Экономическое районирование 1920-х гг.

После завершения периода военных действий, частичной либерализации политической и экономической жизни в стране в период НЭПа был востребован опыт старых беспартийных «спецов», которые, работая в ВСНХ и Госплане, предложили значительно более разумную политику укрупнения регионов, что позволило бы планировать их развитие как единых народно-хозяйственных комплексов, принимая во внимание, прежде всего, такие факторы, как совмещение административных границ с рубежами пространства хозяйственной деятельности населения.

Принципиально новыми на советском этапе развития научной мысли были, прежде всего, положения о соответствии экономического и административного районирования. Иначе говоря, районирование осуществлялось скорее не для нужд научного исследования территорий, а в целях практического управления территориями.

Кроме того, принципиальным было представление об объективности существования экономических районов, о том, что задача исследователя состоит не в том, чтобы придумать экономические районы, а в том, чтобы открыть их[1]. Исходя из этого, советские ученые доказывали, что «экономические районы не есть интеллектуальная категория. Для каждой страны на определенном уровне ее развития может существовать лишь одна система экономических районов, отражающая существующую в действительности территориальную дифференциацию производительных сил, производственных отношений и надстройки»[2].

В действительности, как мы увидим дальше, на протяжении советского периода было опробовано несколько вариантов сетки районирования страны. Тем не менее, ученые были убеждены в том, что это отражает не отсутствие объективных закономерностей в развитии экономических районов, а лишь вмешательство субъективной воли в объективный процесс.

Идея учета, прежде всего, экономических факторов при районировании страны была легко воспринята большевиками, так как не противоречила основным положениям марксистской теории. Нельзя не отметить, что факторы, которые выглядят в первом приближении явно экономическими, были в то же время и откровенно идеологическими. Концепция примата экономических, и, прежде всего, производственных отношений, «базиса» над «надстройкой» была одной из ключевых в теории К. Маркса.

Точно так же одним из важнейших в марксизме, и особенно в ленинской его трактовке, было положение о диктатуре пролетариата. Советское государство позиционировало себя как пролетарское, а пролетариат концентрировался, прежде всего, в развитых промышленных центрах. Это же, кстати, было одним из побудительных мотивов и при включении в состав национальных образований местностей, населенных русскими, поскольку титульные этносы проживали, как правило, в сельских поселениях и зачастую даже не имели городских центров.

Поэтому наряду со стихийным дроблением территорий уже на начальном этапе гражданской войны была осознана необходимость перейти к принципиально иным основам регулирования территориальных отношений. II Всероссийский съезд советов народного хозяйства, проходивший в декабре 1918 г., «признал существовавшее тогда административное деление Европейской России на губернии и уезды устаревшим и не соответствующим организации социалистической экономики Советского государства» и предложил «ВСНХ совместно с Комиссариатом внутренних дел и административным отделом ВЦИК приступить в ближайшем будущем к пересмотру административных границ в целях постепенной замены существовавшей системы административного деления новой системой деления Советской России на районы, основанной главным образом на экономических признаках»[3].

Это же требование соответствия административного районирования экономическому было подтверждено через год, в декабре 1919 г., в решениях VII Всероссийского съезда Советов, который «поручил ВЦИК разработать практически вопрос о новом административно-хозяйственном делении РСФСР с целью введения экономического районного деления страны»[4]. Тем не менее, приступить к практической реализации этой грандиозной задачи стало возможным только с окончанием гражданской войны и переходом к мирному строительству.

Изначально разрешение проблем экономического районирования было опробовано при создании плана ГОЭЛРО (электрификации России) в конце 1920 г. Районируя Россию (прежде всего исходя из строительства электростанций), проект предлагал разделение страны на 9 районов: Северный, Центрально-Промышленный, Южный, Приволжский, Уральский, Кавказский, Туркестанский, Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский. Заявленные в проекте в качестве основополагающих принципы магистрализации (повышение скорости движения и провозоспособности) и агломерирования (повышение доли экономичных коротких связей) должны были обеспечить экономическое сжатие пространства[5].

Решение задач территориального переустройства страны было в феврале 1920 г. сосредоточено в Административной комиссии ВЦИК во главе с М.Ф. Владимирским, главной задачей которой и было введение нового экономического районирования. Парадоксально, однако, что комиссия начала свою работу не с укрупнения, а с разукрупнения территориальных единиц: ею были разработаны проекты образования новых четырех губерний: Донецкой, Брянской, Олонецкой и Рыбинской и десяти уездов[6].

Второй важной стороной работы комиссии стало создание национальных образований. Именно на время работы Административной комиссии приходится реальное складывание национально-государственной структуры России: если до 1920 г. в Российской Федерации были созданы только 3 национальных образования, то комиссией уже за первый год работы «были установлены границы и административное деление семи автономных социалистических республик и областей – Татарской, Чувашской, Карельской, Киргизской, Калмыцкой, Марийской и Вотской», т.е. Удмуртской[7].

Уже здесь было заложено противоречие, которое впоследствии драматически сказалось на судьбе административной реформы 1920-х гг. Необходимость учета экономических факторов вступала в противоречие с районированием на основе ареала этнического расселения, а между тем формировавшиеся уже этноэлиты жестко сопротивлялись созданию укрупненных экономических районов и отстаивали автономность своего национально-государственного бытия.

Только после образования новых административных и национальных единиц комиссия приступила к основной части своей работы: преобразованию губерний в новые экономические районы. Основная трудность этой работы заключалась в недостатке сведений о реальной обстановке на местах, об изменившихся в ходе войн и революций хозяйственных связях, о появившихся новых экономических центрах, стягивающих территории. М.Ф. Владимирский сетовал в своем докладе, что не только большая часть центральных наркоматов, которая, по его мнению, «не дала и не могла дать никакого ценного материала»[8], но и большинство губернских и уездных учреждений не могли снабдить комиссию необходимыми сведениями: «несмотря на бесчисленные наши запросы, мы имеем теперь всего лишь 8 губерний, где более или менее разработан план нового деления, 13 губерний доставили некоторые частичные сведения о предполагаемых изменениях их границ и данные об экономическом тяготении в пределах их области»[9].

Кроме того, многие работники понимали взаимосвязь экономических факторов узко-специфически, ставили во главу угла не комплексность развития территории, а ее хозяйственную специализацию, предлагая создать «текстильную», «мыловаренную» и т.п. губернии[10], что было, конечно, невозможно осуществить на практике.

Тем не менее, даже те неравноценные по качеству материалы, которые поступили с мест, позволили комиссии прийти к выводу, «что несоответствие существующего теперь административного деления новым экономическим и политическим условиям выражается: 1) в обширности территории уездов, 2) в неравномерности площади отдельных уездов, 3) в неудачном расположении уездного города (не в центре уезда) и отсюда слабой связи периферии с центром и 4) в несовпадении административного центра с экономическим центром уезда»[11]. Все эти выводы вполне приложимы, естественно, и к губернии.

Сам М.Ф. Владимирский выделил для работы над новым районированием несколько основных признаков, среди которых для формирования наиболее крупных единиц (губерний) он считал основным «сосредоточение промышленности»: во главе губерний должны были находиться «промышленные очаги, пролетарские центры», а эти центры значительно поменяли свое местонахождение в результате как бурного промышленного развития в конце XIX – начале ХХ вв., так и политических событий начала ХХ в. Для единиц второго порядка, т.е. мезоуровня (уездов) предлагалось «мелко-районное деление территории по принципу тяготения населения к промышленно-распределительным пунктам», т.е. «к местам сдачи продуктов местного хозяйства и пунктам товарообмена или распределения»[12]. В ходе войн и революции многие из этих мест также поменяли свое положение.

Комиссия не отошла еще от традиционного наименования территориальных единиц (губерния – уезд – волость), да и в принципе предлагала более дробное деление, чем то, которое было установлено впоследствии. Итогом работы комиссии стало предложение сформировать губернии, не превышающие по численности населения 2 млн. чел. (или 850 тыс. мужчин – соотношение, показательное для анализа последствий военно-революционного времени), уезды должны были иметь примерно 200 тыс. чел. (90 тыс. мужчин), и лишь в местностях с особо редким населением допускались уезды с населением менее 50 тыс. чел.

Именно это предложение комиссии было в общей форме утверждено на II сессии ВЦИК 21 марта 1921 г. постановлением, поручавшим «разослать проект нового районирования Губисполкомам, которые обязаны представить в возможно краткий срок заключения в Административную Комиссию»[13]. Иначе говоря, вопрос не был предрешен окончательно, и в итоге проект ВЦИКа не был утвержден.

Причиной стало то, что к этому времени возникла своеобразная конкуренция ведомств. Новым районированием страны стали заниматься не только Административная комиссия при ВЦИКе, но и комиссия наркомата по военным и морским делам (в той части, которая касалась призыва на военную службу и размещения войск), Центральное статистическое управление, Наркомзем и, наконец, Госплан.

Победил в этой ведомственной борьбе именно Госплан. М.Ф. Владимирский признал свое аппаратное поражение и дал согласие окончательное установление границ районов производить в Госплане. Руководство Госплана, в свою очередь, считало, что проекты конкурирующих ведомств страдают очевидными недостатками: «каждое ведомство проделывало работу со своей специфической точки зрения: НКЗ искал рационального распределения для сельского хозяйства, Административная Комиссия принуждена была возможно правильнее и безболезненнее урегулировать запросы с мест, диктуемые, однако, по большей части нуждами текущей действительности, во многих случаях преходящими, а ЦСУ давало распределение на основании статистических данных о промышленности довоенного периода, причем оставались неучтенными и те глубокие изменения, которые внес революционный процесс в состояние нашего производства, и те возможности, которые могут проявиться здесь при той или иной форме будущего индустриального развития страны»[14].

Исходя из этого, в Госплане была разработана собственная методика критериев определения экономических районов. Так, значительно полнее учитывались данные физической географии: климат, почвы, принята в расчет гидрографическая структура (бассейны рек, озер и морей), распределение полезных ископаемых, формы залегания грунтовых вод, орография страны (т.е. рельеф) и морская береговая линия.

С другой стороны, экономико-географические факторы воспринимались именно как комплекс, а не простое сочетание признаков: «1) районы должны быть связаны между собой при помощи хорошо организованного транспорта, 2) районы по преимуществу должны культивировать в своих пределах те виды производства, которые могут быть в них развиты с наименьшими издержками как по природным, так и по социальным условиям, 3) районы должны представлять комбинированную систему хозяйств, построенную на принципе их максимальной общей работоспособности, т.е. на принципе энергетическом»[15].

Итогом работы комиссии Госплана стало размежевание территории страны на 12 районов для Европейской России и 9 – для Азиатской: Северо-Западный с центром в г. Петрограде; Северо-Восточный с центром в г. Архангельске; Западный с центром в г. Смоленске; Центрально-промышленный с центром в г. Москве; Центрально-черноземный с центром в г. Воронеже; Вятско-Ветлужский с центром в г. Вятке; Средне-Волжский с центром в г. Самаре; Уральский с центром в г. Екатеринбурге; Юго-Западный с центром в г. Киеве; Южный горнопромышленный с центром в г. Харькове; Юго-Восточный с центром в г. Саратове; Кавказский с центром в г. Владикавказе; Западно-Сибирский с центром в г. Омске; Кузнецко-Алтайский с центром в г. Томске; Енисейский с центром в г. Красноярске; Ленско-Ангарский с центром в г. Иркутске; Якутский с центром в г. Якутске;. Западно-Киргизский с центром в г. Оренбурге; Восточно-Киргизский с центром в г. Семипалатинске; Туркестанский с центром в г. Ташкенте; Дальневосточная республика с центром в г. Чите[16].

Однако и этому плану не суждена была долгая жизнь, так он принципиально не желал учитывать сложившееся в России национальное размежевание. Так, Южный горнопромышленный район в этом плане объединял части территорий Украины и России, Западный – всю Белоруссию и часть России, Кавказский – всю Закавказскую Федерацию и южную Россию. Между тем именно в период завершения работы комиссии Госплана формировался СССР, и естественно, что руководители национальных республик не желали мириться с таким положением дел.

Кроме того, районы в сетке Госплана получились явно неравноценными как по количеству населения, так и по экономическому потенциалу. Логично, что небольшими по потенциалу (но не по площади) оказались районы в азиатской части страны, которая в то время еще не была освоена и обжита. Но и в европейской части России предложенный Вятско-Ветлужский район (Вятская губерния и северная, необжитая часть Костромской и Нижегородской губерний) невыгодно отличался от соседей.

Необходимо учитывать и то, что проект исходил из реалий послевоенной и послереволюционной России начала 1920-х гг., когда отсутствовали многие современные центры машиностроения, металлургии, автомобильной и авиационной промышленности; поэтому конфигурация районов не могла не быть иной, чем это выглядело бы сегодня.

Для нас небезынтересно, в частности, что проект отрицал значение Нижнего Новгорода как самостоятельного экономического центра. Призывая отличать среди городов «производственные, действительно обладающие формирующей способностью воздействия на окружающую местность, и торговые, играющие чисто служебную роль при первых»[17], проект относил Нижний Новгород именно ко вторым, рассматривая его исключительно «как волжский аванпост Москвы (производственное значение его как центра металлургической промышленности в будущем в результате непосредственного соединения с Уралом должно сильно понизиться)». Таким же точно образом в разряд служебных были отнесены такие крупные центры, как Ростов-на-Дону и Одесса, «естественный порт Киева и окружающего земледельческого района»[18].

Проект был доложен Госпланом на заседании Совета труда и обороны 5 ноября 1921 г. «Доклад по этому вопросу, одобренный Лениным, должен был состояться на III сессии ВЦИК 9-го созыва 13 апреля 1922 г., но был снят с повестки из-за возражения некоторых членов ВЦИК и передан на обсуждение республиканским и губернским органам. Последовал новый цикл обсуждений и уже в самом конце 1922 г. проект был рассмотрен Советом труда и обороны с участием представителей республик и губерний»[19]. Как видим, и здесь заметно воздействие на прохождение проекта противоречий, заложенных в национально-государственном устройстве страны.

Состоявшийся в апреле 1923 г. XII съезд РКП(б) принял резолюцию «О районировании», которая обычно воспринимается как одобрение проделанной Госпланом работы по районированию. В ней говорилось, что «съезд:

1. Признает прежнее административно-хозяйственное деление республики не соответствующим новым политическим и экономическим потребностям страны, но вместе с тем находит, что введение новой системы административно-хозяйственного деления требует осторожного подхода и большого срока для своего окончательного проведения.

2. Поручает ЦК партии принять меры к внесению большей планомерности в работу по изменению административно-хозяйственного деления республики, считая разработанный Госпланом и административной комиссией Президиума ВЦИК план нового хозяйственно-административного деления лишь предварительной рабочей гипотезой, нуждающейся в дополнении, проверке и разработке на основании опыта.

3. Поручает ЦК партии новый план административно-хозяйственного деления республики провести для начала, кроме производящихся в этом направлении работ на Украине, в двух районах (промышленном и сельскохозяйственном), с организацией в них областных исполкомов»[20].

Нетрудно заметить, что резолюция составлена в достаточно острожных выражениях и вовсе не означает автоматического одобрения проекта Госплана (он воспринимается лишь как гипотеза); она призывает не к немедленному внедрению предложенной реформы, а, наоборот, к осторожному подходу и большим срокам в ее осуществлении; и, наконец, одобряет переход на новую систему не повсеместно, а только как эксперимент, в двух регионах.

Во исполнение резолюции были созданы в ноябре 1923 г. Уральская область как промышленный регион и в феврале 1924 г. Северо-Кавказский край – как сельскохозяйственный; причем в обоих случаях районирование было проведено уже с отступлениями от первоначального плана: в Урал достаточно произвольно был включен современный Тюменский Север (мотивировкой чего послужила необходимость более быстрого промышленного освоения территории), а Северо-Кавказский край объединил российские части первоначальных Южного и Кавказского районов.

Очевидно, эксперимент был признан удачным, и в его продолжение в 1925 г. был образован огромный Сибирский край, примерно соответствовавший по территориальным очертаниям современному Сибирскому федеральному округу. В январе 1926 г. была преобразована в Дальневосточный край прекратившая свое существование буферная Дальневосточная республика. В августе 1927 г. была образована «большая» Ленинградская область с включением в нее Новгородских, Псковских и Кольских земель. В мае 1928 г. практически одновременно были учреждены Центрально-Черноземная область с центром в Воронеже (в отличие от предыдущих случаев, здесь мы видим почти полное совпадение с проектом Госплана), Нижневолжский край во главе с Саратовом и Средневолжская область с центром в Самаре.

Наконец, в январе 1929 г. было решено завершить административную реформу и ликвидировать последние оставшиеся губернии и уезды. В этот день учреждено сразу 5 новых образований. Северный край, с центром в Архангельске, практически соответствовал предположениям Госплана. Западная область во главе со Смоленском, наоборот, заметно от них отличалась: Белоруссия в нее, разумеется, не вошла, но включены были основные районы Калужской губернии. Громадная Центральная промышленная область, предположенная Госпланом, подверглась многократному усекновению. Из части ее территории была сформирована Ивановская промышленная область, включавшая также Ярославщину и Владимирщину. Кроме того, части территории Центральной области отошли к Западной, Центрально-Черноземной областям и Нижегородскому краю. Наконец, из остатков предполагавшейся Центральной области была сформирована «большая» Московская область, включавшая в себя части Тверской, Тульской и Рязанской губерний.

Для нас интереснее всего вопросы образования Нижегородского края. Основными причинами его формирования именно в таком составе стали две. С одной стороны, предположенный Госпланом Вятско-Ветлужский район выглядел слишком маломощным, малонаселенным и в промышленном отношении недооформленным по сравнению с другими районами; при этом он не имел собственного мощного центра, стягивающего окрестные территории. С другой стороны, за время, прошедшее с момента принятия проекта Госплана, Нижний Новгород выдвинулся в ряды крупнейших промышленных центров страны; стало ясно, что он играет далеко не служебную роль во взаимоотношениях с другими промышленными центрами.

Как писал один из разработчиков плана Волго-Вятского района Н.П. Никитин, объединению территорий вокруг Нижнего Новгорода именно в такой конфигурации «благоприятствовало и проведение в это время железной дороги от Нижнего Новгорода (теперь Горький) по направлению к Вятке (теперь Киров). Перед Нижним Новгородом была поставлена задача содействовать развитию расположенных от него на восток территорий»[21].

Таким образом, введение нового деления осуществлялось последовательно, с лагом примерно в год между очередными преобразованиями, причем образование новых регионов шло по нарастающей: по одному в 1923-27 гг.; 3 – в 1928 г. и 5 – в 1929 г.

Как видно из перечня новых регионов, введенное деление далеко не во всем соответствовало предположениям Госплана 1922 г. Причины изменений были двоякими. С одной стороны, практика районирования устраняла очевидные несообразности первоначального проекта. С другой стороны, на проведение реформы в жизнь все острее накладывались соображения политической конъюнктуры, необходимости учета национального фактора.

В отличие от современной практики, было установлено, что не только автономные области, но и автономные республики могли входить в состав краев. При этом возникала своеобразная конфедерация в конфедерации: автономная республика обладала правом выхода из состава края, находясь в союзной республике, которая также обладала правом выхода из Союза. Эта сложная конструкция позволяла разрешать сложную проблему организационного единства экономического района. За республикой оставались: управление, народное образование, здравоохранение, социальное обеспечение, юстиция, земельное управление, местное хозяйство. За краем – общекраевой хозяйственный план, бюджет, хозяйство объединенных наркоматов.

Показательным для нас примером такого «мирного сосуществования» стало вхождение Чувашской АССР в состав Нижегородской области, в результате чего та и была преобразована в Нижегородский край. Единственным другим примером было нахождение АССР немцев Поволжья в составе Нижневолжского края.

Наряду с формированием укрупненных экономических районов реформа предусматривала и преобразования на мезоуровне. Уезды упразднялись, и их видоизменение происходило двояким образом. С одной стороны, возникла единица более крупная, чем уезд – округ с населением 300-400 тыс. чел. С другой стороны, между прежними уездом и волостью возник район, не случайно называемый также поначалу «укрупненной волостью». В официальных документах и специальной литературе тех лет районное звено определялось также как «сельский район», «низовой административный район», «сельский административный район», «сельскохозяйственный район». Наконец, с 1926 г. за второй ступенью административного районирования страны закреплен однозначный термин: район[22].

Фактически районы (2005 районов по состоянию на 01.01.1930 г.) встали между прежними волостями (которых было 10 972 на 01.01.1923 г.), и уездами (607 в 1923 г.), а новых сельсоветов стало 62 585. С учётом фактора округов (144 в 1930 г.)[23] установилась, таким образом, следующая кратность: округ в 4, 2 раза крупнее прежнего уезда, а район в 3, 3 раза его мельче; в свою очередь, район крупнее в 5, 5 раза бывшей волости, а новый сельсовет мельче ее в 5, 7 раза.

Предполагалось, что в округе сосредоточатся вопросы стратегического управления территорией, а в районе – повседневные вопросы. Практика, однако, показала, что далеко не во всем это положение выдерживается: «окружные исполкомы загружены оперативной работой, передача которой в районы была обусловлена еще законом, изданным в 1927 г.»[24]. Возможно, то стало одной из причин, побудившей приступить к ликвидации округов уже начиная с 1930 г.

В итоге реформы все губернии и уезды были ликвидированы. Система стала четырехуровневой: край (область) – округ – район – сельсовет. Во многом это было аналогом петровской системы: губерния – провинция – уезд – волость. Существенно важно, что вначале края были очень крупными, с населением более 10 млн. человек, и по своей конфигурации скорее напоминали современные экономические районы.

Не случайно и то, что центрами новых краев становились новые города, а не старинные губернские центры: Иваново, а не Ярославль или Владимир; Свердловск, а не Пермь или Челябинск; Новосибирск, а не Томск или Тобольск. Реформа должна была продемонстрировать разрыв с прошлыми основами территориального управления.

Завершение реформы совпало с периодом подготовки первого пятилетнего плана (1927-29 гг.), и, поскольку оба мероприятия исходили из единого центра (Госплана), то между ними существовало безусловное взаимодействие. В первом пятилетнем плане, в отличие от последующих, очень заметна территориальная составляющая: он планировал комплексное развитие регионов, как единого целого.

К сожалению, ломка новой системы началась практически сразу же, уже на следующий год после завершения реформы, и она просто не успела продемонстрировать свои преимущества. Причинами фактического отказа от реформы были именно политические соображения.

Выводы:

1. Экономическое районирование 1920-х гг. остается наиболее удачной попыткой преобразований территориального управления в России, в наибольшей степени учитывавшей потребности общества, различных его социальных слоев, и экономики; совмещение административного и экономического управления должно было в наибольшей степени способствовать раскрытию потенциала управляемых объектов.

2. Наиболее сильной чертой реформы 1920-х гг. был максимальный учет экономических факторов, прежде всего, торгово-промышленных и транспортных связей между регионами и внутри них, при необходимом соблюдении принципов специализации районов и комплексности их развития.

3. Реформа осталась незавершенной не по причине своих органических недостатков, а из-за вмешательства внешних, и прежде всего политических, факторов.