Ненормативный правовой акт

Равнозначные термины с «индивидуальный правовой акт». АК использует термин «индивидуальный правовой акт». Легального определения нет. Всё, чем мы пользуемся – разъяснения ВС по конкретным делам. Ранее существовавший пленум 2003 года ВС говорил, что ненормативный правовой акт устанавливает, изменяет или отменяет права и обязанности конкретных лиц.

Но у нас федеративное государство, поэтому субъекты пытаются проявить творчество.

Свердловская область – ст. 2 закона о свердловской области о правовых актах в свердловской области: «ненормативный (индивидуальный) правовой акт – это правовой акт, содержащий индивидуальный предписания, рассчитанный на однократное применение и адресованный конкретному лицу (лицам)». Это уже более понятно.

То есть в Свердловской области в нашем заявлении мы можем ссылаться на эту статью.

Судебная практика волнуется об одном: не дай Бог чтобы мы не оспорили нормативный акт, когда он является ненормативный, и наоборот.

Пример – в Постановлении ВАС – правила торговли на колхозном рынке в Омске – ненормативный акт, так как адресован конкретному лицу – рынку.

Лектор: а на самом деле это нормативный акт.

Региональная энергетическая комиссия устанавливает тарифы энергопотребления – это нормативный акт. Установление тарифов – это нормативный акт.

Вышестоящий орган – федеральная служба по тарифам, которой РЭК не подчинён (так как это орган власти Свердловской области), приказом пишет: отменить. Этот приказ – нормативный или нет акт?

В Теории С.С. Алексеева – норма права может быть отменена только нормой права.

Лектор написал заключение, в котором обосновал, что это индивидуальный акт.

Проблема: один и тот же правовой акт может содержать как нормы права, так и индивидуальный предписания – так называемый смешанный акт. В каком порядке его оспаривать?

1. Если будем оспаривать акт целиком – тогда оспаривать как нормативный.

2. Если только те пункты, которые содержат нормативный предписания – тоже.

3. А если не согласны с индивидуальными предписаниями – оспаривать как ненормативный правовой акт.

Чтобы акт в целом признать нормативным, достаточно чтобы было хотя бы одно нормативное предписание, хотя чётко это нигде не закреплено.

Сложность – когда правовой акт носит общий характер, затрагивает не конкретное лицо, а более широкий круг лиц – например, разрешение на строительство, перевод лесных земель в нелесные, разрешение на выпуск определённой продукции. То есть выдано в отношении одного субъекта, а затрагивает права неопределённого круга лиц. В теории они получили название «ненормативные акты общего характера».

Признаки ненормативного акта, которыми он должен обладать, чтобы его можно было оспорить в порядке главы… АПК, ГПК:

1) Должен быть акт публичной власти – связанный с реализацией публичных функций, полномочий. Причём в статье 254 ГПК Граждане могут оспорить решения, …органа госвласти, ДЛ, муниципального служащего. С ДЛ могут возникнуть споры. В статье 197 АПК написано: дела об оспаривании актов, решений, действий, бездействия государственных органов, ОМС, иных органов, ДЛ – требует пояснения, о ком идёт речь. Путём системного толкования и использования пленума ВС мы приходим к выводу: сюда не подходят ДЛ частной администрации – общества, общественные объединения, полит. Партии, религиозные организации – их в порядке искового производства. Но вопрос в том, что многие частные негосударственные немуниципальные организации выполняют публичные функции, полномочия. Решения, которые они при этом принимают, подпадают под признаки административных актов. ВС предложил учитывать: 1. по правилам главы 25 ГПК рассматриваются также дела об оспаривании решений… ЮЛ, ИП, принятых, совершённых при осуществлении ими в установленном порядке переданных им государственно-властных полномочий. Например, аккредитованные органы по сертификации продукции, деятельность по охране общественного порядка добровольными дружинами, казачье войско. Но антимонопольное законодательство пишет: нельзя совмещать функции частного общества и государтвенно-властные. В этом же пункте пленум пишет о том, когда 2. Нет органа власти, а есть публичные функции – это государственное учреждение, выполняющее публичные функции. Предусмотрено законом о техническом регулировании, о государственном кадастре недвижимости, в системе ветеринарной службы и санитарно-эпидемиологической службы.

Отсюда выпадают локальные акты учреждений, государственных предприятий – например, в связи с карантином в больницу вход запрещён. Приказ ректора – курить можно только в 10 метрах. Здесь нет публичной власти. Учреждение государственное – да. Ректор даже назначается приказом министра, но государственной власти здесь нет и акты попадают в разряд частных – в разряд искового производства.

С одной стороны, нужно отграничить от частной администрации, а с другой стороны – могут частные органы быть наделены публичными полномочиями.

Споры с пенсионным органом по поводу назначения выплаты пенсий. ВС: эти дела не могут рассматриваться по главе 25 ГПК и должны рассматриваться в порядке искового производства. «пенсионный фонд в силу статьи 5 закона об обязательном пенсионном страховании являются госучреждением, а не органом госвласти». Это спорные позиции. Лектор: пенсионный фонд – госучреждение, наделён властью, издаёт акты нормативные, которые так и регистрируются.

2 признак – должен акт обладать признак оспоримости – не являться ничтожным по форме и содержанию.

Попытались перенести из ГП. Закон о полиции – действия сотрудника власти являются законными, пока иное не будет доказано в суде. Лектор: нужно дописать – за исключением случаев необходимой обороны.

Если акт издаёт лицо, которое явно не уполномочено на его издание, очевидно, заведомо не уполномочено – суды отказывают в рассмотрении. Лектор написал статью на эту тему: чтобы судьи всё равно принимали, так как иначе лицо ставится в ситуацию, когда он не может защищать свои права. Но на сегодняшний день теория так до конца и не сложилась, чётких комментариев, разъяснений в пленумах нет, и нам самим придётся с этим определяться.

Доктрина умных штыков – была сформулирована в Европе применительно к госслужбе когда писали новое законодательство 19 века – должен ли подчинённый отвечать в уголовно-правовом прядке, если, исполняя приказ, он совершает преступление? А эта доктрина сказала: госслужащие не роботы, они должны прилагать мозги, к ним предъявляются требования по образованию и они должны уметь различать.

В УК РФ – статья 41 – ответственность и того, кто издал, и того, кто исполнил.

Законодательство о государственной службе: если ты видишь, что приказ незаконен, то ты его должен письменно повторить, а если повторят и всё равно незаконен – ты его не должен повторять.

3 признак – чтобы быть объектом судебного оспаривания, ненормативный акт должен иметь юридическое значение, то есть по крайней мере на момент обращения в суд он не должен быть отменённым, утратившим силу.

Дискуссия возникла в связи с тем, что утрата силы нормативного акта вследствие его отмены и вследствие признания судом недействительным имеет разные правовые последствия.

ВС раньше занимал жёсткую позицию, а потом КС повлиял на него. Пункт 17 «судья не вправе прекратить производство по делу, если оспариваемое решение, действе уже отменено, но заявитель настаивает на рассмотрении дела по существу и устранению нарушений его прав, а суд должен установить, привела ли отмена акта к полному восстановлению прав». Если орган отменить приказ, но в приказе об отмене не напишет – вернут все деньги… - тогда мы можем оспаривать.

А ещё ненормативный акт может быть уже исполнен. А фактическое исполнение ненормативного акта не имеет значение для оспаривания. Понесло обременение лицо в связи с этим актом или нет – значения не имеет.

Вопрос: что делать, если орган или ДЛ, издавший акт, к моменту оспаривания не существует? Кто должен быть в качестве ответчика? Если органа нет, он был реорганизован и функции переданы ответчик – правопреемник.

Если функции не были переданы никому – ответственность несёт орган, принявший решение об упразднении.

Лектор: привязывать административный акт к личности неправильно, так как акт издаётся от имени органа.

А ещё органы иногда приостанавливают действие своих актов.

4 признак – ненормативный акт должен затрагивать права, обязанности заявителя. Здесь используется терминология «не подлежит рассмотрению заявление, если акт очевидно не затрагивает права».

Чтобы отоказали в принятии акта надо чтобы…

Внутриаппаратные – когда государственный орган даёт поручение или указание другому органу на выполнение каких-то действий в отношении граждан (организаций).

С точи зрения немецкой доктрины такие акты не являются административными и не могут быть оспорены.

С точки зрения российской доктрины – возникнет вопрос о том, затрагивают ли они права? Наш процессуальный закон не делает различий между внешними и внутренними актами. Практика, в том числе арбитражная, говорит о том, что внутренние служебные акты тоже попадают в сферу судебного контроля и их рассматривают.

Руководитель Минфина красноярского края даёт поручение ДЛ провести пломбирование оборудования и коммуникаций. ЮЛ, в отношении которого должны быть действия совершены, обращается в арбитражный суд.

Позиция Минфина: поручение, которое оспорил заявитель, не отвечает признакам ненормативного акта, поскольку адресовано ДЛ налогового органа, а не заводу и не нарушает прав последнего. Это решение 2003 года. Судья не стал даже задумываться, что он осуществил так называемый превентивный судебный контроль – ещё ведь никаких действий в отношении ЮЛ не совершено, а суд сказал, что...

С точки зрения граждан такой способ защиты является эффективным, поскольку не даёт совершить противоправные действия, но с другой стороны, акт ведь нарушает права, создаёт препятствия. А тут акт пока только предполагает, но тем не менее суд уже рассмотрел.

Лектор: служебные акты суд если и может рассматривать, то в ограниченном количестве, не дожно быть превентивного контроля.

2 проблема – закон о конкуренции – констатация нарушения антимонопольного законодательства предполагает в возбуждение дела, истребования материалов, выносится решение. А ЮЛ оспаривает уже решение антимонопольного органа о возбуждении дела. Получается, мои права ещё не нарушены, но я уже жалуюсь. Это проблема института затрагивания или не затрагивания прав. Одна из кассационных инстанций пришла к выводу, что нельзя оспорить и прекратило производство по делу. Но аргумент один – не затрагивание прав. В отношении КоАПа ВС высказался: решение о возбуждении дела об административном правонарушении не может быть предметом самостоятельного оспаривания. А как тогда быть с постановлением о возбуждении уголовного? КС сказал, что оно подлежит, если дело возбуждено в отношении конкретного лица.

Немецкая доктрина говорит: промежуточные акты и действия не подлежат самостоятельному оспариванию, оспариваются только вместе с итоговым решением по делу – ст. 40 немецкого закона об административном судопроизводстве. Но там есть оговорка: промежуточные акты могут быть оспорены, если они подлежат самостоятельному принудительному исполнения либо затрагивают права не только участников процедуры.

Дилемма: по какому критерию мы можем говорить – оспорить или нет?

Решение пристава о возбуждении… может быть оспорено.

Промежуточный акт который принимается в целях подготовки итогового решения подлежит оспариванию, если этот акт предусмотрено законом либо он затрагивает права участников процедуры.

А по общему правилу любые другие промежуточные решения самостоятельной проверке и самостоятельному оспариванию не подлежат.

Следующий признак, чтобы акт признать недействительным – он должен не соответствовать или hgjnbdjhtxbnm нПА, устанавливающему основания процедуры его издания. Причём на момент подачи заявления противоречие ненормативного акта НПА, во исполнение или на основании которого он был издан. На этапе подачи заявления – просто указать, каким нормам права он противоречит. Уже это – основание признания акта недействительным.

2 форма административной деятельности, которая может быть оспорена, - решение. В ГПК – называются только решения, а в АПК – ненормативные акты, решения. Как разграничивать?

ПП ВС 16.02.2009 к решениям относятся акты органов власти, принятые лицами, органами. Получается, что он приравнял: решения=акты.

Лектор: но это же не так.

Любой акт является решением, нл не любое решение является актом.

Последствия у решения и акта могут лыть одинаковыми, но форма, процедура, основания признания незаконными у них не полностью совпадают.

Как различать решения и акты? Прежде всего по юридической форме. Неномративный акт – это всегда определённая форма, определённые реквизиты, полномочия на издание, в д, наименование и т.д. Решение же этими признаками не обладает. Оно тоже должно быть публичным, оспоримым, юридически значимым. Но, например, решение совершить действие – это не может быть актом.

Но при этом не исключается, что акт может быть в устной форме – приказ в военной службе.

На практике арбитражные суды: предприятие получает письмо: уважаемое предприятие, в выдаче лицензии по вашему заявлению отказано. Суд говорит: это же не акт здесь нет предмета судебного разбирательства. Кассация поправляет: акта нет, но есть решение. Решение обязательное, односторонне властное, публично правовое, ест все признаки для его оспаривания.

При оспаривании акта больше возможностей, потому что у него реквизиты, процедура издания должна соблюдаться.

Суды общей юрисдикции вообще не заморачиваются – у них только решение.

3 форма – действия. В немецкой, французской доктрине это называется «административные действия».

ВС: действия - это властные волеизъявления, не облечённые в форму решения, но нарушающие права. Лектор: это неправильно. Действие – это волеизъявление, не облечённое в форму акта, но для этого ведь надо принять решение!!!

Например: при требовании о проведении контроля и надзора – представить документы, обеспечит доступ на территорию.

Все эти требования – это действия и оспариваться должны как действия. Действия – это по сути дела сразу после принятия решения начинают самостоятельно реализовываться ДЛ.

Ест ещё вариант – действие – это исполнение принятого акта или решения. Проблема состоит в том, что очень часто закон требует, чтобы ДЛ не просто совершило действие, но и как-то процессуально это оформило. Здесь возникла дискуссия.

Оформить – протокол осмотра, задержания. Некоторые начинают оспаривать протокол. Тогда получают судебный акт – что протокол не оспаривается, это не ненормативный акт.

В некоторых случаях органы, составляя протоколы или акты контрольных проверок, в них иногда дописывают требования, которые возлагаются на лицо. Тогда он приобретает свойство акта и может быть оспорен как ненормативный акт.

Особенность оспаривания действий состоит в том, что человек уже урон понёс, действия уже совершены, уже права нарушены.

То же самое касается промежуточных действий.

В КоАПе есть действия – сбор доказательств по делу. А ВС говорит, что это оспариванию не подлежит.

Отличие оспаривания действий от решений и актов в том, что для действий время, место их совершения, субъект – значения не имеет. Для акта – нужно это всё указать – кто, когда издал. Для решения тоже.

Следующая форма – бездействие, тоже самостоятельный предмет судебного оспаривания. ВС говорит, что бездействие – это неисполнение обязанностей, возложенных на органы или ДЛ, например нерассмотрение обращения гражданина.

Бездействия чаще всего выступают в форме уклонения от принятия решения. Во многих европейских странах молчание публичной власти, ДЛ или органа приравнивается к отрицательному решению. А в России есть другая поговорка. Во Франции если молчит орган – оспаривается отказ. Это молчание приравнивается к административному акту. Сложность в защите своих прав от безщействия состоит в том, что суды не любые действия могут обязать соверить.

Например, гражданин оспаривает что орган должен был, но не принял акт, в соответствии с которым гражданину полагаются выплаты. ВС полагает, что это оспаривать нельзя, так как обязывание судом органа – вмешивание в принцип разделения властей.

Единственный пример – вопрос переносится в плоскость как защитить права при оспаривании бездействий? Может ли суд заставить орган издать отрицательное решение. Наверное, нет. Если обязывает администрацию что-то совершить, то это должно быть благоприятное для гражданина. А если неблагоприятное – суд должен отказать гражданину в удовлетворении его требований. Здесь есть процессуальная какая-то нестыковка.

Оспорить акты, решения, действия, бездействие в 3-х-месячный срок. А если срок пропущен, а бездействие продолжается, тогда надо ещё раз обнаружить это бездействие.

АПК, ГПК предусматривают срок – какой он? Много комментариев и мнений, но большинство склоняются, что это подобие исковой давности, срок на защиту субъективного права. Начинает течь со следующего дня, когда гражданину стало известно о нарушении прав. Лектор – более точная формулировка – или должно было стать известно.

Одно дело узнать об акте и другое дело – узнать о нарушении прав, это разные вещи, хотя чаще всего они совпадают, но могут и различаться по времени.

Действует механизм восстановления срока – при наличии уважительной причины… Если нет уважительной причины – в восстановлении срока отказывается – это промежуточное решение. В удовлетворении заявления отказывается. По сути дела суд разрешает спор по существу, но при этом сам незаконный акт не оценивал.

КС сказал: установление срока на обжалование сделано законодателем с целью обеспечить надлежащий порядок защиты.

Лектор: дефекты акта можно признать уважительной причиной и восстановить пропущенный срок.

Основания для признания акта недействительным.

Судом проверяется:

1. Полномочия на издание акта. Они как правило должны быть закреплены в НПА, определяющем правовое положение этого органа или полномочия конкретного ДЛ и, как правило, они закрепляются в виде того, что орган принимает решения по каким-то вопросам или совершает какие-то действия. Иногда называется вид акта, который издаётся – разрешение на строительство, решение о выделении земельного участка, решение о выдаче лицензии. Часто определяются полномочия об издании акт аза органом, а кто конкретно от имени органа – надо разбираться. Общее правило – руководитель. И есть исключения. Если функция по изданию акта – часть какой-то процедуры – например, исполнительного производства, регистрационного, лицензионного – тогда акт может издаваться не только руководителем, но и любым лицом.

ВС пишет: если акт издаётся на основе усмотрения, то целесообразность издания акта судом рассматриваться не может. Даже не целесообразность, а почему было выбрано именно такое решение, выбор одного из вариантов. Это так называемые акты с экспертной оценкой, это ненормативные акты.

Например, квалификационная коллегия судей дала рекомендацию одному. А другой оспаривает в суд. Суд ничего не может сделать. В немецкой доктрине это называется «ограничение судебного контроля в отношении экспертных актов». Если для акта требуются профессиональные суждения, судья не вправе их заменить своим суждением.

2. Соблюдение процедуры, порядка издания. Форма, сроки, основания, порядок. Тогда возникает вопрос о необходимости выделения 2 видов нарушений – существенные и несущественные. В некоторых случаях закон прямо указывает на существенные или несущественные нарушения. Ст. 20 закона о защите прав ЮЛ и ИП при проведении контроля, надзора, муниципального контроля. Там написано о нарушении срока проведения проверки. На эту тему – большинство вопросов, которые задают судьи. Но суд тоже может в своём решении допустить ошибку – техническую или существенную.

Существенное нарушение – рассмотрение дела в отсутствие лица при отсутствии сведений о его извещении.

Нарушение процедуры, полномочий, формы.

Существенность нарушения процедуры мы констатируем, что при издании нарушены права лица.

3. Содержательная часть – соответствует ли содержание акта требованиям. Соответствует ли размер санкции установленному КоАПом. Если решение об отказе в выдаче лицензии – будет проверяться, действительно ли лицо не соответствует лицензионным требованиям и условиям. Процедура действий – если в рамках конкретного производства – например, задержание, досмотр – тогда есть требования и условия.

С какого момента акт признаётся недействительным?

ГПК акт вообще не упоминает, ему это неважно.

АПК ст. 201 ч. 8.

Со дня принятия решения арбитражного суда о признании недействительным ненормативного правового акта полностью или в части указанный акт или отдельные его положения не подлежат применению.

Лектор: вариантов должно быть несколько – если незаконность акта была установлена на момент его издания – признайте его недействительным со дня его издания.

Если незаконность наступила позднее его издания – изменение законодательства. То признайте его недействительным либо с момента решения, либо с момента изменения законодательства.

Надо различать неприменение НПА и неприменение неНПА.

Отлагательное действие – приостанавливает ли оспаривание акта действие этого акта?

Разные мнения, у Франции и Германии.

1 позиция: оспаривание автоматически влечёт остановку, если только суд не примет другое решение.

2 позиция – наоборот – российская позиция.

И только некоторые виды актов в России автоматически не вступают и не действуют, если мы их обжалуем – это акты антимонопольного органа, решение призывной комиссии, по КоАПу итак не действует, если вовремя жалобу подают.

Это ходатайство о приостановлении действия – много вопросов породило. Суды пришли к выводу, что это мера обеспечения.

Никаких норм нет о том, что мы можем требовать и как суд может защитить наши права. Резолютивная часть суда зависит от нашего заявления.

Если администрация отказывается принимать решение – может ли суд за неё это решение принять? Общий подход судебной системы – нарушать баланс полномочий нельзя. Но если выборы не назначает – может. Следовательно, в определенных случаях судебное решение могло бы выполнить функцию административного акта, заменить его – и способствовать более полной и эффективной защите нарушенных прав.

Вопрос – когда применять главу 25 ГПК, а когда – другие правила?

Смотреть ПП ВС действия в рамках оперативно-розыскной деятельности, если они не носят уголовно-процессуальный характер, могут быть оспорены по главе 25 ГПК _ то есть являются административными действиями.

Действия администрации исправительного учреждения – колонии – по охране порядка и применении мер воздействия к осужденным – являются административными действиями. А все остальные действия в рамках УПП и УП – по кодексу.

Вопрос с КоАПом – если мы должны обжаловать действия, решения по 30 – только участники производства по делу - КОАП, 25 не применяется.

Тема: Судебный нормоконтроль – обжалование в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах.

Когда был принят закон 1993 года, там ничего нового не было.

В 1995 году появляется статья 12 ГК – оспаривание в суд нормативного акта является способом защиты своего права.

Новый гПК-24 глава и АПК-23 глава – отдельные главы – в РФ появились чёткие нормы судебного нормоконтроля, хотя некоторые теоретики не признают этот термин.

А лектор считает, что хороший термин.

Первое появилось в России – конституционный нормконтроль.

А судебный нормоконтроль мы переняли из Германии, Франции. Раньше в России это отрицали.

Но в итоге мы всё равно создали этот институт.

Но поскольку компетенция КС ограничена и он проверяет НПА только на предмет соответствия Конституции, и только законы.

Теоретики предлагают различать прямой и косвенный нормоконтроль.А другие считают, что это неправильно, и что надо различать абстрактный и конкретный.

Когда говорят прямой и косвенный, имеют в виду следующее.

Косвенный – и по К, и по закону о судебной системе суду предоставлено право при разрешении спора, если он установит, что применяемый в деле НА не соответствует вышестоящему НА, он имеет право не применить этот НА – это называется «убить этот акт для конкретного дела» - а в целом он будет жить.

Прямой нормоконтроль – когда предметом оспаривания является сама норма, сам нормативный акт. В целом или в части – в зависимости от заявления.

Абстрактный и конкретный – это немного другое. Это придумал КС, когда он имел свою деятельность по нормоконтролю – о называл её абстрактной – потому что НПА исследуется независимо от нарушений прав конкретного лица. Лектор: непонятно, почему он его называет абстрактный, если закон применён в деле и с жалобой обращается лицо.

А когда прокурор обращается безотносительно к конкретному субъекту – это в чистом виде абстрактный.

А когда гражданин жалуется – нормоконтроль вполне конкретный. Это теоретические построения, они могут быть с разных точек зрения.

П. 9 ПП 29.11.2007 № 48 – признаки НПА. А нас интересует, кто его вправе издавать.

НА федеральном уровне НПА вправе издавать только определённого вида государственные органы. Одной из основных задач административной реформы было, чтобы объём административного нормотворчества в России уменьшить – чтобы не все органы могли издавать, а только определённые.

Была 3-х-звенная система – министерства, агентства, службы.

Лектор: 40 % федеральных служб и агентств наделены правом издавать акты.

Но появились различные иные госорганы – ЦБ, генпрокуратура, Центризбирком, фонды – которые тоже наделены полномочиями издавать нормативные акты.

1 признак – должен быть акт публичной власти – как для нормативный, так и для ненормативных – совпадает.

Если мы придём в суд и будем оспаривать якобы нормативный акт – у нас ничего не получится.

Если это акт ДЛ на местном уровне – ДЛ в структурных подразделениях администрации МО – низшие органы, которые могут издавать.

Максимально – указ президента в с.о.ю. или в арбитражный суд в зависимости от характера акта.

Поскольку у нас положение, порядок, инструкция, порядок утверждаются приказом. ВС говорит, что надо смотреть в комплексе, это всё единый акт – и сам приказ, и приложение. Поскольку положение нормативного характера.

«утвердить положение» - это норма, вводящая в силу другую норму.

«Контроль за исполнением возложить» - это НЕ норма.

Но в целом акт нормативный.

А если он будет оспаривать только пункт 2 – контроль за исполнением – тогда как ненормативное предписание.

Если акт методического характера – «порядок исполнение должностных обязанностей» - в минюсте не регистрируется – тогда это в чистом виде внутриаппаратный методический акт оспорить граждане не могут. Значение имеет, когда надо или не надо регистрировать в минюсте.

Минюст считает, что почти всё надо регистрировать.

Орган иногда не направляет, т.к.

1) Он знает, что незаконно издал.

2) Орган уверен, что этот акт не требует регистрации, так как внутренний документ, не затрагивающий права граждан и организаций.

Лектор: действительно, если исполнителями акта являются только служащие и их права как граждан не затрагивает, то вряд ли он должен в минюсте регистрировать. Но оспорить они его могут, так как на них возлагаются обязанности.

ВС: чтобы быть предмтеом оспаривания, НПА должен обладать свойствами оспоримости – то ест не быть ничтожным – несуществующим – дефект, который является основанием ничтожности, должен быть указан в другом акте. Речь идёт об этой самой регистрации. В Указе президента: если нормативный акт ФОИВ не прошёл регистрацию в минюсте, он считается несуществующим, и если он не был опубликован в установленном порядке.

ВС считает, что если такие дефекты есть а НА всё же был принят и применяется, а мы пойдём в с.о.ю., он у нас заявление в порядке главы 24 ГПК не примет – скажет, что нет предмета судебного оспаривания. Суд скажет: ваши права нарушены действиями по применению акта, вот идите эти действия и оспариваете по 25 ГПК.

В этим вопросом связано то, что

1. Акт не должен быть отменённым, должен быть действующим, не только принятым, но вступившим в силу, не утратившим силу. ВС считает, что не только тогда, когда прямо есть приказ отменить, но и если новый акт принят, а старый не отменён. Это называется фактически утрата силы в связи с созданием нового. Но судья может решить, что они не взаимозаменяемы, а в старом есть что-то, чего нет в новом.

2. Иногда акт применяется к предпринимателю, а обжалует пенсионер. Иногда акт с очевидностью не затрагивает права, без углублённого изучения.

Чтобы акт затрагивал права, нужно, чтобы он содержал нормы права, устанавливающие для заявителя обязанности, запреты, ограничения, устанавливает права.

Закон не требует, чтобы на основе этого акта уже какие-то действия совершены и права прямо нарушены. Достаточно потенциальной угрозы, что норма есть и она может быть ко мне применена.

В РФ явление – воспроизведение положений вышестоящего акта нижестоящим.

Согласно обще признанной нормотворческой практике, воспроизведение должно производиться дословно, без изменения текста – цитату. Но у нас обычно хотят сделать своё творчество. ВС: если в акте воспроизводятся нормы вышестоящего акта, то положение, которое воспроизводит, нормой не является. Оспорить как норму нельзя. Например, издается акт об ответственности, и в него – норму коапа. А сам КоАП оспорить нельзя, поэтому могут оспорить акт. А ВС поэтому и сказал, что так делать нельзя. Можно принести на зачёт, когда суд говорит: это воспроизведение, это я смотреть не буду, это не моя компетенция.

ВАС:

1) в арбитражный суд можно ли обжаловать письмо минфина на частный вопрос? ПО большому счету акты-разъяснения – это не нормативный акт. Это специальный вид интерпретационных актов. Но это похоже на норму. А это не норма, это мнение органа компетентного, толкование. Обладает свойствами общеобязательности. Но он регистрацию в минюсте не проходит. Поэтому это не норма. Но минфин иногда в своих письмах фактически создаёт НПА. ВАС такие акты рассматривает в порядке нормоконтроля. А ВС в жизни бы такое не взял. А ВАС смотрит в порядке нормоконтроля. Он может признать это письмо не действительным. Обратить на это внимание!

За противоправные действия административную ответственность несёт правопреемник. Например, когда один банк купил другой. Правопреемник, пройдя все инстанции и проиграв, может обратиться только в КС.

Лектор: когда юристы хотят чего-то добиться, суют по 10 страниц и нужное, и ненужное.

Критерии, по которым проверяется НПА.

1. Полномочия издания

2. Форма – если я имею право издавать постановления, я не должен издавать решения. 1 проверка – формальные требования проверяются.

3. Процедура издания – если единоначальный, то акт подписан уполномоченным лицом, регистрация и опубликование.

4. 2 проверка – по содержанию проверяется. Это очень сложно. Нужно разбираться в сфере правоотношений.

Формальные моменты.

Срок для оспаривания НПА не установлен. Пока НА является действующим, он может быть оспорен в любой момент. Насколько разумный этот подход? В Европе это было бы странно для юристов. Во Франции есть ограничение по времени.

НА – акт общего характера, затрагивающий интересы неопределенного круга лиц.

В Европе поднимется большая шумиха, если признают недействительным НА. А В России такого добра навалом.

2 важный момент – когда оспаривается акт, суд не связан доводами заявителя и проверяет его в полном объёме. Это процессуальная модель. А практика – судья прочитал заявление – что напишем, то и будет проверять. А если другой человек оспорит этот же нормативный акт и приведёт другие аргументы? Сложный вопрос. В этой связи – написав, что акт проверяется в полном объеме, судья берёт на себя обязательство, отказывая в заявлении, что он проверил уже этот акт со всех сторон. На практике это не так.

ВС: единственный шанс ещё раз вернуться к этому вопросу – если произошло изменение законодательства после такого решения суда и мы со ссылками на это изменение можем оспорить снова этот же акт.

Оспаривание НА не приостанавливает его действие!!!

Судья из принципа разделения властей не вправе приостановить действие. А с другой стороны, он признаёт его недействующим. По сути дела суд приостанавливает, но только когда выносит решение по существу.

Если человек обратился, а потом решил отказаться от заявления.

Процессуальные кодексы написали: не является для суда обязательным, не влечёт прекращение производства по делу, но запрета на прекращение тоже нет.

Признаётся акт недействующим со дня вступления в законную силу решения суда. Нельзя писать «с момента» - мы же не определяем час, нам надо определить день. Другое дело – «с момента задержания». Чтобы лишний час е было ограничения свободы человека.

2 вариант – недействующий с момент издания, если издан некомпетентным органом или с грубым нарушением процедуры издания.

3 вариант – с другой даты, со дня, когда он стал противоречить вышестоящему по юридической силе акту, если этот акт был издан позднее. Это плавающий вариант. С даты вступления в силу вышестоящего. Но это могут быть и какие-то события. Это значит – «признаётся недействующим». КС сказал, что мы должны различать «недействующий» и недействительный.

Преодолеть решение суда, издать другую норму аналогичного содержания орган не праве, а на практике – всё равно делает орган это.

Если суд признает закон одного субъекта не соответствующим, другие субъекты должны также признать, но на практике это не работает, надо каждый раз обращаться в суд.

Распределение бремени доказывания. Орган может доказать по процедуре издания – что она соблюдена, что было официально опубликована. А доказать незаконность или законность по содержанию нормы – надо было ввести понятие в КС – правовая экспертиза. А она не предусмотрена ГПК и АПК. На практике доказывание применяется, но на это доказывание невозможно сослаться, там нет смысла.

Это особая деятельность судебная, экспертная оценка – чтобы её дать, нужно быть высоким профессионалом.

Последствия признания НА недействующим – 1) все другие акты, которые были заданы на основе него – тоже должны быть недействующими.

2) орган должен отменить этот акт либо привести норму в соответствие, изложить в другой редакции.

С какой даты отменять? - лектор – приоритет – с какого момента судья укажет признать недействующим.

ВС – судьи не должны вдаваться в вопросы целесообразности издания НПА. И вообще вопросы правотворчества – надо относиться с уважением, но сам ВС делает всё наоборот.

Проблема, связанная с опубликованием и поверкой его правильности. У нас до сих пор действуют акты СССР и многие из них не опубликованы в установленном порядке. Граждане оспаривают по этому критерию, а ВС отказывается признавать их недействующими. «На тот момент не было правила об опубликовании». Таких есть 2 или 3 решения.

Источники опубликования – Российская газета, Бюллетень нормативнх актов. У них разная дата – какой будет источником? Кто первый опубликовал – тот и источник. Но журнал-еженедельник выходит иногда даой раньше, но подписчикам приходит позне. А газета – датой позже, а приходит раньше. ВС – надо смотреть не формально дату. Опубликование – означает, что акт должен быть целиком опубликован от начала и до конца. Но часто в РГ – только приказ, а текст – в журнале. Можно ли считать это публикацией, если там не было текста? Лектор – официально считать публикацией нельзя.

Иногда РГ печатает один и тот же акт в 3 выпусках – по 3 главы 1 акта. Дата официального опубликования – в последнем. Если акт не вступил в силу, его ещё нельзя оспорить.

Иногда норма признаётся недействующей, когда её содержание неопределённое. ВС пишет: если такое выявилось, суд не вправе устранять эту неопределенность путём обязывания органа внести изменение в НА (лектор – это и так понятно). В этом случае он просто признаёт НА недействующим. Лектор – странно, что такое неопределённость? Либо установили факт несоответствия закона либо не установили. А если мы не поняли – надо назначить экспертизу. Это они взяли из конституционного нормоконтроля. «в силу неопределенности нормы при применении, как бы чего не вышло, права нарушаются – признать недействующей».

Нормативный акт не определяется формой акта.

Подведомственность – не столь опасные ошибки.

Вправе ли лица, не участвующие в деле, обратиться в суд о признании недействительным того же акта. ВС – нет, акт должен был пройти полную проверку, поэтому если был отказ в признании – не могут. А если признали недействительным – смысла нет обращаться. Другой вопрос – этим лицам, которые не участвовали в деле, по иным основаниям они могут оспорить решение в порядке надзора в течение одного года. Всё таки шанс для неучаствовавших есть, но мало таких примеров. Другие основания – он сослался на 1 обстоятельство, почему считает акт незаконным, а оказалось, что этой категории эти выплаты не требуются по закону. А мы другая категория, нам требуются – мы считает, что акт незаконный, это другие основания.

Тема:

Необходимо отграничение обжалование по главе 30 КоАП от 25 ГПК.

ВС: все дела связанные с привлечением к административной ответственности – глава 30 КоАП, а 25 ГПК может использоваться в ограниченном объеме при наличии следующих условий:

1. если участники юридически не осуществляют производство по делу, а фактически оно осуществляется. Если дело о правонарушении не было возбуждено, а фактически оно ведётся – надо 25 ГПК для оспаривания таких действий.

2. Если дело велось, было прекращено, но ограничительные меры продолжаются – лицу нужно выбирать главу 25 ГПК. В частности, речь идёт о лицах, не являющихся участниками производства по делу и соответственно на которых глава 30 КоАП не распространяется – тогда по 25 ГПК.

Вообще ВС озаботился, чтобы не было параллельного оспаривания.

Ситуация здесь осложняется тем, что органы, которые ведут дело, применяют полномочия, которыми они не наделены. Например, орган вынес решение и сам же его отменил. ВС говорит, что по 30 КоАП. Он старается её расширить – если орган вместо постановления или решения написал письмо, то ненадлежащая форма акта сама по себе на процессуальный порядок оспаривания не влияет. Но лектор в этой позиции не уверен, он считает, что мы таким образом чрезмерно расширяем КоАП. С одной стороны, понятно желание ВС унифицировать, но 10-дневныйсрок сюда никак не подвести, но с точки зрения универсальности средств защиты должно быть у человека сколько? месяца.

Предмет оспаривания по 30 главе в сою.

Кодекс здесь не поможет, статья 30.1 не помощник – он называет только постановления, решения по делу и определение об отказе в возбуждении.

Но есть иное:

1) Меры обеспечения производства по делу – арест, изъятие товаров, транспортных средств, временный запрет деятельности и т.д. Специфика мер обеспечения – они затрагивают права не только участников производства, но и 3 лиц. Например, арестовали контейнер, а в нём товар не только этого лица, но и 3 лиц – они по 30 не могут, только по 25 ГПК. Вот они оспаривают. Есть у некоторых судов позиция, что эти действия не подлежат самостоятельному оспариванию. Лектор: это нерационально и неэффективно, неправильно. Отсюда возникла позиция – выделить эти действия в качестве самостоятельного предмета обжалования и в порядке 25 UGR/

Если мы оспариваем иные акты – должны быть критерии:

Процессуальные решения, препятствующие дальнейшему движению дела, в КоАПе этого нет. Препятствует ли? – это вопрос оценочный.

1 пример. ВС говорит – если вы обжалуете постановление и пропустили срок районный суд отказывает определением об отказе в восстановлении срока на подачу жалобы, о нём слова нет в КоАПе, что они могут быть оспорены. Но ВС говорит – это препятствует движению, значит, можно оспаривать по 30.

2 пример – определение судьи о возращении протокола и других материалов административного дела на доработку. Прокурор ставит вопрос – есть ли у него право принести протест – возникает вопрос – есть ли у потерпевшего право обжаловать это определение. ВС, в отличие от арбитражных, говорит, что препятствует. Арбитражные говорят чаще, что нет. Лектор: такого рода споры носят внутриаппаратный характер, это ничему не препятствует. Вывод: можно оспорить, так как ВС сказал, но с теоретической точки зрения – нельзя, просто это рычаг прокурору для воздействия на судью.

Акты, которые не могут быть обжалованы в порядке главы 30 отдельно как самостоятельные решения.

1. Процессуальные документы и решения о возбуждении дела об административном правонарушении. Мы частично затрагивали это вопрос, когда говорили об оспаривании промежуточных актов. Общее правило: промежуточные акты самостоятельным объектом оспаривании не могут быть оспорены, они могут быть оспорены лишь потом вместе с итоговым, основным. Но могут, если прямо предусмотрено законом. Например, постановление пристава о возбуждении исполнительного производства может быть обжаловано. А процессуальное решение о возбуждении административного дела – нет. Это подтвердил ВС. Смотреть статью лектора в ЖРП - №10, 2004 год.

Вопрос: затрагивает ли постановление о возбуждении дела права заявителя? Суды стали писать – оно не возлагает на заявителя никаких новых обязанностей. Лектор: на самом деле появились, должна быть другая аргументация.

Второй пример – постановление о возбуждении уголовного дела, КС сказал, что можно оспаривать.

Вопрос: мы в административном пойдём по аналоги с УПП или нет? Степень ограничения такая же или нет?

Когда возбудили дело – протокол составляется немедленно или через 2 суток. Пока практика пошла по пути позиции лектора – нет, о возбуждении дела решение обжаловано быть не может в любом виде – протокол или постановление прокурора. Это неважно, это не оспаривается.

2. Не оспариваются процессуальные решения по сбору доказательств – протоколы осмотра, о направлении на мед освидетельствование, изъятие веще, документов. ВС пишет: нельзя. Но фактически можно попытаться обойти, сказав, что это действия по ограничению прав. Но лектор не может сказать единого подхода, как поступит судья.

3. Промежуточные процессуальные решения, связанные с рассмотрением дела – о назначении даты и времени, об отложении, об истребовании доказательств, отказ в удовлетворении ходатайства.

Специфика оспаривания определения об отказе в возбуждении дела – ч. 4 ст. 30.1 – это определение обжалуется в порядке главы 30 КоАП. Кем оно может быть оспорено? Участников то нет. УПК решает этот вопрос, а КоАП молчит. Лектор: правом на оспаривание должны обладать потенциальные потерпевшие – лица, которые направляли сообщения о факте происшествия, которые являются поводами для возбуждения дела по статье 28.1. То есть фактически – заявитель. Получается ситуация, что если Роспотребнадзор вынесет в отношении магазина определение об отказе, то все потенциальные покупатели будут его наказывать?! Надо, чтобы были критерии. Лектор: критерий – чтобы написал заявление, чтобы вопрос был рассмотрен. Это компенсируется тем, что другие не знают, что есть такое определение. Надо внести в 28.1 или 28.1.прим – предусмотреть процедуру, в каком порядке, сколько времени будет рассматриваться заявление. По закону 59-фз – 30 дней.. так все сроки давности истекут. Надо, чтобы чётко было сказано. Если они вместо определения об отказе напишут: уважаемый гражданин, ваше заявление рассмотрено, факты нарушений не подтвердились. В каком порядке оспаривать? Это часто бывает. Милиция не знает, что если поступило обращение и в нём указаны факты, они всё равно не пишут отказное определение, а пишут ему письмо, это разные вещи. ВС сказал, что форма не имеет значение, если они вместо определения напишут письмо, надо его признать фактическим отказом. Лектор: ВС это так мимоходом ляпнул. ВС настраивает всё на 30 главу – форма принятия решения значения не имеет.

Есть ещё 3 вариант – ответов нет. Вот тут возникают большие проблемы со сроком. Если определения нет – должен оспаривать бездействие по 25 ГПК, 30 никак не применишь. Эта тема интересная.

Кто имеет право обратиться – мы уже рассмотрели:

1.лицо, в отношении которого ведётся производство

Законный представитель

Законный представитель потерпевшего

Прокурор

При определении об отказе – потенциальный потерпевший.

Если в связи с экономической – в арбитражный суд. Если нет – в сою. Арбитражные суды толкуют расширительно. А ВС – нет.

Может ли у ЮЛ правонарушение не связано с экономической деятельностью? – лектор – не может. У коммерческой организации – только цель извлечения прибыли. Вопрос этот пока не решён.

Если это военнослужащий – куда он пойдёт с жалобой? Если военнослужащего привлёк административный орган – жалоба его должна быть рассмотрена компетентным судом.

Мировые судьи вообще лишены права рассматривать жалобы на постановления административных органов. Получается, районный суд – основное звено, которое рассматривает все жалобы, и когда устраивалась система – сколько инстанций и каких должно быть при рассмотрении спора, исходили из ПКС: не менее 2 судебных инстанций. Если постановление вынес мировой судья – районный суд только рассматривает. Если вынесло постановление ДЛ, орган – сначала районный суд рассматривает, потом вышестоящий – суд субъекта. Если районный суд вынес постановление – тогда только в областной. Это общая логика, без надзора. Нет у нас названий апелляция, кассация. По полномочиям чисто – 2 инстанция, 2 инстанция по КоАПу – это апелляция. Но есть ещё надзор – если говорить о надзоре, есть 2 надзорных инстанции: облсуд в виде председателя или заместителя председателя облсуда, а 2 надзорная инстанция – ВС в лице председателя или заместителя председателя ВС. Сейчас это рассматривает 1 заместитель председателя ВС. Кассации как таковой нет. Официальное название – только надзор. А у второй инстанции нет официального названия. Некоторые путают и начинают отсчёт инстанций несудебных. По характеру пересмотра – апелляционная, но названия такого нет.

Ещё 2 участника обжалования – ДЛ – те, кто составили протокол – вступает с 1 января в силу; 2 вариант – если ДЛ вынесло постановление, а районный суд его отменил, то вынесший постановление может обжаловать – ч. 5 ст. 30.9. Причём лектор: не имеет значение, кто вынес постановление, это же от имени органа. А ВС – что имеет значение, надо конкретный чтобы человек был. А если с ним что-то случилось – пусть орган идёт к прокурору и просит принести протест.

Порядок подачи жалобы.

Юридически существует 2 порядка: через орган вынесший постановление и напрямую тому, кто вправе рассматривать жалобу. Иногда когда пытаются идти напрямую – там говорят – идите подавайте сначала вышестоящему. Это по аналогии с гпк. Но это неправильно, КоАП разрешил напрямую. ЗА исключением надзора – там и кодекс говорит, что можно напрямую идти.

Жалоба госпошлиной не облагается.

Моральный вред взыскивается с казны субъекта федерации. Но ведь ГИБДД – фоив, почему с субъекта? Суд субъекта отменил, а ВС сказал, что всё правильно сделано было

Сроки обжалования.

В кодексе – 10 суток. Иногда законодатель пишет суток, иногда дней. Когда суток – имеется в виду, что включаются все подряд. Но что делать, если последний день приходится на нерабочий? В коапе нет правил исчисления, и мы вынуждены применять процессуальную аналогию: если последний день – на нерабочий день, на 1 января – то переносится на 11 января.

Сложность: жалоба может быть подана в течение 10 суток со дня вручения или получения копии постановления. Но кому? Ведь есть лицо, в отношении которого постановление, потерпевший, адвокаты, прокурор со своим протестом.

А если вернулась отметка с почтового отделения: по такому адресу не проживает либо от получения письма отказался – не явился – то считается, что оно вступило в законную силу с даты, когда вернулось в орган – штампик поставили, что вернулось как невостребованное. Этот 10-дневный срок поглотился.

Мы вынуждены оплачивать по исполн. документам, а когда уже будет отменено – тогда уже требовать возврата.

2 вопрос – кто должен получить? Лицо или адвокат или представитель? Лектор: если представитель получил – то срок пошёл. То же самое несовершеннолетний и его законный представитель – получил родитель – пошёл срок. Это доктринальное толкование лектора, но ВС не высказался. Лучше всего – 10 дней с момента когда лицо, в отношении которого лицо или представитель получили постановление. А все остальные если не уложились – они заявят ходатайство, им срок восстановят.

В кодексе нет слова – в случае пропуска срока по уважительной причине. И в АПК в 207 то же самое. Во всех главах есть, а там нет. Это специально. Законодатель расширяет усмотрение судьи – судья может признать причину, которая не является уважительной, таковой. Почему? Потому что иногда выносит ненадлежащий субъект или назначают санкцию, которую в действительности в статье нет.

Если заявитель ошибся и не туда направил жалобу. ДЛ оспорило постановление в арбитражный суд, а туда могут только ЮЛ или ИП. Там в арбитражном суде пролежало долго, вернулось с письмом. Увидев решение арбитражного суда, ДЛ на следующий день идёт в районный, а тот говорит – 10 дней прошло. Дошёл до ВС, а потом уже осталось только в КС.

Но ведь в кодексе написано: если не относится к компетенции, жалоба в течение 3 суток направляется по подведомственности. Но ведь всё связано с волеизъявлением лица, а если лицо ошиблось – срок не течёт.

Проблема: если ДЛ вынесло постановление, районный суд отказал, в областной суд можно обжаловать, там тоже отказали. И всё, судебной защиты не получил? Лектор сказал, что дальше можно в надзор обжаловать. Но ведь можно проверить наряду с определением об отказе само постановление. Но никак вопрос этот не решён на сегодняшний день.

Сложные вопросы.

По истории юстиции – присутствия губернские и 1 и 2 департаменты… - это органы административной юстиции.

По зарубежной организации – смотреть страны – Франция – мать административной юстиции, действует система: 1 инстанция – трибунал административный суда, 2 инстанция – госсовет.

Немецкая система – 3-х-звенная, 1 инстанция – административный суд зкрупного города, 2 – высший административный суд земли, 3 высший административный суд германии.

ГБ – страны общего права – у них нет специальной системы, дела рассматриваются судами общей юрисдикции.

Ограничение судебного контроля – акты, в отношении которых он ограничен – например, конституционно-политические решения, объявление войны и мира, на уровне муниципалитета – переименование улицы, в отношении них судебный контроль может быть только за процедурой, само решение судья не может оценить; экспертные решения – судья не может их заменить своей оценкой, тоже ограничен.

Какие споры не подлежат разрешению в порядке административного судопроизводства – общий принцип – выбрать те, которые являются гражданско-правовые. Избирательные, налоговые – это всё публично правовые споры, в порядке административного производства. Определить сам спор там.

Про нормативные акты – ВС и ВАС по-разному оценивают право оспорить НА. ВС говорит – должен быть зарегистрирован, опубликован; ВАС – главное, чтобы содержал нормативные предписания. ВС предлагает, если ВС видит незарегистрированный НПА – по месту нахождения органа в районный суд. НЕ суд субъекта.

Промежуточные – если прямо предусмотрена возможность их оспаривания.

С теорией какого государства связана административная юстиция – краеугольный камень правового государства.