Тема 19: Образование и развитие Европейского Союза.

План лекции:

1. Европейская интеграция: поиск правовой модели.
2. Общая характеристика права Европейского Союза.
3. ЕС: политические институты и консультативные органы.
4. Конституция ЕС 2004 г. как этап государственно-правовой консолидации.
5. Современные проблемы функционирования ЕС.

На территории Европы едиными государственными образованиями, сравнимыми по размерам с Евросоюзом, были Западная Римская империя, Франкское государство, Священная Римская империя. В течение последнего же тысячелетия Европа оставалась раздробленной. Европейские мыслители искали способ объединить Европу. Идея создания Соединённых штатов Европы первоначально возникла после Американской революции. Новую жизнь эта идея получила после Второй мировой войны, когда о необходимости её осуществления заявил Уинстон Черчилль, призвавший 19 сентября 1946 в своей речи в Цюрихском университете к созданию «Соединённых штатов Европы», аналогичных Соединённым Штатам Америки. Как результат, в 1949 был создан Совет Европы — организация, существующая до сих пор (её членом является и Россия). Совет Европы, однако, был (и остаётся) чем-то вроде регионального эквивалента ООН, сосредоточившим свою деятельность на проблемах обеспечения прав человека в европейских странах. В 1951 ФРГ, Бельгия, Нидерланды, Люксембург, Франция, Италия создали Европейское объединение угля и стали (ECSC — European Coal and Steel Community), целью которого стало объединение европейских ресурсов по производству стали и угля, которое, по мысли его создателей, должно было предотвратить очередную войну в Европе. Великобритания отказалась участвовать в этой организации по соображениям сохранения национального суверенитета. С целью углубления экономической интеграции те же шесть государств в 1957 учредили Европейское экономическое сообщество (ЕЭС, Общий рынок) (EEC — European Economic Community) и Европейское сообщество по атомной энергии (Euratom — European Atomic Energy Community). ЕЭС был создан в первую очередь как таможенный союз шести государств, призванный обеспечить свободу перемещения товаров, услуг, капиталов и людей. Евратом должен был способствовать объединению мирных ядерных ресурсов этих государств. Самым важным из этих трёх европейских сообществ являлось Европейское экономическое сообщество, так что позднее (в 1990-е годы) оно стало именоваться просто Европейским сообществом (EC — European Community). ЕЭС было учреждён Римским договором 1957 года, который вступил в силу 1 января 1958. В 1959 членами ЕЭС был создан Европейский парламент — представительный консультативный, а позднее и законодательный орган. Процесс развития и превращения этих европейских сообществ в современный Европейский союз происходил путём одновременной структурной эволюции и институциональной трансформации в более сплочённый блок государств с передачей всё большего числа функций управления на наднациональный уровень (так называемый процесс евроинтеграции, или углубления союза государств), с одной стороны, и увеличения числа участников европейских сообществ (и позднее Европейского союза) с 6 до 27 государств (расширения союза государств). В январе 1960 Великобритания и ряд других стран, не вошедших в ЕЭС, сформировали альтернативную организацию — Европейскую ассоциацию свободной торговли. Великобритания, однако, вскоре поняла, что ЕЭС — гораздо более эффективное объединение, и приняла решение о вступлении в ЕЭС. Её примеру последовали Ирландия и Дания, чья экономика существенно зависела от торговли с Великобританией. Аналогичное решение приняла и Норвегия. Первая попытка в 1961—1963, однако, закончилась неудачей в связи с тем, что французский президент де Голль наложил вето на решение о вступлении новых членов в ЕЭС. Аналогичным был результат и переговоров о вступлении в 1966—1967. В 1967 году три европейских сообщества (Европейское объединение угля и стали, Европейское экономическое сообщество и Европейское сообщество по атомной энергии) объединились в Европейское Сообщество. Дело сдвинулось с мёртвой точки лишь после того, как генерала Шарля де Голля в 1969 сменил Жорж Помпиду. После нескольких лет переговоров и адаптации законодательства Великобритания вступила в ЕС 1 января 1973. В 1972 прошли референдумы о вступлении в ЕС в Ирландии, Дании и Норвегии. Население Ирландии (83.1 %) и Дании (63.3 %) поддержали присоединение к ЕС, но в Норвегии это предложение не получило большинства (46.5 %). Греция подала заявку на вступление в ЕС в июне 1975 и стала членом сообщества 1 января 1981. В 1979 были проведены первые прямые выборы в Европейский парламент. В 1985 Гренландия получила внутреннее самоуправление и после референдума вышла из ЕС. Португалия и Испания подали заявки в 1977 и стали членами ЕС с 1 января 1986. В феврале 1986 в Люксембурге был подписан Закон о единой Европе (Single European Act). В 1992 все государства, входящие в Европейское Сообщество, подписали Договор о создании Европейского союза. В 1994 в Австрии, Финляндии, Норвегии и Швеции проводятся референдумы о вступлении в ЕС. Большинство норвежцев вновь голосует против. Австрия, Финляндия (с Аландскими островами) и Швеция становятся членами ЕС с 1 января 1995. Членами Европейской ассоциации свободной торговли остаются лишь Норвегия, Исландия, Швейцария и Лихтенштейн. 9 октября 2002 Европейская Комиссия рекомендовала 10 государств-кандидатов на вступление в ЕС в 2004: Эстонию, Латвию, Литву, Польшу, Чехию, Словакию, Венгрию, Словению, Кипр, Мальту. Население этих 10 стран составило около 75 млн.; их совместный ВВП по ППП {note: Паритет покупательной способности} — примерно 840 млрд долларов США, примерно равный ВВП Испании. Это расширение ЕС можно назвать одним из самых амбициозных проектов ЕС на настоящее время. Необходимость такого шага была продиктована желанием подвести черту под разъединением Европы, длившимся с момента окончания Второй мировой войны, и прочно привязать к Западу страны Восточной Европы, чтобы не допустить их отката обратно к коммунистическим методам управления. Кипр был включён в этот список, поскольку на этом настояла Греция, которая в противном случае угрожала наложить вето на весь план в целом. По завершении переговоров между «старыми» и будущими «новыми» членами ЕС окончательное положительное решение было объявлено 13 декабря 2002. Европейский парламент утвердил решение 9 апреля 2003. 16 апреля 2003 в Афинах 15 «старыми» и 10 «новыми» членами ЕС был подписан Договор о присоединении ([1]). В 2003 в девяти государствах (за исключением Кипра) были проведены референдумы, а затем подписанный Договор был ратифицирован парламентами. 1 мая 2004 Эстония, Латвия, Литва, Польша, Чехия, Словакия, Венгрия, Словения, Кипр, Мальта стали членам Евросоюза. После присоединения к ЕС десяти новых стран, уровень экономического развития которых заметно ниже среднеевропейского, лидеры Евросоюза оказались в положении, когда основной груз бюджетных расходов на социальную сферу, дотации сельскому хозяйству и т. д. ложится именно на них. В то же время эти страны не желают увеличивать долю отчислений в общесоюзный бюджет сверх определённого документами ЕС уровня в 1 % ВВП. Вторая проблема состоит в том, что после расширения Евросоюза менее эффективным оказался действовавший до сих пор принцип принятия важнейших решений консенсусом. На референдумах во Франции и в Нидерландах в 2005 проект единой Конституции ЕС был отклонён, и весь Евросоюз по-прежнему живет по целому ряду основополагающих договоров. 1 января 2007 года состоялось очередное расширение Евросоюза — вхождение в него Болгарии и Румынии. Евросоюз прежде предупреждал эти страны, что Румынии и Болгарии предстоит еще немало сделать в области борьбы с коррупцией и реформирования законодательства. В этих вопросах Румыния, по мнению европейских чиновников, отставала, сохраняя пережитки социализма в структуре экономики и не отвечая стандартам ЕС. 17 декабря 2005 года официальный статус кандидата на вступление в ЕС был предоставлен Македонии. 21 февраля 2005 года Европейский союз подписал план действий с Украиной. Вероятно, это стало результатом того, что ко власти на Украине пришли силы, внешнеполитическая стратегия которых направлена на вступление в Евросоюз. В то же время, по мнению руководства ЕС, о полноправном членстве Украины в Евросоюзе пока говорить не стоит, так как новой власти необходимо сделать очень много, чтобы доказать, что на Украине существует полноценная демократия, отвечающая мировым стандартам, и провести политические, экономические и социальные реформы. Далеко не все страны Европы намерены участвовать в европейском интеграционном процессе. Дважды на национальных референдумах (1972 и 1994) отвергало предложение о вступлении в ЕС население Норвегии. Следующий референдум по вступлению в ЕС состоится в этой стране не ранее 2007. Не входит в состав ЕС Исландия. В замороженном состоянии находится заявка Швейцарии, вступление которой было остановлено референдумом. Эта страна, однако, присоединилась к Шенгенскому соглашению с 1 января 2007. Малые государства Европы — Андорра, Ватикан, Лихтенштейн, Монако, Сан-Марино не являются членами ЕС. Не входят в состав ЕС имеющие автономный статус в составе Дании Гренландия (вышла после референдума 1985) и Фарерские острова, ограниченно и не в полном объёме участвуют в ЕС финская автономия Аландские острова и заморская территория Великобритании — Гибралтар, другие зависимые территории Великобритании — Мэн, Гернси и Джерси вовсе не входят в состав ЕС. В Дании народ проголосовал на референдуме о вхождении в Европейский союз (о подписании Маастрихтского договора) лишь после обещаний правительства не переходить на единую валюту Евро, поэтому в Дании до сих пор в обращении датские кроны. Определён срок начала переговоров о вступлении с Хорватией, предоставлен официальный статус кандидата в члены ЕС Македонии, что практически гарантирует вступление этих стран ЕС. Также подписан ряд документов, относящихся к Турции и Украине, но конкретные перспективы вступления в ЕС этих государств пока ещё не ясны. О своём намерении вступить в ЕС неоднократно заявляло также новое руководство Грузии, но никаких конкретных документов, которые обеспечивали бы хотя бы начало переговорного процесса по этому вопросу, пока ещё не подписано и, скорее всего, не будет подписано до тех пор, пока не будет урегулирован конфликт с непризнанными государствами Южная Осетия и Абхазия. Аналогичная проблема с продвижением к евроинтеграции существует и у Молдавии — руководство непризнанной Приднестровской Молдавской Республики не поддерживает стремление Молдавии вступить в Евросоюз. В настоящее время перспективы вступления Молдавии в ЕС весьма туманны. Следует отметить, что ЕС имеет опыт по принятию в свой состав Кипра, также не обладающего полным контролем над официально признаваемой за ним территорией. Однако вступление Кипра в ЕС произошло после референдума, проводившегося одновременно в обеих частях острова, и в то время как население непризнанной Турецкой Республики Северного Кипра в большинстве своём проголосовало за реинтеграцию острова в единое государство, процесс объединения был заблокирован именно греческой стороной, в итоге вступившей в ЕС в одиночку. Неясны перспективы вступления в Евросоюз таких государств Балканского полуострова, как Албания и Босния, в связи с их низким уровнем экономического развития и нестабильной политической обстановкой. Тем более это можно сказать о Сербии, чья провинция Косово в настоящее время находится под международным протекторатом НАТО и ООН. Вышедшая в результате референдума из союза с Сербией Черногория, открыто заявила о своём стремлении к евроинтеграции и вопрос о сроках и порядке вступления этой республики в ЕС является сейчас предметом переговоров. Из прочих государств, полностью или частично находящихся в Европе, не вели никаких переговоров и не предпринимали никаких попыток начать процесс евроинтеграции: Азербайджан, Армения, Белоруссия, Казахстан. Россия устами официальных лиц неоднократно объявляла о нежелании полностью вступать в Евросоюз, предлагая вместо этого реализовать концепцию «четырёх общих пространств», сопровождаемых «дорожными картами» и облегчающих трансграничное перемещение граждан, экономическую интеграцию и сотрудничество в ряде других областей. Единственным исключением стало сделанное в конце ноября 2005 Президентом России В. В. Путиным заявление о том, что он «был бы счастлив, если бы Россия получила приглашение вступить в ЕС». Однако, это заявление было сопровождено оговоркой о том, что сам он не будет выступать с просьбой о принятии в ЕС. Важным моментом является то, что Россия и Белоруссия, подписавшие договор о создании Союза и не могли бы в принципе начать никакие действия по самостоятельному вступлению в ЕС, не расторгнув этот договор. Из стран, находящихся за пределами Европейского Континента, неоднократно заявляли о своих евроинтеграционных намерениях африканские государства Марокко и Кабо-Верде (бывшие Острова Зелёного мыса) — последняя при политической поддержке своей бывшей метрополии — Португалии, в марте 2005 начала официальные попытки подать заявку на вступление. Регулярно муссируются слухи о возможном начале движения к полному вступлению в ЕС Туниса, Алжира и Израиля, однако пока что такую перспективу следовало бы считать призрачной. Пока что этим странам, а также Египту, Иордании, Ливану, Сирии, Палестинской национальной администрации и упомянутому выше Марокко в качестве компромиссной меры предложено участие в программе «партнёры-соседи», подразумевающей получение в некоем отдалённом будущем статуса ассоциированных членов ЕС

1.Европейская интеграция: поиск правовой модели. План Соединенных штатов Европы изложил австрийский граф Ришар Куденхове-Калержи в публикации «Pan Europe», а в 1923 г. образован Панъевропейский союз. В 1926 г. состоялся 1-ый Конгресс, одобривший «Панъевропейский манифест», определивший основные признаки европейской модели конфедерации: сотрудничество в рамках Лиги наций, единая денежная единица, таможенный союз, защита национальных меньшинств. В 1927 г. министр иностранных дел Франции Аристид Бриан призвал народы Европы скрепить «своего рода федеральные узы». Впервые официально правительство изложило идею европейского движения в мае 1930 г. в меморандуме «Об организации режима федерального европейского союза».

Однако экономический кризис 1929-1933 гг., обострение межгосударственных противоречий в Европе и ее фашизация неизбежно привели к свертыванию панъевропейских идей, заявленных официально и уже получивших распространение в общественном мнении. Попытке нацистской Германии объединить Европу силой завоевания движение Сопротивления противопоставило идеал федеральной Европы, объединившей свободные народы демократических стран.

В послевоенное время в условиях разнообразия и множества движений за европейское объединение главная проблема заключалась в обеспечении координации их действий. Конгресс в Гааге 1948 г., несмотря на разногласия и столкновение идей, дал новый импульс к реализации европейской идеи. Ибо итогом дебатов стал манифест и Европейское движение и создание Европейского центра, Европейского колледжа, Совета Европы, Европейских сообществ и Европейского суда по правам человека.

Таким образом, определились три подхода к анализу европейского единства и три организационные модели, определившие содержание и характер споров, ведущихся вокруг выбора путей интеграции на каждом новом этапе:

1 подход: функциональный, реализация модели международной организации, построение отношений на базе международного права. Отличается прагматизмом, сводится к обеспечению свободы торговли, тесному экономическому сотрудничеству. Создание наднациональных структур по мере необходимости.

2 подход: федералистская модель. Образование Соединенных штатов Европы, в которых наряду с единым экономическим пространством и общим рынком осуществляется политическое сотрудничество.

3 подход: основан на идеях конфедерализма. Европейский союз предполагалось строить как союз государств, сохраняющих свою независимость и самостоятельность, сотрудничающих друг с другом преимущественно в экономической сфере. Конфедерация может иметь свои собственные институты, действующие в принципе на началах единогласия.

Итак, споры, связанные с выбором организационной модели интеграции, нашли свое отражение во всех решениях, составивших ее правовую основу, сформировавшую феномен прав Европейского союза.

2. Общая характеристика права Европейского Союза. Документом принципиальной значимости в истории интеграции стала Декларация Шумана 9 мая 1950 г. В ней предлагалось интегрировать сталелитейную и угольную промышленность Франции и Германии и создать Европейское объединение угля и стали (ЕОУС). Так Жан Моне и Робер Шуман заложили первые камни европейского здания. Заложенная в ЕОУС логика интеграции будет доминировать до подписания Маастрихского договора 1992 г. ЕОУС – юридическое лицо. Парижский договор 18 апреля 1951 г. подписан «шестеркой» и вступил в силу после ратификации всеми участниками 25 июля 1952 г. - Франция, Германия, Италия, Бельгия, Люксембург, Голландия.

Европейское объединение угля и стали начало свою деятельность в г.Люксембурге 10 августа 1952 г. Как сказано в ст.1 Договора, в основу объединения стран положены три принципа: общий рынок, общие цели и общие институты. Ст.2 устанавливает, что объединение будет последовательно создавать условия, которые обеспечат наиболее рациональное распределение продукции при высоком уровне производительности, сохранять постоянную занятость, препятствовать экономическим кризисам.

В 1950-х гг. европейская интеграция переживает кризис. Неудачны попытки создания Европейского оборонного сообщества, Европейского политического сообщества. Почему? Интересы «шестерки» противоречивы, ибо Германию заботило создание общего рынка в области промышленности, Францию – ее сельское хозяйство, страны Бенилюкса стремятся к развитию зоны свободной торговли в Европе. Великобритания предпочла роль наблюдателя.

25 марта 1957 г. «шестеркой» подписаны Римские договоры, учреждающие Европейское экономическое сообщество (ЕЭС) и Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом).

Соотношение трех договоров определяется их содержанием. Хотя договоры объеденены общими принц ипами и едиными целями, они различаются объемами правового регулирования.

Договор о ЕЭС охватывает основные сферы интеграции, т.е. практически всю экономику, отчасти социальную сферу и внешнюю политику,

Договоры о ЕОУС и Евратом нацелены на конкретные, узкие сферы интеграции, особый характер которых требовал отдельного урегулирования.

При юридико-техническом анализе Договор о ЕЭС выделяется не только широтой охвата, но и наличием значительно большего количества процессуальных полномочий. Так, Договор о ЕЭС исходит из того, что вопросы функционирования будут решаться правовыми актами, относящимися к т.н. вторичному праву. Институтам ЕЭС предоставлена большая свобода, ограничиваемая лишь принципами, закрепленными в Договоре. Два других договора выступают в большей мере как нормативная база для принятия решений, ибо в них четко определены задачи и система институтов их полномочия.

5. Современные проблемы функционирования ЕС. В 2005-2007 гг. Европейский Союз столкнулся с новыми вызовами и угрозами, которые отразились на процессах дальнейшей его интеграции. Следствием этого стал провал ратификации общей Конституции Европейского Союза в некоторых странах (Франция, Голландия), что заставило всерьез задуматься о судьбах европейского интеграционного объединения.

Какие же факторы обеспечивают стабильность Союза? Среди них наиболее важным является правовая система ЕС. Ибо благодаря ей ЕС стал не просто пространством, сравнимым с обычной зоной свободной торговли или таможенным союзом, он также представляет собой новую модель интеграции государств и народов, основанное на крепких связях между народами и сохранением государств-наций, входящих с состав Союза.

Учредительные договоры позволили выстроить интегрированную институциональную систему, напоминающую государственную, но сохранившую ряд отличий. Так, Маастрихтский 1992 г. и Амстердамский 1997 г. договоры определили направления интеграционного процесса, но не раскрыли статус ЕС. Они свидетельствуют о желании модернизации и демократизации учредительных договоров Сообщества, но не о желании создания федеративной структуры.

Кроме того, еще не определена политическая структура ЕС, т.к., по мнению западных юристов, «страны-члены Союза сами не имеют четкого представления о конкретных формах институционального образования, отвечающего их ожиданиям». Существует несколько подходов к определению самой единой Европы:

Европа с изменяемой геометрией, твердое ядро, состоящее из стран-членов, поддерживающих углубленное сотрудничество. Например, в рамках Шенгенского пространства или внутренней безопасности.

Европа с несколькими скоростями, не все страны-члены обязаны полностью применять законодательство Сообщество.

Европа на заказ, не все страны желают включаться в определенные процессы, например, не все участвуют во введении единой валюты.

Таким образом, полувековой опыт европейской интеграции показывает, что европейского институциональное строительство носит, прежде всего, экономический характер, однако имеющим политические цели, реализация которых удалась в области экономики и валютных отношений (введение евро).

Несмотря на то, что ЕС не стал образованием государственного порядка, и не вписывается в классические стандарты публичного права, его можно рассматривать как:

1).территориально-политическую форму межгосударственного единства, объединяющего страны-участницы в сообщество государств, «призванное интегрировать ресурсы участников в решении актуальных задач и стать предпосылкой формирования устойчивых государственных образований»,

2). институционально-организационную форму объединения государств-членов в виде наднационального (надгосударственного) консоциативного образования, опирающегося на европейское право, имеющее комплексный характер.

Данное право так же специфично, как и сами сообщества, и Европейский Союз в целом.

По мнению Суда европейских сообществ, европейское право имеет автономный характер, что выражается в следующем:

Право ЕС имеет сложную совокупность источников: первичное право, установленное учредительными договорами, вторичное право (производное), содержащееся в регламентах и директивах, общая юриспруденция, которая формируется Судом европейских сообществ, например, в виде принципов европейского права.

Развитие права ЕС шло в направлении усиления его автономии, становления в качестве нового вида права. Насколько сообщества отходили от концепции международной организации, настолько право обособлялось от международного права. Поскольку ЕС, приобретая и осваивая федеративные признаки, не стал государственным образованием, право сообществ не трансформировалось в традиционное национальное право.

Итак, право ЕС – это автономная правовая система, имеющая основу в международном правопорядке. Практика деятельности Суда Европейских сообществ, исходящая из соображений «собственного правопорядка сообществ», усиливает автономность права сообществ.

Кроме того, право ЕС испытывает воздействие со стороны как международного права, так и национального, что нашло выражение в дуализме свойств права сообществ, основанного на принципах, определяющих соотношение данных правопорядков:

Право сообществ исходит из общепризнанных принципов и норм международного права,

Положения международных договоров имеют обязательную силу,

Приоритет права сообществ по отношению к национальному праву, т.е. норма национального права, противоречащая норам учредительных договоров и правовых актов сообществ, принятых в рамках их полномочий, утрачивает силу. Это означает, что право сообществ ограничивает национальное право, ибо страны-члены не вправе принимать правовые акты, не согласующиеся с правом сообществ.

Возможно, в будущем, по крайней мере в сфере экономики, это право постепенно станет основой общеевропейской правовой системы, что подтверждается его эффективностью и намерением государств-членов идти именно этим путем.