Суб'єкти адміністративного права: поняття та загальна характеристика

Суб'єкт адміністративного права - це юридична чи фізична особа, яка є носієм прав і обов'язків у сфері публічного адміністрування, передбачених адміністративно-правовими нормами, та має здатність надані права реалізовувати, а покладені обов'язки - виконувати.

Обов'язковою умовою визнання особи (юридичної чи фізичної) суб'єктом адміністративного права є наявність у неї елементів адміністративної правосуб'єктності. Переважна більшість джерел вказує на виділення таких елементів правосуб'єктності, як правоздатність та дієздатність. Адміністративна правоздатність при цьому розуміється як здатність бути носієм прав і обов'язків у сфері публічного адміністрування і виникає у громадян з моменту народження й припиняється з їхньою смертю (для фізичних осіб, або ж інколи використовується термін " приватних" осіб). Адміністративна дієздатність розуміється як здатність своїми діями здійснювати надані права, виконувати покладені обов'язки й нести юридичну відповідальність за свою поведінку, набувається вона фізичними особами з досягненням певного віку. Адміністративна право- і дієздатність юридичних осіб виникає і втрачається одночасно. В той же час можна навести ряд прикладів, коли подібні визначення застосувати до суб'єктів адміністративного права неможливо.

Так, наприклад, специфіка адміністративних правовідносин полягає в тому, що однією із сторін завжди є держава, і виникають вони у сфері публічного адміністрування. Отже, вказані особливості правовідносин зумовлюють особливі характеристики потенційних суб'єктів адміністративного права, наявність специфічних прав та обов'язків, з приводу яких, власне, і можуть виникнути ці правовідносини. Недоцільно вважати, наприклад, трирічну дитину здатною мати право (бути правоздатною) висувати свою кандидатуру на посаду Президента України або особу, яка за віковим цензом має таку можливість, але в неї є непогашена судимість, що автоматично позбавляє особу такого права. Вочевидь можливість мати право (правоздатність) та здатність його використовувати (дієздатність) виникає у суб'єктів одномоментно як правосуб'єктність, з появою усіх необхідних чинників. А отже, правосуб'єктність громадянина може виникати як з моменту народження (право бути зареєстрованим), так і за певних умов.

Варто проаналізувати момент виникнення правосуб'єктності юридичної особи на наступному прикладі. Торговельне підприємство (юридична особа) реалізує ряд товарів, серед яких кондитерські вироби, безалкогольні напої та лікеро-горілчані вироби. Передбачається, що юридична особа володіє право- і дієздатністю, які виникли одномоментно при реєстрації підприємства. Оскільки для реалізації останньої категорії товару необхідно мати спеціальний дозвіл (ліцензію), можна уявити, що строк дії такої ліцензії у підприємства закінчився. Виникає питання: чи можна вести мову про те, що у цьому випадку підприємство втрачає дієздатність (і - автоматично - правосуб'єктність), а тому має припинити свою діяльність? Звичайно, ні, оскільки, по-перше, підприємство може продовжувати реалізовувати інші категорії продукції, для яких не вимагається наявності спеціального дозволу, а, по-друге, право на реалізацію лікеро-горілчаних виробів у нього залишається (оскільки така діяльність визначена статутом підприємства), натомість здатність реалізувати це право підприємство втрачає, аж до поновлення ліцензії. Отже і у випадку з юридичною особою усталене розуміння правосуб'єктності та її елементів не може бути застосоване.

В теорії права існує прямо протилежний погляд на правота дієздатність особи: " Розмежування право- та дієздатності притаманне, в основному, для цивільного права, оскільки правоздатність громадянина виникає в момент його народження, а дієздатність - з досягненням певного віку. В інших галузях права право- та дієздатність не розмежовуються, тобто вони з'являються у громадянина одночасно та його правове становище характеризується єдиною праводієздатністю, або, інакше кажучи, правосуб'єктністю. В той же час і таке визначення не може бути прийнято беззастережно. Так, відповідно до Конституції кожному (у тому числі неповнолітньому) гарантується право на звернення до державних органів, але самостійно реалізувати своє право особа може лише після досягнення повноліття, а до того часу її інтереси має представляти законний представник. Уявляється, що до вирішення питання встановлення адміністративної правосуб'єктності, з урахуванням специфіки адміністративних правовідносин, необхідно підходити з принципово інших позицій. Дійсно, нерозмежування право- та дієздатності суб'єктів було б невиправданим спрощенням багатогранних адміністративних відносин, що негативно відбилося б на інтересах суб'єктів (наприклад, ігнорувався б інститут представництва або створювалися б перепони у діяльності підприємств). Сфера публічного адміністрування вимагає режиму суворого дотримання прав суб'єктів правовідносин, а отже, мають бути враховані усі особливості моменту виникнення як самих прав, так і обов'язків.

Для задоволення такої вимоги необхідно розрізняти загальну та спеціальну правосуб'єктність, володіння якими і визначатиме, по-перше, умови появи самих суб'єктів і, по-друге, особливості тих правовідносин, в які вони вступатимуть.

Загальна правосуб'єктність - наявність у суб'єкта типових прав, обов'язків та можливості їх використання та виконання, незалежно від зовнішніх чинників. Обсяг загальної правосуб'єктності однаковий в межах таких категорій суб'єктів, як фізичні та юридичні особи.

Спеціальна правосуб'єктність - наявність у суб'єкта специфічних прав, обов'язків та можливості їх використання та виконання залежно від ряду зовнішніх чинників. Обсяг спеціальної правосуб'єктності не є однаковим або сталим: він залежить від волі суб'єкта, його виду, характеристик тощо.

Загальна та спеціальна правосуб'єктність, в свою чергу, мають наступні елементи - правоздатність та дієздатність.

Правоздатність - це здатність мати суб'єктивні права та обов'язки, передбачені нормами адміністративного права.

Суб'єктивні права в сфері публічного адміністрування - це надана і гарантована державою, а також закріплена в адміністративно-правових нормах міра можливої (дозволеної) поведінки в правовідносинах, що забезпечена кореспондуючим зобов'язанням іншого суб'єкта правовідносин, у відповідній сфері суспільних відносин.

Суб'єктивні юридичні обов'язки нерозривно пов'язані з правами і не можуть існувати відокремлено одне від одного, оскільки право одного суб'єкта не може бути реалізоване окремо від виконання обов'язку іншим суб'єктом. Таким чином, у публічному адмініструванні існування обов'язків поза правами і, навпаки, прав поза обов'язками позбавлено будь-якого сенсу.

Виникати правоздатність може з моменту народження (право на медичну допомогу, на судовий захист своїх прав тощо) або з появою певних чинників (право обирати та бути обраним до органів публічної адміністрації, військовий обов'язок), виникнення яких залежить від статі, віку, громадянства, стану здоров'я і навіть від віросповідання (право на альтернативну (невійськову) службу). Правоздатність суб'єктів не є однаковою і залежить від виду правосуб'єктності (загальна чи спеціальна) та наявності особливостей суб'єктів в межах одного виду правосуб'єктності.

Основні характеристики адміністративної правоздатності:

1) адміністративна (адміністрування) та публічно-сервісна суть діяльності суб'єктів, що дістає вияв у реалізації різних функцій сучасного публічного адміністрування;

2) наявність спеціальних прав та обов'язків у суб'єктів адміністративного права, які сприяють формуванню організаційних зв'язків та відносин в системі публічного адміністрування;

3) забезпечення захисту правовідносин, учасниками яких є громадяни;

4) юридичні гарантії розгляду спору, що виник в сфері публічного адміністрування, в адміністративному або судовому порядку в межах встановлених процесуальних норм.

Для органів публічної адміністрації як суб'єктів адміністративного права:

1) юридична владність дій та розпорядчий характер їх рішень;

2) реалізація державних повноважень примусового характеру, застосування заходів адміністративного примусу.

За загальним правилом, правоздатність не може бути обмежена або відчужена. В той же час за рішенням суду особу можуть позбавити, наприклад, права керування транспортними засобами, права полювання, обмежити право вільного вибору місця проживання, пересування; позбавити ліцензії, виборчого права тощо. Суб'єкт не може відмовитись від своїх прав назавжди (він може утриматись від їх реалізації, але в будь-який момент може їх використати).

Адміністративна дієздатність - це здатність своїми діями (або бездіяльністю) набувати та реалізовувати права, створювати для себе або інших суб'єктів обов'язки і їх виконувати. Момент виникнення дієздатності залежить від виду правосуб'єктності: за загальної правосуб'єктності дієздатність переважно виникає в повному обсязі з досягненням повноліття у фізичних осіб і з моменту внесення до Державного реєстру - у юридичних осіб. В той же час адміністративна дієздатність, залежно від особливостей адміністративно-правових відносин, може частково виникати і незалежно від указаних обставин. Так, особа віком від 6 до 18 років має право членства в дитячих громадських організаціях; засновником дитячих та молодіжних громадських організацій можуть бути особи, які досягли 15-річного віку; дієздатність юридичної особи може виникнути у зв'язку з делегуванням повноважень, виданням певного нормативно-правового акта тощо.

Адміністративна дієздатність за спеціальної правосуб'єктності виникає з появою певних чинників, які обумовлюють як момент виникнення дієздатності, так і її особливості. Наприклад, пасивне виборче право виникає з моменту досягнення особою 21 року, але реалізувати це право вона здатна лише за наявності певних чинників - громадянства, відсутності судимості тощо. Юридична особа, яка займається діяльністю, що підлягає ліцензуванню, набуває дієздатності лише після (і за умови) одержання спеціального дозволу (ліцензії).

Законом передбачається можливість обмеження дієздатності громадян, які зловживають спиртними напоями або наркотичними засобами, але практичного значення для адміністративних правовідносин таке обмеження не має, оскільки воно стосується порядку укладення цивільно-правових договорів, а не участі у публічному адмініструванні.

Судом також визнаються недієздатними громадяни, які внаслідок душевної хвороби або психічного розладу не можуть розуміти значення своїх дій та керувати ними. Звичайно, такі особи не володіють адміністративною правосуб'єктністю, а отже, не можуть бути суб'єктами адміністративного права. В той же час не можна говорити, що ця категорія осіб повністю відсторонена від діяльності органів публічної адміністрації, оскільки суть адміністративних правовідносин полягає не тільки в активній участі суб'єктів в публічному адмініструванні, а й у пасивному праві бути захищеним від протиправних дій тих самих державних органів або їх посадових осіб. А тому інтереси таких осіб у сфері публічних відносин мають представлятися їх опікунами (звернення до органів державної влади за захистом їх прав та законних інтересів тощо).

Теорія права та чинне законодавство передбачає можливість визнання недієздатною лише фізичну особу. Що стосується юридичної особи, вважається, що втрата адміністративної дієздатності має наслідком і автоматичну втрату правосуб'єктності (відповідно або втрату спеціальної дієздатності - тоді особа продовжує функціонувати, за винятком видів діяльності, які були обумовлені спеціальною правосуб'єктністю, або загальної - тоді юридична особа остаточно припиняє свою діяльність).

Елементами дієздатності можуть бути:

1) здатність самостійно реалізовувати належні права;

2) здатність самостійно реалізовувати встановлену компетенцію;

3) здатність самостійно видавати правові акти адміністрування та адміністративні (індивідуальні) акти;

4) здатність самостійно застосовувати заходи адміністративного примусу;

5) здатність самостійно визнавати, гарантувати та захищати права та свободи громадян;

6) здатність самостійно нести юридичну відповідальність за порушення адміністративно-правових норм.

Здатність самостійно нести відповідальність за правопорушення в адміністративно-правовій науці визначається як деліктоздатність.

Адміністративна деліктоздатність у фізичних осіб, за загальним правилом, настає з 16 років. Якщо абстрагуватись від усталеного розуміння адміністративної відповідальності і, як наслідок, адміністративної деліктоздатності, можна зробити висновок, що порушення учнем (тобто дитиною шкільного віку) правил шкільного розпорядку також знаходиться в площині публічних відносин і характеризується використанням адміністративних методів адміністрування. А тому часткова деліктоздатність виникає з моменту зарахування дитини до навчального закладу (тобто з 6--7 років).

Донедавна питання деліктоздатності юридичної особи викликало палкі дискусії. З прийняттям КАС, який визнав відповідачем орган державної влади, орган місцевого самоврядування як суб'єкта владних повноважень це питання має бути вирішено на користь розширення можливостей притягнення до адміністративної відповідальності юридичних осіб і за інші адміністративні правопорушення (наприклад, в природоохоронній сфері, податкових відносинах тощо). В будь-якому випадку деліктоздатність юридичної особи має виникати одночасно з правосуб'єктністю, оскільки саме вона обумовлює обсяг компетенції (сукупності прав та обов'язків), за реалізацію і в межах якої, власне, юридична особа і нестиме відповідальність.

Враховуючи тенденції у розвитку адміністративно-правових відносин, зокрема у сфері адміністративних договорів, здається доцільним вирізняти такий елемент адміністративної дієздатності, як правочиноздатність (договороздатність), який досі був притаманний лише для цивільних правовідносин. З урахуванням особливостей адміністративного права, правочиноздатність (договороздатність) - це здатність суб'єкта адміністративних правовідносин особисто своїми діями укладати адміністративні договори.