Главная страница Случайная страница КАТЕГОРИИ: АвтомобилиАстрономияБиологияГеографияДом и садДругие языкиДругоеИнформатикаИсторияКультураЛитератураЛогикаМатематикаМедицинаМеталлургияМеханикаОбразованиеОхрана трудаПедагогикаПолитикаПравоПсихологияРелигияРиторикаСоциологияСпортСтроительствоТехнологияТуризмФизикаФилософияФинансыХимияЧерчениеЭкологияЭкономикаЭлектроника |
А. Новое осознание значения эффективности
На протяжении нескольких десятилетий после окончания второй мировой войны центральное место в политике всех промышленно развитых стран занимал курс на перераспределение, в то время как эффективности осуществляемых политических мер отводилась вспомогательная роль, сводившаяся к предоставлению средств на оплату расходов правительств. В этой связи следует вспомнить о том, что политический курс и институты можно считать эффективными, если они ставят своей целью улучшение существующего положения всех или почти всех индивидов и общественных групп; что же касается перераспределительного политического курса или институтов, то их цель состоит в улучшении положения одних групп населения за счет других. Постепенное снижение роли перераспределения было обусловлено целым рядом обстоятельств, в том числе финансовым и идеологическим кризисом государства всеобщего благоденствия, который привлек к себе самое пристальное внимание ученых. Однако для наших целей, возможно, более показательным является происходившее параллельно с нарастанием финансовых и идеологических проблем снижение влияния плюралистической модели. В соответствии с этой моделью, социальная политика представляет собой равновесие, достигаемое на каждый данный момент в ходе борьбы соперничающих групп интересов. Политический курс меняется в результате изменения соотношения интересов и власти. Идеи в данном случае никакой роли не играют: «Единственная реальность идей состоит лишь в том, как они отражаются представителями различных групп — только в этом, и не более того» (Bentley, 1967, р. 169). Группы могут призывать общественность к поддержке своих притязаний, однако это не более чем рекламная уловка, направленная на то, чтобы усилить притягательность выдвигаемых ими требований. Институты в данном случае тоже не имеют никакого значения. Плюралисты признавали, что иногда общественные учреждения играют независимую роль, но только в качестве групп интересов наряду с другими подобными группами. Плюралисты, конечно, понимали, что различные группы обладают различной властью, и степень их доступа к политическому процессу далеко не одинакова. Тем не менее, общий вывод сводился к тому, что все активные и законно действующие общественные группы способны заставить правительство прислушаться к их мнению на разных стадиях этого процесса. Несостоятельность такого упрощенно оптимистического взгляда на соперничество групп интересов была выявлена М. Одеоном, который доказал, что совпадение интересов не является достаточным условием для создания активных групп, действующих на законных основаниях. За счет такого распространенного явления, как пользование незаслуженными привилегиями, обладающее особыми интересами меньшинство имеет тенденцию более быстро и умело организовываться в группы, чем разобщенное большинство (Olson, 1965). В соответствии с тем же принципом, при наличии выбора между эффективным и перераспределительным политическими курсами группы, имеющие особые интересы, будут выступать за перераспределение, поскольку оно увеличит их шансы на получение большей части социальных благ. О первой реакции на такого рода критику подхода к политике с позиции групп М. Шапиро писал как о «почти неистовом стремлении к совершенствованию плюрализма» (Shapiro, 1988, р. 49). В Америке, где плюралистическая модель и социальная политика имели сильное влияние на административное законодательство, оказывалось давление на различные учреждения с тем, чтобы они выделяли общественные средства на нужды наиболее обездоленных групп населения в целях обеспечения равного участия в процессе управления. Положения об официальном социальном статусе были распространены даже на тех, кто был заинтересован в административной поддержке не более, чем любой добропорядочный гражданин. Однако в тот период, когда были сделаны попытки усовершенствования политики, ориентированной на группы, разочарование в плюрализме стало проявляться все более явственно. С одной стороны, если учесть значительные различия в средствах, которыми обладали представители отдельных групп интересов, то оставалось неясным, каким образом может быть обеспечено равное для всех участие в работе учреждений, уполномоченных принимать решения. На самом деле, как свидетельствовал накопленный опыт, требование массового участия могло быть использовано представителями могущественных экономических интересов для того, чтобы откладывать на неопределенный срок принятие решений о регулировании. С другой стороны, становилось все более очевидным, что внимание к проблемам перераспределения, обусловленное специфическими интересами отдельных групп, могло замедлить экономический рост и осложнить политическую жизнь за счет снижения значения общих для всего населения интересов (Olson, 1982). В итоге более глубокое осознание экономических и политических издержек политики, ориентированной на группы, придало новое звучание идее о том, что помимо совокупности групповых интересов существует еще и общественный интерес, и соответственно, совершенно иная социальная политика. Если следствием процессов, свойственных политике, ориентированной на группы, является неэффективность социально-политических решений, в частности, предоставление субсидий фермерам или шахтерам, значит, такой курс следует признать ошибочным, даже если его ожесточенно отстаивают представители всех групп интересов (Shapiro, 1988). Одним из решений проблемы, по мнению многих из тех, кто выступал против борьбы групп интересов, был переход к эффективности как основному критерию социальной политики и рациональному, даже «синоптическому» процессу принятия решений в качестве лучшей модели выработки политического курса. «Хорошей» теперь стала считаться не та политика, которая представляла собой продукт межгрупповой борьбы, а тот курс, который разрабатывался на основе рационального политического анализа. Теперь для принятия решений, верных по существу и демократических с юридической точки зрения, должностные лица должны были руководствоваться в своей деятельности этическим подходом в сочетании с политическим анализом. Органам судебной власти стало вменяться в обязанность требовать от исполнительных учреждений максимального расширения системы социальных благ, неукоснительного соблюдения законности, исполнения бюджета и учета информационных ограничений (Sunstein, 1990; Rose-Ackerman, 1992). В результате вновь проявившегося внимания к эффективности и рациональному подходу к выработке политических решений аналитические работы как академических экспертов, так и сотрудников растущего числа политических «мозговых центров» стали приобретать все большее практическое значение. В частности, новые политические инструменты — такие, как налоги на загрязнение окружающей среды или торговлю промышленными отходами, — которые на протяжении долгого времени отвергались как политиками и чиновниками, так и защитниками окружающей среды, оказались в центре пристального внимания и за пределами академических кругов, а в некоторых случаях они были применены на практике. В Европе, Северной Америке, Австралии и Новой Зеландии подготовке и проведению отмены государственного регулирования, приватизации, управленческой реформы и реформы социального обеспечения предшествовали напряженные интеллектуальные дебаты. Вновь осознанное значение эффективности политики, основанной на идеях, будет обсуждаться в одном из следующих разделов данной главы. А теперь мы перейдем к рассмотрению другой характерной особенности новой модели выработки политического курса в современных условиях.
|