История развития государственной политики природопользования и охраны окружающей среды

В процессе многовекового формирования современного общества воз­никали различные противоречия, требующие урегулирования сложившихся взаимоотношений, прежде всего формирующихся между человеком и при­родой. По мнению историков, одним из основоположников комплексного подхода к управлению природными ресурсами и охране окружающей среды следует назвать короля Эдуарда, издавшего в XIII столетии эдикт о запрете использования каменного угля для отопления жилищ в Лондоне.

600 лет назад (в 1400 г.) в Русском государстве был принят один из первых актов по защите природы. Князь Федор Федорович выдал Толгско-му монастырю охранную грамоту на пользование окрестными лесами, дабы пришлые люди их не рубили, а свои -— честь знали. В XIV-XVII вв. по юж­ной границе Русского государства учреждались «засеки» — заповедные леса военного назначения. В 1485 г. Великий князь Иван III запретил рубку леса вокруг монастырей в Переяславле и определил своего пристава для ловли всех, кто осмелится без позволения игумена рубить оный лес.

В «Книге, глаголемой Большой чертеж» (начало XVII в.) уже было дано описание географических условий Русского государства. К этому времени в стране стали учитывать смытые почвы, овраги, разбитые пески и рекомен­довались первые разрозненные мероприятия по борьбе с почвенной эрози­ей. Примерно в это же время на севере Италии с целью защиты земель от наводнения осуществляли целенаправленное регулирование стока рек.

Основу системы государственного управления природопользованием по­ложили указы Петра I по охране лесов, животного мира и др. В частности, первый лесоохранный указ, подписанный 30 марта 1701 г. за номером 1845, запрещал расчистку лесов на расстоянии 30 верст от сплавных рек, затем последовали: «О нерублении добраго лесу на дрова», «О нерубке годнаго на корабельное строение леса», «О нерубке на дрова лесу толще пяди» и др. Были предусмотрены и меры наказания как для самих порубщиков, так и для тех, кто давал на то приказ. В 1740 г. была запрещена охота на лося в европейской части России. До этого шла массовая заготовка его шкур для армейских комзолов и штанов — «лосин».

В 1805 г. при Московском университете было основано старейшее рус­ское (Московское) естественнонаучное общество испытателей природы (МОИП). А в 1835 г. был издан Указ об охране в России мест икрометания рыб. Русским географическим обществом с 1845 г. публиковались статьи, в которых поднимались вопросы биосфероохранного плана.

Следующая попытка урегулирования вопросов природопользования на уровне государства была осуществлена сразу же после октября 1917 г. путем издания декретов В.И. Ленина «О земле» (1917 г.), «О лесах» (1918 г.), «О недрах земли» (1920 г.) и кодексов — Земельного (1922 г.), Лесного (1923 г.). Однако в этих документах над проблемами охраны окружающей среды и ра­ционального использования природных ресурсов доминировал принцип гос­подства над природой, что отчасти объяснялось требованиями становления и укрепления социалистического выживания страны и необходимостью ее ин­тенсивного развития, поэтому принятие данных документов в полной мере не обеспечивало эффективной природоохранной деятельности.

Необходимо отметить, что в различные исторические периоды развития нашей страны система органов управления природными ресурсами, а также служб экологического контроля и надзора всегда напрямую зависела от фор­мы организации охраны окружающей среды. Управление и контроль осу­ществлялись силами множества организаций. Так, в 70-80-е гг. XX в. в быв­шем СССР управлением и охраной природы занималось 18 различных ми­нистерств и ведомств.

Такие природные объекты, как вода и воздух, находились в ведении не­скольких ведомств одновременно. При этом, как правило, функции контроля за состоянием природной среды совмещались с функциями эксплуатации и использования природных ресурсов. Получалось, что министерство или ве­домство от имени государства контролировало само себя. Общий координа­ционный орган, который объединял природоохранную деятельность, отсут­ствовал. Естественно, что такая система управления и контроля порождала преступное отношение к природе прежде всего со стороны самих министерств и ведомств, а также подчиненных им крупных предприятий, которые явля­лись основными загрязнителями окружающей природной среды.

В результате кардинальной перестройки природоохранных органов с 1988 г. еще в бывшем СССР и его республиках были созданы Государственные комитеты по охране природы. Они должны были стать координатора­ми всей природоохранной деятельности, единым центром комплексного уп­равления природопользования взамен многочисленных ведомственных струк­тур. Однако данным преобразованием решить эту задачу не удалось. В 1991 г. Государственный комитет по охране природы был упразднен, а вместо него организовано Министерство экологии и природных ресурсов РФ. В его со­став вошли следующие комитеты: гидрометеорологии и мониторингу окру­жающей среды, лесного хозяйства, водных ресурсов, геологии и минераль­ных ресурсов, геодезии и картографии. На базе шести реорганизованных министерств и ведомств был создан своеобразный природоресурсный блок, соединяющий в едином центре функции охраны окружающей среды. Одна­ко годовая деятельность образованного органа не позволила достичь желае­мых результатов и решить поставленные перед ним задачи.

С мая 2000 г. после проведенной реорганизации контролирующих орга­нов в России федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере изуче­ния, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности, выступает Министерство природных ресурсов РФ.

Процесс реорганизации государственных природоохранных органов про­должается практически в наше время. Так, 22 июля 2004 г. Постановлением Правительства РФ № 370 утверждено новое Положение о Министерстве при­родных ресурсов РФ (МПР России) и параллельно создана новая структу­ра— Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомно­му надзору (Ростехнадзор), Положение о которой утверждено постановле­нием Правительства РФ № 401 от 30 июля 2004 г. В связи с тем, что Ростех-надзору передан ряд полномочий, ранее осуществлявшихся МПР России, следует детально изучить перераспределение функциональных обязаннос­тей этих ведомств.