравенство возможностей в получении качественного образования, обусловленное социально-экономическим расслоением общества. Бесплатное школьное образование сопряжено со значительными реальными финансовыми расходами населения. Причем, необходимо учесть, что многие исследователи отмечают взаимосвязь между доходами родителей и качеством получаемого образования: дети богатых родителей приобретают больший человеческий капитал, чем дети из малообеспеченных семей [159].

Таким образом, финансовый механизм в сфере общего образования не способен удовлетворять потребностям и запросам всех граждан, а только тех, кто имеет возможность безболезненно для бюджета семьи оплачивать финансовые расходы на обучение своих детей. В этой связи отметим специфику возможности получения качественного образования в высшей школе в сравнении с общеобразовательными школами. Во-первых, в сфере высшего образования возможность оплачивать обучение закреплена законодательно. Во-вторых, студенты, как правило, могут сами зарабатывать, и тем самым дополнительно оплачивать образовательные услуги. Школьники в основной своей массе таких возможностей не имеют.

Анализ изложенного позволяет сделать вывод: современное состояние российской образовательной сферы характеризуется снижением качества обучения на всех ее уровнях, и, по всей видимости, сохранение и развитие сферы образования невозможно без определения приоритетных направлений деятельности государства и гарантий их финансового обеспечения.

В этой связи закономерным является вопрос: как в России рассчитывается стоимость образовательных услуг в рамках государственных гарантий?

Обратимся вновь к документам. В статье 41 Закона РФ «Об образовании» указывается, что «финансирование федеральных государственных образовательных учреждений осуществляется на основе федеральных нормативов финансирования государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации. Данные нормативы определяются в расчете на одного обучающегося» [160].

До настоящего времени в России практически во всех регионах расходы на содержание государственных образовательных учреждений (ОУ) определялись на основе сметного планирования, по которому денежный расход на расчетную единицу устанавливается по норме, обеспечивающей функционирование и развитие бюджетного учреждения. Нам не совсем понятно, как и кем рассчитывался этот денежный расход по норме, если для того, чтобы не только активно развиваться, а всего лишь более или менее функционировать, практически все государственные ОУ вынуждены взимать «платежи» за обучение.

Как мы уже отмечали, в России расходы на социальные нужды осуществляются по установленным нормам расходов, которые представляют собой «выраженную в определенной сумме денежных средств меру удовлетворения конкретной потребности»[161]. Для сферы образования эта мера должна проявляться, прежде всего, в получении гражданами России бесплатного и доступного общего образования.

Но, как показывают исследования, на современном этапе бесплатность и доступность образования российским гражданам государством пока не гарантируется, и, следовательно, существующие до настоящего времени нормативы на одного обучающегося рассчитывались случайно и формально.Подтверждением тому служат необоснованно низкие размеры заработной платы работников образовательной сферы.

Многие российские ученые поддерживают нашу точку зрения по поводу незначительного государственного финансирования расходов на воспроизводство человеческого капитала образования.

В этой связи приведем исследования доктора экономических наук, члена-корреспондента РАН С.Ю. Глазьева о том, может ли состояться переход российской экономики на инновационный путь развития в условиях «хронического» недофинансирования сферы образования[162].

По расчетам ученого, в соответствии с «Концепцией долгосрочного социально-экономического развития», разработанного Министерством экономического развития РФ после февральского заседания Госсовета, в 2020 году государство будет тратить на образование всего лишь 4, 5% ВВП. Таким образом, в планах нашего государства финансирование сферы образования в 2020 году останется даже ниже того уровня, который достигнут многими развитыми странами уже сегодня (6% и выше).

Между тем, отмечает С.Ю. Глазьев, выход на этот уровень с учетом накопленных средств резервного фонда возможен и к 2010 году. Ученый обеспокоен также тем, что в течение ближайших трех лет намечено сохранить двукратное недофинансирование образования в сравнении с мировыми стандартами, и в связи с этим указывает на «пожарную» необходимость кратного повышения зарплаты «бюджетников» (табл. 50).

Таблица 50

Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников образования, руб.

Позицию С. Глазьева поддерживают многие российские ученые-экономисты: Куликов В., Роик В.[163], Рубинштейн А.[164], Гринберг Р.О.[165], Шарок Л.[166] и др.

По данным Федеральной службы государственной статистики в 2007 году среднемесячная заработная плата работников сферы образования почти в 4 раза была меньше, чем в финансовом секторе, в 2 раза меньше, чем на транспорте и связи, и в 1, 8 раза меньше, чем на производстве и распределении электроэнергии и воды. И только работники сельского хозяйства получали заработную плату в 1, 4 раза меньшую, чем работники образования.

На наш взгляд, также одна из причин сложившейся ситуации с уровнем оплаты труда работников образовательной сферы состоит в существенном различии процентного прибавления расходов в бюджете РФ, рассчитанном на три года (бюджет 2007 – 2009). В нем на первое место выходит поддержка национальной экономики – она прирастет на 50%, трансферты бюджетам других уровней прирастут на 39, 5%. И только на третье место выходит образование. Оно прирастет на 33, 4%[167]. Не внушает оптимизма на скорое осуществление приоритетности сферы образования и содержание статьи министра экономического развития и торговли Э. Набиуллиной[168]: на ближайшие годы в числе приоритетов текущей деятельности развитие человеческого капитала поставлено только на 5-е место. Экономисты же утверждают, что для того чтобы социально-экономическое развитие страны было устойчивым, особенно в переходный период, темпы роста расходов на образование должны опережать темпы роста ВВП.С учетом же того, что темпы роста ВВП у нас в последние годы достигали 6–7%, то перспектива для увеличения расходов на образование в России есть. Таким образом, вышеперечисленные правительственные меры не позволяют сегодня достойно увеличить среднемесячную заработанную плату работникам образовательной сферы Российской Федерации. Следовательно, увеличение объема бюджетных средств на финансирование зарплаты работникам сферы образования с тем, чтобы довести ее хотя бы до уровня заработной платы в промышленности – это и есть главный финансовый механизм повышения качества образовательного процесса на всех его уровнях.

Проанализируем еще одну современную, но, по нашему мнению, антигосударственную стратегию, касающуюся развития сферы образования – ориентиры, предлагаемые Правительством РФ в «Программе социально-экономического развития РФ на средне-срочную перспективу». В этом государственном документе вложения в человеческий капитал (в % прироста ВВП в год) практически в 5 раз меньше соответствующего показателя в традиционном секторе экономики (0, 2 и 0, 8-1)[169], из чего следует, что сегодня необходима совершенно противоположная общественная практика государственного регулирования процессов в сфере расширенного воспроизводства человеческого капитала.

Отметим, что с 2000 года расходы федерального бюджета на образовательную сферу ежегодно увеличивались, но выделяемые средства не являются достаточными для повышения качества образования. На первом этапе реформирования образования (до 2004 года) предполагалось, что темпы роста бюджетных средств будут опережающими по отношению к темпам роста общего объема расходной части бюджета.

Действительно, с 2000 года прослеживается опережающий рост расходов на образовательную сферу по сравнению с общеэкономическими показателями (рис. 25).

Рис. 25 – Динамика финансирования образования за счет средств

федерального бюджета в 1999–2006 годах[170]

Динамика расходов бюджета на образование в 2000-2006 годах свидетельствует об их увеличении с 2, 9% ВВП до 3, 9%. Между тем, во многих странах, и не только экономически развитых, образование финансируется в большем объеме (не менее 5, 3-5, 5% ВВП). К примеру, в Японии, Китае, Южной Корее на образование и социальные нужды выделяется от 15 до 25% ВВП[171].

Безусловно, одно только увеличение финансирования не приведет к необходимым кардинальным изменениям в сфере образования. В этой связи принципиально важной является попытка снятия проблем в этой сфере не только при помощи расширения бюджетного финансирования. Так, например, исследуется и апробируется так называемое нормативно-подушевое финансирование или формульное[172] по нормативу на каждого обучающегося вместо привычной для бюджетного учреждения сметы финансирования. Речь идет о том, что общеобразовательным учреждениям планируется оставить некий минимум средств в расчете на получение каждым обучающимся определенного количества образовательных услуг установленного стандарта. По этому направлению в 2007 году в 20 российских регионах действовали «пилотные» проекты, а в Самарской области и Чувашской республике внедрение нормативно-подушевого финансирования длилось на протяжении почти 10 лет. Причем, предполагалось, что механизм нормативно-подушевого финансирования должен стать экономической основой для повышения качества предоставляемого образования и его доступности. Однако за период данного эксперимента не выявлено ни одного региона, в котором были бы достигнуты цели повышения и качества образования, и его доступности³². Эти цели, уже традиционно, подменялись задачами экономии бюджетных средств. Также легко предвидеть типичный случай нехватки средств, нормативно выделяемых соответствующим организациям на каждого учащегося, и которые, очевидно, опять будут доплачиваться самими родителями. Кроме того, судя по газетным и журнальным публикациям как директора школ, так и учителя мало информированы о новой системе нормативно-подушевого финансирования, а в большей степени озабочены и обеспокоены грядущим сокращением штатов в школах и даже закрытием некоторых из них. Тем не менее, механизм нормативно-подушевого финансирования уже утвержден законодательно с 1 сентября 2008 г.

Мировой опыт свидетельствует, что наибольшую отдачу в развитии экономики дает высшее образование, поэтому принципиальное значение в современных условиях имеет формирование финансовой политики в сфере высшего образования. Содействуя повышению качественного уровня высшего образования и его доступности в данной экономике, она тем самым будет способствовать улучшению ее социально-экономических показателей.

Что же касается конкурентоспособности российского высшего профессионального образования, то в научной литературе имеются различные мнения по этому поводу. Так, по оценкам доктора экономических наук В. Поспелова, для успешного развития национальной экономики и повышения благосостояния «необходимо приближать образовательные программы и специальности к перспективам развития рынка труда, ориентировать работу всей высшей школы на самые современные, самые передовые модели развития экономики»[173]. Автор отмечает, что для повышения конкурентоспособности российского высшего образования необходимо улучшить материально-техническое обеспечение учебного процесса высшей школы, которое оказывает определенное воздействие на качество образования. Кандидат экономических наук Э.И. Скоблева считает, что в период централизованной экономики, качество высшего образования было, «несомненно, высоко», несмотря на то, что высшее образование не охватывало значительной части населения Советского Союза[174]. И одним из факторов качественного высшего образования ученый видит в гарантированном государственном финансировании высшей школы.

По нашим расчетам доля расходов на финансирование высшего образования только в 2007–2008 гг. составляла 3, 5–3, 6% расходной части федерального бюджета, что соответствовало Статье 40. Государственные гарантии приоритетности образования ФЗ «Об образовании» от 12 июля 1995 г., и которая отменена в новой редакции этого закона в 2005 г.

На недостаточность расходов на образование и науку указывает кандидат экономических наук М.А. Казарян[175]. Из-за низкого уровня оплаты труда научно-педагогических работников Россию ежегодно покидает 200–250 тыс. высококвалифицированных научных кадров.

Отметим позитивные тенденции в финансировании высшего образования на современном этапе в России. За последние два года в системе ВПО определилась тенденция по формированию федеральных университетов, а также выделение на конкурсной основе инновационных вузов и финансирование их программ развития в объеме от 500 млн. до 1 млрд. рублей. Первый конкурс по отбору инновационных вузов прошел в начале 2006 года, по итогам которого 17 вузов получили в совокупности около 10 млрд. рублей из средств национального проекта «Образование». В начале 2007 года были объявлены еще 40 инновационных вузов. Объем финансирования инновационных образовательных программ вузов составил в 2006–2008 годах 20 млрд. рублей. В 2007 году началось становление двух федеральных университетов – Сибирского и Южного, и на их развитие выделены значительные бюджетные средства: по 3 млрд. рублей на каждый. В 2008 году было объявлено об организации третьего федерального университета – Дальневосточного, а также определение национальных исследовательских университетов, в числе которых уже находятся МИСИС и МИФИ.

Эти процессы нацелены на интенсификацию развития как самой сферы высшего образования, так и экономики в целом за счет подготовки современных высококвалифицированных специалистов. Кроме того, Федеральные университеты и инновационные вузы должны обеспечить прорыв России на мировой рынок высшего образования, где ее позиции по объему финансовых средств, получаемых от экспорта высшего образования, составляют менее 0, 5 процента, а также способствовать повышению качества образовательных услуг[176].

В то же время, исследования, проведенные международными организациями, выявили, что Россия по индексу экономики знаний (КЕI), показывающему общий уровень развития страны по направлению к экономике, основанной на знаниях, занимает только 43 место из 132-х стран мира, и 38 место по индексу знаний, позволяющему определять способность страны создавать, усваивать и распространять знания. В странах, занимающих лидирующие позиции по этим показателям (Дания, Швеция, Финляндия), достаточно высок и ВВП на душу населения – 30–34 тыс. долл., а в России – 11 тыс. долл.

В России расходы на высшее образование из средств консолидированного бюджета составляют не более 0, 71 % ВВП. В среднем по странам ОЭСР государственные расходы на высшее образование составляют 1, 5 % ВВП. В Дании и Финляндии они близки к 2% ВВП, Норвегия, и Швейцария тратят на высшее образование около 1, 6 % ВВП, и это наиболее богатые страны мира по ВВП на душу населения.

По подсчетам специалистов, оптимальным в определении бюджетных средств на финансирование высшей школы является 1, 5 % ВВП. Необходимо лишь желание и способность государства взять на себя такие обязательства[177].

Проведенные нами расчеты показывают, сколь значительными являются недовложения в сферу высшего образования в России по сравнению с оптимальным расходованием бюджетных средств по мировым меркам (более чем в 2 раза) (таблица 51).

Таблица 51

Сравнительные данные оптимальных расходов бюджетных средств и государственных расходов на высшее образование в России

Таким образом, решить насущные проблемы высшего образования в 2009–2010 годах можно только вложением не менее 622, 5 млрд. рублей, что примерно соответствует 1, 5 % ВВП. В итоге зарплата преподавателей высшей школы будет соответствовать мировому уровню, тем самым, мы сумеем, возможно, предотвратить утечку высококвалифицированных специалистов за рубеж.

Не улучшилась ситуация с финансированием высшей школы и на современном этапе. Так, по данным Министерства образования и науки в 2009-2010 учебном году из 898 тыс. выпускников школ только 497 тыс. смогут обучаться в вузах на бюджетных местах. Это явно не противоречит Закону РФ «Об образовании» от 22 августа 2004 года № 122-Ф (170 студентов на каждые 10 000 человек должны обучаться из средств федерального бюджета). Но в результате только чуть более 55% выпускников российских школ 2008-2009 гг. смогут обучаться в вузах на бюджетной основе.

В ходе исследования нами было также установлено, в структуре расходов регионального консолидированного бюджета по уровням образования финансовые вложения в высшее профессиональное образование в регионах ПФО одни из самых низких. Так, по имеющимся данным, в 2006 г. расходы на высшее образование в Российской Федерации составили 1, 2 процента, в ЦФО – 2, 1 процента, тогда как в ПФО – всего лишь 0, 4 процента (в процентах к расходам на образование), что явно не способствовало позитивному развитию высшего образования в регионах ПФО. При этом отметим округ, в котором самый высокий процент расходов на высшее образование – Уральский федеральный округ (2, 6), и этот же округ в том же 2006 г. занимал первое место по ВРП на душу населения.

В связи с этим мы считаем, что уровень высшего образования необходимо использовать в качестве одного из инструментов регулирующего воздействия на социально-экономические процессы, связанные с улучшением качества жизни населения России, а повышение уровня высшего образования как показателя образованности населения России может сопровождаться расширением возможностей для развития региональной экономики.

В 2007 году Центр экономики непрерывного образования Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации под руководством кандидата экономических наук Татьяны Львовны Клячко разработал прогноз развития системы высшего профессионального образования на среднесрочную перспективу – 2009–2011 годы. В соответствии с ним в 2008–2010 годах темпы роста расходов федерального бюджета на образование, из которого в основном финансируется высшее образование, существенно снижаются по сравнению с 2007 годом. В 2009 году прирост расходов федерального бюджета на образование должен составить 1, 0 процента. В 2010 году ситуация несколько улучшится: прирост расходов запланирован в 9, 3 процента. Всего за 3 года прирост расходов на образование планируется в 21, 9 процента, что на 16, 4 % меньше аналогичных расходов федерального бюджета в 2006–2007 гг. С учетом того, что принятый федеральный бюджет на 2008–2010 гг. показывает существенное замедление расходов федерального бюджета на образование, следует вывод: расходы на высшее образование утрачивают приоритетный характер, которым они обладали в 2006–2007 гг.

В этой связи отметим, что снижение расходов на высшее образование характерно не только для России. Специалисты в этой области считают сокращение государственного финансирования мировой глобальной тенденцией[178]. Причем, снижение доли государства наблюдается не только в развивающихся странах, но и в достаточно развитых. Так, за период с 1995 по 2000 гг. в Австралии она снизилась с 65 до 51%, в Швеции – с 94 до 80%. В Новой Зеландии за последние два десятилетия государственные расходы на высшее образование сократились существенно – на 40%[179].

Сокращению государственного финансирования способствовала также общая мировая тенденция: введение платы за обучение в высшей школе во многих странах мира, в том числе и в тех, где оно традиционно было бесплатным (Франция, Россия, Китай и др.).

Как мы уже отмечали ранее, в системах высшего образования Финляндии и Нидерландов существует значительная степень мощной государственной поддержки студентов при отсутствии платы за обучение. Но важен результат: это мощные высокоразвитые экономические державы. Возможно, отсутствие платы за получение высшего образования на законодательном уровне, обеспечившее высокий уровень доступности к этой сфере образования, позволил Швейцарии попасть в первую десятку стран мира по объемам ВВП на душу населения. Россия относится к числу наименее успешных стран как по показателям доступности высшего образования, так и по финансовым возможностям его получения, а также по уровню ВВП на душу населения. Предоставление более приемлемой возможности платить за обучение в высших школах США позволило этой стране стать мировым лидером по уровню высшего образования (35%), а также занять передовые позиции и по уровню ВВП в расчете на душу населения.

Подобную финансовую политику в сфере высшего образования должно вести и наше государство с тем, чтобы в ближайшие годы приблизить средний уровень высшего образования в России хотя бы до 30%, и тем самым обеспечить более высокие темпы роста основных социально-экономических показателей – основы улучшения жизни граждан России.

Кроме того, необходимо учесть, что не все регионы России располагают богатой сырьевой базой, и, согласно нашим исследованиям, уровень высшего образования в регионах является одним из важных стратегических резервов.

По нашему мнению, только масштабное увеличение объемов государственного финансирования в целом всей сферы образования до уровня экономически высокоразвитых стран позволит нам значительно повысить уровень высшего образования во всех регионах России, в том числе и в регионах-реципиентах, и, как, следствие, повысится и качество жизни.

Исследователи также отмечают, что наблюдается большая дифференциация среди субъектов Российской Федерации: наибольший показатель достигнут в Москве (0, 873), а наименьший – в Ингушетии (0, 681). Это означает усиление в России территориального неравенства по большинству базовых социально-экономических индикаторов, таких как степень неравенства доходов, уровень грамотности, глубина бедности др.[180] Доктором экономических наук (Сибирское отделение РАН) С. Казанцевым в качестве оценки взаимного положения регионов выбраны 14 индикаторов, в том числе:

– среднегодовая численность населения;

– объем валового регионального продукта;

– величина денежных доходов населения;

– выпуск специалистов высших учебных заведений;

– численность персонала, занятого исследованиями и разработками.

В ходе исследований были выбраны десять из них, наиболее близких к гипотетически лучшему состоянию. В десятку лучших, по этим показателям, вошли такие регионы как Калининградская область, Самарская область, Республика Татарстан, Тульская область, Белгородская область, Воронежская область и др.[181]

Обращает на себя внимание тот факт, что из регионов Приволжского федерального округа лучшими признаны только два региона: Самарская область и Республика Татарстан, в которых, как показали наши исследования, один из самых высоких уровней высшего образования занятых в экономике.

Проанализировав особенности текущей обстановки в экономике и сфере высшего образования некоторых стран мира и России, обозначим некоторые выводы.

Для России прослеживается явная зависимость результатов социально-экономического развития от степени развитости сферы образования. На улучшение положения в российской сфере образования направлен национальный проект «Образование», но, как мы уже отмечали, сегодня выделяемые объемы финансовых ресурсов на его реализацию не соответствуют целям и задачам финансовой политики в этой сфере. По последним данным, в США на образование выделяется 11% ВВП (примерно столько же тратили на образование во времена Советского Союза – 10% ВВП)[182].

Анализ проведенных нами исследований указывает на необходимость значительного повышения качественного уровня высшего образования населения нашей страны с целью увеличения роста основных социально-экономических показателей. И диктуется сегодня эта необходимость относительно низкими показателями развития как высшей школы, так и российской экономики.