Идеи и политика эффективности

Как писали Дж. Гаррет и Б. Вейнгаст, «роль идей заключается в том, что они служат воплощением общего интереса или сотрудничества» (Garrett, Weingast, 1994, р. 203). Поскольку это заявление достаточно туманно, оно требует неко­торых дополнительных пояснений. Высказанную мысль, по-видимому, следу­ет понимать так, что идеи играют роль главным образом тогда, когда стоит вопрос о принятии коллективных решений по проблемам, касающимся эф­фективности (относительно того, как увеличить совокупное благосостояние), но не в тех случаях, когда речь идет о перераспределении ресурсов одной общественной группы в интересах другой. И наоборот, аргументы бессильны в тех случаях, когда политика воспринимается как игра с нулевым результа­том. Когда одна группа выигрывает за счет проигрыша другой, в расчет при­нимаются лишь интересы и торг властью.

Для того чтобы отличать политику эффективности от перераспределитель­ной политики, необходимо доказать, что политика одновременно может быть и сотрудничеством, игрой с положительным результатом, в которой все чле­ны общества получают общие преимущества. При определении коллективно

выигрышных решений особое значение приобретают взвешенный анализ и трезвый подход к проблеме. Очевидно, что аргументы выдвигаются как за, так и против перераспределительной политики. Тем не менее при тщательном рассмотрении этих аргументов можно обнаружить, что суть их сводится глав­ным образом к вопросу об эффективности. Так, в частности, они использу­ются для доказательства того, что определенный метод перераспределения доходов, скажем, аккордная оплата труда, более эффективен, чем такой, при котором несколько занижаются расценки; или к ним обращаются для того, чтобы предложить методы смягчения различных последствий распределитель­ного характера, возникших в результате принятия мер по повышению эф­фективности.

На самом деле взаимосвязь эффективного и перераспределительного поли­тических курсов можно было бы определить как отношение дуальности в том смысле, который вкладывает в это понятие теория линейного программиро­вания (Dantyg, 1963). Это означает, что любой эффективный политический курс для того, чтобы быть осуществимым с точки зрения политики, должен одновременно подчиняться ограничениям перераспределительного характера. И наоборот, солидная перераспределительная политика должна удовлетворять определенным требованиям эффективности, чтобы избежать потерь, вызван­ных реализацией невостребованных программ, и не увеличивать число ран­тье, что может пагубно сказаться на экономическом росте.

Несмотря на такого рода двойственную зависимость, логика двух полити­ческих процессов совершенно различна. В условиях демократии решения, на­правленные на то, чтобы улучшить положение одной группы населения за счет другой, могут приниматься только большинством голосов, так как вряд ли стоит рассчитывать на то, что те, кому невыгодно принятие конкретного решения, станут за него голосовать. На самом деле сторонники правления большинства избегают выдвижения конфликтных альтернатив, при которых невозможно достижение взаимовыгодных решений. Они также допускают, что решения, которые будут приняты, одномерны и взаимно исключают друг друга, причем в определенных случаях достижение компромисса не представ­ляется возможным (Buchanan, Tullock, 1962, р. 253).

Напротив, проблемы эффективности в принципе решить можно в услови­ях правления, основанного на общем согласии, поскольку все могут выиграть от такого решения, в результате которого возрастает совокупное благосостоя­ние. Свободно принятое единодушное решение обеспечивает достижение эф­фективного результата в духе В. Парето. В таком случае метод коллективного выбора в корне меняет ситуацию: «Политический процесс, предполагающий единодушное принятие решения, включает в себя стадии обсуждения, поиска компромисса и внесения поправок, которые продолжаются вплоть до того момента, когда будет выработана такая формулировка проблемы, которая была бы выгодна всем заинтересованным сторонам. Ключевой тезис, лежащий в основе такого подхода, состоит в том, что политика одновременно подобна игре в сотрудничество, результат которой в сумме может быть только поло­жительным. Иначе говоря вырабатывается такой подход к решению пробле­мы, который был бы выгоден всем, кого она затрагивает, а также, что этот процесс должен быть разумно ограничен во времени. При этом затраты на принятие решения не должны превышать выгод от его претворения в жизнь» (Mueller, 1989, р. 192; курсив оригинала).

Таким образом, подобно двум типам рассмотренных здесь социальных про­блем, существуют два различных типа институтов коллективного выбора: прав­ления большинства и единогласного правления — и два разных стиля приня­тия политических решений. Различия между ними раскрывают ключевое зна­чение общественного обсуждения для проведения политики эффективности. Для того чтобы выявить возможности коллективных выгод и получить под­держку для проведения наиболее эффективных мер, необходимых для дости­жения этих выгод на практике, необходимы как анализ ситуации, так и убежденность в правильности выбранного курса.

Очевидно, что правление, основанное на единодушии, представляет со­бой идеализированную модель коллективного принятия решений. За исклю­чением самых немногочисленных общностей, такой метод коллективного выбора требует слишком высоких затрат, чтобы на его основе принимать повседневные решения. Поэтому сторонники принципа единодушия, такие, как Дж. Бьюкенен и Г. Таллок, а до них К. Уикселл, предлагали ограничить­ся некой значительной частью избирателей (скажем, 75%), чтобы создать неполное правило сохранения некоторых преимуществ единодушия, не при­бегая при этом к чрезмерным затратам на принятие решений. Однако для этого существуют и другие возможности, которые определяются характером принимаемого решения.

В своем более позднем труде, внесшим свой вклад в развернувшуюся дискуссию, Дж. Бьюкенен дал трехчленную классификацию политического действия: (1) приведение в исполнение ранее принятых законов, (2) кол­лективное обеспечение социальными благами, (3) конституционный выбор (Buchanan, 1989). Придерживаясь точки зрения, согласно которой в конеч­ном счете эта модель носит договорной характер, Бьюкенен доказывает, что позиция большинства не имеет определяющего значения на уровнях (1) и (3) и в любом случае является единственным фактором, определяющим реше­ние, на уровне (2). Таким образом, в определенных ситуациях, которые можно прогнозировать для учета потенциально важных последствий ожидае­мых затрат и выгод, для положительного коллективного действия может потребоваться решение квалифицированного большинства. Тем не менее, в других областях государственной деятельности «властные полномочия впол­не могут быть делегированы конкретному типу агентов или организаций» (Buchanan, 1989, р. 178).

В действительности независимые организации и другие институты, не пред­ставляющие мнения большинства, являются важными акторами в проведении эффективной политики. Благодаря тому, что они не зависят от исхода выбо­ров, благодаря их опыту и взятым на себя обязательствам, которые связаны не столько с политическим торгом, сколько с решением проблем, таким институтам иногда удается снять вопросы, являющиеся слишком сложными или противоречивыми для того, чтобы их можно было урегулировать посред­ством мажоритарной политики. Например, американские суды и независимые распорядительные комиссии сыграли решающую роль в отмене государствен­ного контроля таких конкурирующих между собой отраслей сферы услуг, как телекоммуникации и транспорт. Отстаивая законные интересы компаний, действующих в этих отраслях, в борьбе с инерцией Конгресса и бюрократии эти институты полагались главным образом на политический анализ, в осно­ве которого лежало стремление к усилению эффективности деятельности за-

щищаемых компаний. Так, в частности, распорядительные комиссии «служи­ли основным средством превращения взглядов независимых экспертов в факт публичной политики даже в тех случаях, когда позиции экспертов в отноше­нии деятельности этих компаний носили преимущественно критический ха­рактер» (Derthick, Quirk, 1985, р. 91).

Политика, ориентированная на эффективность, представляет собой про­цесс, при котором разрозненные, слабо организованные и разделяемые мно­гими людьми стремления иногда одерживают верх над стремлениями отдель­ных хорошо организованных групп интересов. Единодушное мнение авторов перечисленных во вступительном разделе научных трудов своди гея к тому, что этот процесс нельзя понять без признания роли идей в качестве независи­мых переменных. Значение институтов, не опирающихся на мнение большин­ства, в данном случае определяется их способностью привлекать внимание общественности к определенной проблеме, распространять политические идеи и претворять эти идеи в конкретные решения.