Внутренняя политика - совокупность основных направлений деятельности государства и его институтов, нацеленных на сохранение или реформирование существующей общественной системы.

Основными направлениями внутренней политики являются: экономическая политика, социальная политика, политика в области культуры.

Можно сказать, что категория внутренняя политика наиболее близко подходит к категории общественная политика. Но понятие внутренняя политика употребляется чаще всего для того, чтобы подчеркнуть различие между внутренней и внешней политикой государства.

Необходимо обратить внимание на то, что в последнее время в русскоязычной научной литературе наряду с понятиями общественная политика и государственная политика все чаще используется понятие публичная политика, т.е. эти категории все чаще рассматриваются как тождественные по содержанию.

Кроме того, применительно к общественной или публичной политике часто употребляют понятие государственная политика, тем самым, подчеркивая, что государство является ее основным субъектом. Такой подход является одновременно и верным, и неверным. Верным, так как роль государства постоянно возрастает; неверным, так как кроме государства в сфере публичной политики действуют другие субъекты, также имеющие форму институтов, но при этом имеющие неполитический и негосударственный характер.

Анализ научной и учебной литературы позволяет сделать вывод о том, что категория public policy применяется западной политической наукой в нескольких основных значениях. Public policy - это политика, которая относится к общественному (публичному) сектору жизнедеятельности общества, и особая сфера политических исследований, особая отрасль политической науки. В американской политической науке рublic policy распадается на два достаточно автономных направления - policy analisis (1) и policy making (2), где первое - это анализ деятельности публичных органов и их воздействия на общество, а второе - выработка, формирование решений определенных курсов политики.

Широкую известность на Западе приобрела точка зрения американского ученого Г. Лассуэла, который назвал публичную политику наукой о выработке и реализации курса действий (решений) в публичной сфере (policy science - наука о курсах политики) [2. С. 12].

Публичная политика как научная теория тесно взаимодействует с теорией государственного управления - public administration. Поэтому одна из точек зрения западной политической науки состоит в том, что public policy есть составная часть публичного управления.

Управление как категория политической науки используется в двух основных значениях:

как особая сфера человеческой деятельности, а также

как специальная область знаний, как наука или теория, которая описывает и изучает данный вид человеческой деятельности.

Управление как специфическая сфера деятельности не существует само по себе, оно включено в общественную систему, являясь самостоятельной подсистемой общества и в то же время, представляет собой самостоятельную систему с присущей ей структурой и функциями.

Управление как наука - это область теоретического обобщения непосредственной практической деятельности в сфере управления, где происходит анализ результатов, выявление закономерностей, оценка эффективности.

Категория государственное управление в отечественных социальных науках употребляется во многих значениях. Экономика, политология, социология, право имеют свои особенности в употреблении данной категории.

Политическая наука при определении государственного управления исходит из того, что объектом государственного управления как науки является административно-государственная деятельность, которая по рекомендации экспертов ООН определяется как «процесс достижения национальных целей через государственные организации».

А в связи с этим, предметом государственного управления является «научное обоснование процесса достижения оптимального государственного управления путем организации» [1. С. 19].

Современная политическая мысль на Западе постоянно подчеркивает, что государственное управление имеет отношение ко всем областям знания и ко всем вопросам осуществления официальной политики и программ, тем самым, подчеркивая междисциплинарный характер государственного управления.

Понятие государственное управление употребляется в нескольких основных значениях. В предельно широком значении эта категория означает деятельность государства, которая осуществляется в интересах всего общества. В таком контексте особо подчеркиваются общесоциальные функции современного государства. Если рассматривать эту категорию в таком значении, то она близка понятию социальное управление, но с тем отличием, что в категории социальное управление акцент сделан на объекте управления, а в категории государственное управление - на субъекте. Понятие социальное управление применяется также в более узком значении, в отношении социальной сферы общества, и часто обозначается как управление социальными процессами.

В 70-80-е годы ХХ века позиции расширительного подхода к понятию государственного управления значительно упрочились. Государственное управление стало рассматриваться не только как административно-государственное воздействие в лице исполнительно- распорядительного аппарата, а как многофакторная система взаимоотношений между государством и обществом, включая механизмы прямой и обратной связи, постоянное взаимодействие с общественным мнением, социально-психологические механизмы управления, взаимодействие государственных и негосударственных субъектов.

Наиболее часто государственное управление определяется в более узком значении как осуществление государственной политики через систему административных учреждений. В таком контексте государственное управление включает в себя государственную политику, или политику общественную, как особую сферу и особый этап в процессе управления обществом. В отечественной литературе такое определение принято соотносить с категорией public administration, распространенной в западной политологии.

Понятие public administration западная политология применяет также в более узком значении, для обозначения процесса управляющей деятельности, т.е. для описания деятельности и организации аппарата управления как такового. В отечественной науке это понятие отождествляется с понятием государственное администрирование.

В отечественных социальных науках также широко распространилась категория государственное регулирование. Чаще всего она применяется при анализе поведения государства в экономической сфере общества, и получило название государственное регулирование экономики. Понятие государственного управления шире, чем понятие государственного экономического регулирования.

Достаточно часто в отечественной литературе встречается и понятие политическое управление. Многие исследователи подчеркивают, что понятия государственное и политическое управление не тождественны. И не только потому, что государство, оставаясь главным субъектом управления, при этом не является единственным. В политическом управлении акцент делается на методах и способах управления обществом, на целях, механизмах управления, межгруппового взаимодействия, тогда как в государственном управлении главная роль принадлежит аппарату государства.

Политическое управление - это управление, в основе которого лежит основополагающая концептуальная идея, которая в абстрактно- логической форме выражает потребности государства - общества.

В западной политической науке дискуссии о политическом и публичном управлении шли в течение всего XX века. На одном полюсе этой дискуссии находится мнение о жестком разделении политики и администрации, при которой идеалом является непартийное, неполитическое управление. На другом - мнение, согласно которому содержание управленческой деятельности государства определяется политикой, т.е. находящейся у власти политической элитой, ее политическими целями.

Эта дискуссия отразилась и на формировании представлений о роли политики и политических партий в формировании публичной политики. В результате явно обозначилось два основных подхода - пренебрежение партийной политикой, т.е. приоритет государства как фактора реализации публичной политики и признание роли политических доктрин в формировании целей и задач публичной политики.

На современном этапе развития белорусского общества и теория государственного управления, и общественная политика как науки находятся на этапе формирования. Идет поиск новой, отличной от марксизма методологической основы исследования политических и управленческих процессов, переосмысление отечественного и западного опыта организации общественной жизни, функций государства и его роли в системе управления обществом.

2. Становление общественной политики и теории государственного управления как отраслей политической науки

В структуре современной политической науки теория государственного управления и общественная политика занимают очень важное место. Как самостоятельные общественные науки они очень молоды. Их становление и развитие тесно связано с развитием политических исследований и развитием политологии как науки.

Политическое знание в течение многих веков было интегрировано в философию, поэтому, несмотря на «молодость» теория государственного управления в своем развитии опирается на очень глубокую научную традицию. Она вобрала в себя идеи многих выдающихся мыслителей и политических деятелей, начиная от Конфуция, Платона и Аристотеля. На протяжении веков общественно-политическая, философская мысль продолжала обогащаться многими идеями в области власти и управления. Затем проблемы политики, политических институтов, власти и управления стали рассматриваться главным образом через призму юридических норм, в рамках науки о государстве и праве.

В конце XIX века границы политики как особой области общественной жизни значительно расширились. Этому способствовали такие процессы? как появление всеобщего избирательного права, развитие парламентаризма, создание массовых политических партий, развитие средств массовой коммуникации, появление новых методов в социальных исследованиях.

В этот период происходило не только вычленение политического знания из сферы знания общесоциального и юридического, но и вычленение исследований в области деятельности административно- распорядительного аппарата, в связи с тем, что в это время в политических системах многих стран происходили очень серьезные изменения.

Углублялся механизм разделения властей, заканчивался процесс формирования национальных бюрократических структур. Шел активный процесс правового закрепления основ деятельности административно- распорядительного аппарата.

В это время во всех промышленно развитых странах в структуре государственных органов усиливается разделение труда, происходит централизация государственного аппарата, растет численность чиновников, меняются принципы их приема на службу, изменяется качественный состав чиновничества.

Очень большое значение для формирования особого института - «института государственной службы» сыграл принятый в США в 1883 году Закон Пендльтона. Этот закон юридически закрепил новый принцип формирования государственного аппарата, который основывался на личных заслугах, профессионализме и компетенции претендентов на ту или иную должность.

Вскоре подобные нормы были приняты в большинстве европейских государств. Все они были направлены на систематизацию и упорядочение деятельности административно-государственного аппарата.

С этого времени со сменой политической элиты не происходила автоматически смена всех государственных служащих, как это было ранее (принцип носил название «раздел добычи»).

В 1887 году профессор Вудро Вильсон, будущий Президент США, опубликовал свою работу «Изучение администрирования», которая по сути дела и положила начало теоретической разработке вопросов административно-государственного управления. Он первым предложил использовать в сфере деятельности государственного аппарата те методы, которые до этого применялись в организации производства, в управлении частными предприятиями, в бизнесе. Он первым применил такое понятие, как административная эффективность, которая, по его мнению, должна стать результатом того, что «наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства» Вильсон поддерживал идею о необходимости подбора государственных служащих по принципу профессиональной компетентности. [1. С. 7].

Совместно с еще одним известным американским политологом Фрэнком Дж. Гуднау они провели исследование американской системы управления. Главной задачей их совместной работы было стремление создать такую модель государственного управления, которая хорошо сочеталась бы с демократической формой правления. Впоследствии эта идея воплотилась в формуле, которая является главным принципом государственной политики в современных демократических государствах - демократическое правление и эффективное государство.

Вудро Вильсон одним из первых поставил вопрос, который надолго выдвинулся в центр политических исследований - вопрос о взаимосвязи между политическим и государственным управлением. Он утверждал, что не следует смешивать политику с государственным администрированием, что сфера политики и администрирования не совпадают, хотя тесно связаны между собой. Администрация должна исполнять законы, которые принимает власть, в этом и состоит «сущность правительственной системы».

Вильсон и Гуднау считали, что деполитизация и деидеологизация государственного управления должны стать его важнейшими принципами.

На современном этапе развития политической науки разделение между политикой и управлением продолжает рассматриваться как особая проблема в иерархии основных направлений политических исследований.

Очень большую роль в становлении теории государственного управления сыграл известный немецкий политолог и социолог Макс Вебер (1864-1920). Его работа «Хозяйство и общество» стала очень важным этапом в формировании концепции административно-государственного управления. Очень плодотворной и для политической науки, и для теории государственного управления явилась его концепция идеальной бюрократии.

Вильсона, Гуднау и Вебера в современной политической науке называют «поколением предшественников», с ними связывают появление теории государственного управления как самостоятельного научного направления.

В конце XIX века изучение государственного администрирования становится частью учебных программ в ведущих университетах США и Западной Европы. В 1916 году в Вашингтоне появляется первый институт правительственных исследований (Institute of Government Research). В 20­30-е годы XX в. аналогичные исследовательские центры стали появляться в странах Европы. Их целью было изучение административно- государственной деятельности, выработка рекомендаций по ее улучшению, по повышению эффективности деятельности государственного аппарата.

Государственная администрация как особый аппарат в системе власти появилась очень давно, но своего полного расцвета достигла, по сути, только в XX веке, поэтому именно XX век стал веком становления теории государственного управления как самостоятельной отрасли политической науки. В XX веке также очень быстрыми темпами развивалась и еще одна отрасль управления - управление производством или отдельным предприятием - менеджмент. Развитие этой отрасли знаний оказало очень большое влияние на становление теории государственного управления.

Теория государственного управления является междисциплинарной наукой. Она возникла на стыке правовой и политической наук, менеджмента, экономической теории. На ее формирование очень большое влияние оказали философия, социология, психология, экономика, а также административное право, закрепляющее те нормы, в рамках которых осуществляется административно-государственная деятельность. Тесно связана теория государственного управления и с теорией организаций, которая занимается проблемами эффективного управления социальными системами.

«Общественная политика» как самостоятельная научная дисциплина начала складываться позже, в 50-е годы XX в. В 1951 году Американская Ассоциация политической науки назвала общественную политику в качестве одного из 17 наиболее приоритетных направлений в политических исследованиях.

Появление публичной политики как самостоятельной сферы исследований было также обусловлено теми процессами, которые происходили в сфере политической науки.

Во второй половине XX века в ней начали усиливаться те направления, которые были связаны со сравнительными исследованиями. Стала складываться как особая отрасль сравнительная политология.

В 70-е годы XX в. начинает развиваться и «сравнительная публичная политика» как особая научная дисциплина. По своей структуре она близка к политической социологии, внесшей очень большой вклад в сферу сравнительных исследований публичной политики.

Многие ученые подчеркивают, что сравнительная публичная политика является логическим завершением тематики сравнительных исследований в политологии.

Известные специалисты в области сравнительной публичной политики Жан Эрик Лейн и Свант Эррсон выделили три основных направления в сравнительной политологии. П е р в о е - исследование условий, которые определяют конфигурацию политических систем - сравнительная политическая социология. В т о р о е - изучение собственно политических систем - сравнительный институциональный анализ политики. Т р е т ь е - изучение того, как политика влияет на общество, - сравнительная публичная политика [3. С. 262].

Публичная политика как особая сфера сравнительных политических исследований появилась благодаря американской политической науке. В 1965 году в США был создан комитет по управлению и законодательству при Совете социальных наук, в 1972 году - Ассоциация анализа публичной политики, Общество социального выбора.

Большой вклад в становление этой научной дисциплины внесла коллективная монография американских ученых Арнольда Хайденхаймера, Хьюдж Хекло, Кэролин Адамс под названием «Сравнительная публичная политика: политика социального выбора в Европе и Америке». Она вышла в 1975г, в 1990 году появилось второе издание этой книги, в которую были добавлены результаты исследований по Японии [3. С. 262].

В этих книгах были предприняты попытки сравнительного анализа политики в области налогов, образования, здравоохранения, доходов различных групп населения.

Авторы данной монографии так определяют публичную политику: сравнительная публичная политика является изучением того, почему, как и с каким результатом различные правительства проводят те или иные курсы деятельности или бездействия, тем самым подчеркивая, что отсутствие действий тоже является политикой.

В 70-90-е годы XX в. появляется множество работ в области сравнительных исследований публичной политики.

Большое влияние на становление общественной политики как самостоятельной научной дисциплины оказала современная политическая экономия или «новая политическая экономия», которая начала формироваться в 70-е годы XX в. Очень большой вклад в ее становление внесли исследования Б.Маккензи и Г.Таллока. Их совместная публикация «Современная политическая экономия» получила широкую известность, в том числе и среди представителей политической науки.

В этой работе они высказали мнение, что политическая экономия это такая дисциплина, которая изучает экономическую теорию во взаимосвязи с политической деятельностью. Современная экономическая теория утверждает, что политическая экономия близко подходит к науке, которую мы называем сегодня макроэкономикой, но отличается от нее большей политической ангажированностью.

Новая политическая экономия представляет собой ту сферу, в которой находят политическое применение результаты экономического анализа. В рамках этого направления исследований политическая экономия стала рассматриваться применительно к социальной политике. Назвали ее «новой политической экономией» для того, чтобы дистанцироваться от марксистской политической экономии с одной стороны, и с другой стороны, чтобы показать новизну подходов по сравнению с классической политической экономией, которая сложилась в XIX веке в трудах Д. Рикардо, Дж. Ст. Милля, Ж.Б. Сэя.

В 80-е годы XX века в нашей стране от термина политическая экономия отказались совсем, считая, что этот термин себя дискредитировал.

В странах постсоветских теория государственного управления и общественная политика начали складываться как самостоятельные науки в 80-90-е годы XX в. В процессе своего становления они переживают определенные трудности, которые вызваны не только междисциплинарным и пограничным состоянием управленческой науки, но и особым переходным состоянием всех общественных наук на постсоциалистическом пространстве. Проблемы обусловлены также особенностями политической истории в странах ранее относящихся к мировой системе социализма, длительной монополией марксистской методологии в социальных науках, отсутствием в странах социализма политической науки.

ЛИТЕРАТУРА

1. Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Германия, Франция: Учеб. пособие. М., 1998.

2. Политическое управление: Учеб. пособие / Под ред. В.С. Комаровского, С.В. Рогачева. М., 1999.

3. Сморгунов Л.В. Сравнительная политология: теория и методология измерения демократии. Изд. СПб. ун-та, 1999.

4. Эффективность государственного управления / Под ред. С.А. Батчикова, С.Ю. Глазьева. М., 1998.

Вопросы для самопроверки

1. Охарактеризуйте предпосылки появления особой сферы исследований - теории государственного управления.

2. Какова роль Вудро Вильсона в становлении теории государственного управления?

3. Что означает деполитизация и деидеологизация государственного управления?

4. Как соотносятся государственная политика и государственное управление?

Вопросы для дискуссий

1. Возможна ли в современных условиях деполитизация и деидеологизация государственного управления?

2. Можно ли в современных условиях говорить о формировании особой ветви власти - административной?

ТЕМА 2. ОБЩЕСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА КАК КАТЕГОРИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ НАУКИ И КАК СОЦИАЛЬНАЯ ПРАКТИКА

1. Общественная политика как социальная практика.

2. Общественная политика как область теоретического анализа.

1. Общественная политика как социальная практика

Особенностью категории общественная или публичная политика является то, что в последнее время ее употребление вышло далеко за пределы социально-политических наук и все шире проникает в сферу социально-политической практики. В публичной политике отражается ее сложный социальный характер, она связана с регулированием и управлением различных областей общественной жизни.

Публичная политика выступает как ключевая фаза современного политического процесса. Она включает в себя регулирование важнейших для общества областей: налоговой системы, здравоохранения, образования, социального обеспечения, занятости.

Любая диспропорция или трудность в развитии общества становится политической проблемой, если ее решение затрагивает интересы многих людей и зависит от волевого решения власти. Экономические вопросы, школьная реформа, налоги, охрана памятников - все эти важные общественные проблемы являются в то же время и проблемами политическими, ибо требуют вмешательства власти и особых политических решений. Интересы общества и государства пересекаются и в сфере отношений собственности. Достаточно сложной проблемой является распределение трудовых, энергетических, продовольственных ресурсов.

В современной политической науке существует множество точек зрения по поводу того, что есть публичная политика, существует множество ее классификационных схем.

Иногда публичную политику определяют очень просто: «это все то важное, что делает правительство», и хотя это определение является слишком общим, однако оно явно подчеркивает направленность публичной политики.

Рассматривая сферу публичной политики, исследователи отмечают, что ее предметом является не только принятие политических решений, но и комплекс практических мер по их реализации.

Один из известных исследователей в области публичной политики, американский политолог Ж. Лейн так определяет публичную политику: «Публичная политика - это деятельность всех агентов, вовлеченных в производство и исполнение решений относительно распределения общественных ресурсов и производства общественных благ» [3, С. 264]. Он подчеркивает, что нужно всегда принимать во внимание два важнейших аспекта политики - производство политического решения и исполнение политики, которая направлена на реализацию принятых решений.

В современных исследованиях преобладающей является точка зрения, согласно которой формирование публичной политики обязательно связано с деятельностью публичного сектора и природой общественных благ.

Понятие п у б л и ч н о г о с е к т о р а является центральной категорией публичной политики. В этот сектор включается все, что связано с удовлетворением общественных потребностей. Публичная сфера охватывает интересы общества в целом. Исследователи выделяют в ней четыре главных компонента.

Экономический. Общественный сектор экономики, производство благ общественного пользования, политика перераспределения доходов для удовлетворения общественных нужд.

Социальный. Общественные и государственные службы социального обеспечения: пенсии, пособия, занятость, здравоохранение, образование, общественный транспорт и средства коммуникации, сохранение среды обитания, защита от преступности и коррупции, коммунальное обслуживание, поддержание социальной стабильности и комфортности для населения.

Гражданско-политический. Негосударственные самодеятельные объединения и ассоциации граждан, гражданская сеть формирования общественного мнения, центры гражданской солидарности.

Социокультурный. Институты воспроизводства и сохранения духовных ценностей и культурных кодов общества.

Многие общественные блага сегодня производятся государством, поэтому сфера публичной политики имеет тенденцию к расширению. Главным результатом деятельности национальных правительств в области публичной политики является степень удовлетворенности общества действиями правительства.

Многие исследователи подчеркивают, что публичная политика - это область соприкосновения и взаимодействия институтов власти и институтов гражданского общества.... Главным субъектом этого процесса является государство, оно проводит определенную политику, которая способствует достижению данной цели.

В рамках этого подхода господствует мнение о том, что в государственной политике следует выделять ее главный стержень - социальную политику, в гражданских ожиданиях - социальные ожидания. Их совокупность составляет ядро публичной сферы - социальную сферу. Точка зрения, согласно которой понятие публичной политики идентично социальной политике, поддерживают многие ученые.

Содержание публичной политики часто связывают со стратегической целью общества, которая состоит в гармонизации интересов общества и человека, и главным посредником в этом процессе является государство,
которое проводит определенную политику, способствующую достижению данной цели.

Американские специалисты в области публичной политики Т. Хант и Дж. Груниг предложили следующие модели взаимодействия власти и общества: [2. С. 348].

В публичной сфере в современных условиях действует не только государство, на поле социальной деятельности вышли другие «игроки» - негосударственные субъекты, выражающие интересы тех или иных групп общества, и проблема их взаимоотношений с государством является чрезвычайно важной. Их взаимодействие оказывает непосредственное влияние на функционирование всего общественного организма. Участие негосударственных субъектов в публичной политике сказывается на развитии многих ее сфер, например, здравоохранения, образования, социального обеспечения.

В развитых странах Запада благодаря «третьему сектору» (первый - это сектор коммерческий, частный, второй - сектор государственный, третий - совокупность негосударственных и некоммерческих организаций) государству удается справиться со многими социальными проблемами. Там с каждым годом растет число некоммерческих и негосударственных организаций, предназначенных для формулирования и реализации общественных интересов.

В современной западной и российской научной литературе часто высказывается точка зрения, согласно которой появление публичной политики как нового типа политики связано с кризисом социального государства. Оно оказалось неспособным справиться со многими новыми общественными проблемами.

Пришедшие к власти элиты, ориентированные на идеологию неолиберализма и неоконсерватизма, потребовали переопределения целей государства и внедрения «рационального» менеджмента, научно обоснованного и деидеологизированного. Социальные условия политических практик коренным образом изменились и вызвали к жизни новые политические формы, новых профессионалов - экспертов, социальных работников. Появились представления о публичной политике как новом способе государственного регулирования, особенностью которого является интервенция практиков в область политического [4].

В таком контексте проблема публичной политики рассматривается в аспекте возрастающей неспособности современного государства решать социальные проблемы населения, поэтому оно стремится часть своих функций переложить, с одной стороны, на институты «гражданского общества», а с другой - на «нейтральную» инстанцию - экспертов, выступающих от лица науки. Этот подход утверждает, что публичная политика есть симбиоз политического действия, научной рефлексии и деятельности СМИ. Она появляется в результате «интервенции» в сферу политики экспертов, аналитиков, специалистов в области социальных наук, ученых, публицистов и журналистов. В результате чего изменяется само содержание термина политика.

В сфере публичной политики выделяется также такой важный ее компонент как символические действия, политические речи, праздники, публичные мероприятия, которые используются лидерами для социализации молодежи и идентификации населения с режимом, т.е. для вовлечения человека в желаемые формы поведения.

Сегодня в научной литературе все чаще высказывается точка зрения, согласно которой, публичная сфера - это все то, что открыто обществу, обращено к обществу, подлежит критике. В этом смысле публичное, общественное, противостоит частному, приватному. Оно прозрачно для критического анализа, в отличие от частного, которое, наоборот, не подлежит публичному обсуждению, потому что оно не прозрачно, тайно, скрыто.

Публичная политика своей сутью имеет прозрачность и открытость действий органов власти, ее подлинная сущность в подконтрольности обществу и общественному мнению. Поэтому демократическая природа государства проявляется именно в публичной политике.

Сфера сравнительного анализа публичной политики сопоставима со сферой демократической теории. Поскольку публичная политика представляет собой особый род активности государства и других публичных организаций, нацеленной на удовлетворение потребностей населения, можно утверждать, что характер публичной политики тесно связан с уровнем демократизма политической системы. Именно для демократических государств характерна ориентация публичной политики на максимальное удовлетворение интересов общества.

Демократическая публичная политика более разнообразна, более широка по охвату сфер общественной жизни, отчетливо выражена ее связь с демократическими характеристиками политической системы (партии, избирательные системы, гражданские инициативы, местное самоуправление). Публичная политика в демократических государствах логически венчает пирамиду демократии, ибо она характеризуется не только институтами и процедурами, но и существом самой проводимой политики. Демократические институты и процедуры в демократических государствах должны дополняться демократическими стратегиями, содержание которых опирается на принципы приоритета прав человека, свободы и справедливости.

Существование в российской и отечественной научной литературе различных версий понимания публичной сферы и публичной политики обусловлено также тем, что в западной политической науке на современном этапе ее развития продолжается поиск определений публичной политики, наиболее адекватных современному этапу в развитии общества.

Известный немецкий социальный философ Ю. Хабермас рассматривает публичную сферу как «область социальной жизни, где могут обсуждаться дела, представляющие общий интерес, где различия во мнениях могут регулироваться рациональными аргументами, а не обращением к устоявшимся догмам и обычаям» [1. С. 301]. Он считает, что главная особенность современного государства - это его способность договариваться с гражданами по самому широкому кругу вопросов, от распределения национального дохода и до состояния окружающей среды

Теория Хабермаса исходит из того, что в современном обществе постоянно расширяется сфера действенности общественности, а политическая действенность снижается. В политической публичности встречаются и пересекаются два противодействующих процесса: процесс коммуникативного производства легитимной власти и процесс достижения легитимации через политическую систему. Ученый подчеркивает, что очень важно понять, как осуществляются оба эти процесса - спонтанное формирование воли в автономных объединениях общественности и организованное достижение лояльности масс. При этом он отмечает важность автономных объединений общественности, т.е. таких объединений, которые не производятся политической системой в целях легитимации и не являются частями этой системы. По мысли немецкого социолога, эти объединения должны возникать спонтанно из повседневных практик и иметь проницаемые границы.[ 4 ]

В западной литературе публичная политика часто определяется как та область общественной жизни, в которой общественное мнение формируется посредством неограниченной дискуссии по предметам общего интереса.

Можно заметить то общее, что объединяет очень многие подходы.

Это представление о публичной сфере как сфере общих, в отличие от частных, интересов граждан, о публичной сфере как своего рода арене для обсуждения общих проблем и формирования общественного мнения по поводу общих интересов. Задача публичной политики - достижение консенсуса, т.е. общественного согласия по наиболее важным для общества проблемам.

Некоторые из западных исследователей, соглашаясь с тем, что такой подход является важнейшим основанием для определения публичной сферы, дополняют его и другими существенными элементами, например, отмечают, что публичная сфера не ограничена информационно- коммуникативными отношениями, а включает в себя область общей практической деятельности, ориентированной на достижение разделяемых всеми целей.

Исследования публичной политики на Западе уже давно сформировались в самостоятельную дисциплину, выступающую от имени науки о «государстве в действии». Однако, заявляя о себе как о науке, которая является наукой о «публичном действии», она на деле часто отходит от принятой в академическом мире модели познания и принимает форму совокупности методик или check lists, предназначенных для лиц, принимающих решения, т.е. решает задачи публичного менеджмента.

Многие исследователи подчеркивают, что публичная политика существует, во-первых, как совокупность практических акций, превентивных мер по предупреждению преступности, наркомании, девиантного поведения и т.д., контроля, регуляции, публичных обсуждений. Во-вторых, публичная политика - это совокупность легитимных норм, социальных классификаций и иерархий, оценочных суждений. Иными словами, публичная политика выступает как сфера взаимодействия объективного и субъективного. Публичная политика как действительность объективного порядка «оформляется» легитимными практическими схемами, составляющими действительность субъективного порядка [4].

Рассмотрев достаточно широкий спектр мнений по поводу сущности такой категории, как публичная политика, можно сделать вывод, что основным инструментом политики все равно остается государство, хотя на современном этапе развития общества значительную роль играет гражданское общество и рыночные механизмы. Государство должно эффективно управлять общественными делами, предоставлять гражданам качественные услуги, а также создавать устойчивые и надежные государственные институты и структуры. Поэтому публичная или общественная политика - это, прежде всего, сфера деятельности государства и можно сказать, что общественная политика (публичная политика) - это совокупность целей, задач, приоритетов, принципов, стратегических программ и плановых мероприятий, которые разрабатываются и реализуются органами государственной власти, с привлечением институтов гражданского общества.

Сегодня многие российские и белорусские ученые подчеркивают, что в публичной политике особую роль выполняет государство, и поэтому можно ее определять как государственную публичную политику. Она публичная, так как государство призвано, прежде всего, представлять общие интересы граждан, оно нацелено в своей деятельности на реализацию общенациональных интересов. Она государственная, потому что государство является ее главным субъектом.

Однако государственная политика не может быть полностью изолирована от сферы частных интересов, поэтому они также являются ее особым предметом.

Публичная политика является средством, позволяющим государству достичь определенных целей в конкретной области, используя правовые, экономические, административные и иные методы и средства воздействия, опираясь на ресурсы, имеющиеся в его распоряжении.

Публичная политика представляет собой общий план действий политико-административных органов власти и управления, направленный на решение важных, влияющих на жизнь граждан общественных проблем, и включает в себя такие важнейшие элементы, как

• определение целей и приоритетов развития общества;

• разработку и планирование политической стратегии;

• анализ и оценку затрат по альтернативным программам и политикам;

• обсуждение и консультирование;

• выбор и принятие государственных решений;

• контроль и оценка исполнения;

• мониторинг общественного мнения и т.д.

2. Общественная политика как область теоретического анализа

Рассматривая публичную политику как особую сферу политических отношений, отметим, что это также н а у к а, представляющая собой систему научных концепций, теорий, понятий и методик, которые позволяют провести анализ происходящих процессов и явлений, понять их причины, предсказать возможные сценарии развития событий в будущем, выработать стратегию развития общества по решению наиболее актуальных для него проблем.

В 70-е годы XX века появились систематические сравнительные исследования публичной политики. Они развивались по многим направлениям. Изучались ее региональные аспекты, сравнивались различные сферы публичной политики: здравоохранение, налогообложение, развивался сравнительный анализ социально- экономических теорий, которые стали важным фактором формирования того или иного характера публичной политики. Сторонники культурологического подхода рассматривали совокупность культурных различий, кладя их в основу сравнительного анализа публичной политики.

В западной политической науке сформировалось представление о том, что в центре сравнительной публичной политики находятся такие проблемы, как отличительные исторические модели и черты, которые сформировались в ходе исторической эволюции отдельных государств, воздействие государственных структур и иных социальных субъектов на общество и реализацию общественных интересов, результаты обратной связи государства и среды, в которой оно функционирует.

Сравнительный анализ публичной политики позволяет правительствам и иным субъектам публичной политики ответить на вопросы, что делать или не делать, почему делать или не делать, как делать, как решить конкретные проблемы, которые в разных странах имеют общий характер и общие основания, такие как безработица, бедность, детская смертность, преступность и т.д.

Важнейшая цель сравнительной публичной политики порождена взаимосвязанностью и глобализацией мировых социальных и политических процессов, сравнительный анализ здесь дает ответ на вопрос, как конкретная политика, имеющая национальный характер, будет влиять на политику соседних стран и наоборот.

В современных сравнительных исследованиях публичной политики ученые особо подчеркивают такой важный аспект, как зависимость публичной политики от идеологической ориентации властвующих партий и от характера партийных систем. Эта проблема в политической науке продолжает вызывать серьезные споры, основанные на существовании двух диаметрально противоположных подходов, один из которых пренебрегает партийной политикой и отдает предпочтение государству как фактору реализации публичной политики; второй подход признает роль политических доктрин в формировании целей и задач публичной политики.

Исследователями часто высказывается точка зрения, согласно которой публичную политику можно рассматривать исходя из существующего в современных обществах раскола на два основных партийных крыла: «левые» и «правые». Сторонники данного подхода исходят из того, что процесс выработки политических стратегий, основан, в первую очередь, на политико-экономических доктринах.

Политико-экономической доктриной «левых» является политика равенства, фокусирующаяся вокруг требования выравнивания распределения благ, услуг и возможностей в настоящем. На языке мотиваций эгалитарная идеология доказывает, что из-за прошлых отношений неравенства политическое действие должно направляться сегодня на перераспределение жизненных шансов ради социальной справедливости.

Политико-экономическая доктрина «правых» - это политика продуктивности, подчеркивающая максимизацию экономического роста, индустриального и технологического развития в будущем. Индивидуальная свобода стимулирует производительный труд посредством рынка, и это является более важным, чем социальная справедливость. Идеология производительности имеет, таким образом, мотивацию, ориентированную на будущее: для создания большего благосостояния и продуктивности в будущем политическое действие должно организовать общество так, чтобы повысить производительность, обеспечить индустриальный и технологический рост. Если эта политика связана с сохранением неравенства жизненных шансов в обществе, с богатством и компетентностью, получающих наибольшие доходы, то так и должно быть. Главным аргументом является следующий: при росте производительности будет лучше как богатым, так и бедным.

Исследование в этой области показали, что политическое доминирование «левых» может не всегда являться обязательным условием для высокого уровня социальных расходов, но доминирование «правых» партий помогает объяснению низкого уровня расходов на социальные нужды в богатых странах.

Интерес к взаимосвязи партийных программ и проводимой государством публичной политики стимулировался изменениями, которые происходили в характере партий. Изменилось отношение многих политических партий к идеологии в связи с кризисом традиционной партийной системы.

Ученые подчеркивают, что в большинстве случаев сохраняется определенная адекватность политики победившей партии или коалиции партий своим предвыборным обещаниям и по предвыборным партийным программам можно в целом судить о характере будущей публичной политики. Исследования в этой области также подтверждают, что и партии, вошедшие в правительство, и те, которые не вошли в него, рассматривают свои программы как влияющие на публичную политику, но при этом победившие партийные программы сильнее связаны с публичной стратегией, чем проигравшие.

Рассматривая проблему взаимосвязи между публичной политикой и стратегией политических партий, многие ученые обращают внимание и на иной подход - пренебрежение партийной политикой. Сторонники данного подхода утверждают, что более важным для определения политического курса страны выступает уровень ее экономического и социального развития, а не предвыборные программы политических партий. Именно социально-экономические параметры развития заставляют партии часто действовать одинаково. Этот подход к анализу публичной политики подвергается критике по многим основаниям и многими исследователями.

Несмотря на критику, влияние этого направления сохраняется в политической науке, ибо невозможно не учитывать социальные и экономические условия при выработке публичной политики, так как политика вырабатывается не в вакууме. Выбор тех, кто формулирует политические цели и принимает политические решения, опирается на возможности общества и его материальные ресурсы.

Западная политическая наука признает, что эти подходы не являются исчерпывающими и подчеркивает, что область сравнительного анализа публичной политики является открытой для новых подходов и новых теорий. Поэтому сфера сравнительных исследований в политической науке неуклонно расширяется.

Большим влиянием в современной политической науке пользуется теория публичного (социального) выбора. Она активно используется для описания публичной политики, позволяя создать логическую картину поведения тех или иных акторов при выборе публичных целей, когда ориентация на максимизацию собственной выгоды сочетается с институциональными и идеологическими факторами в деятельности государства.

Многочисленные современные исследователи пришли к выводу, что публичная политика не может быть реализована вне фактора общественного согласия. В данном случае о б щ е с т в е н н о е с о г л а с и е это и есть к о л л е к т и в н ы й в ы б о р, результат согласия общества и государства. В общественном выборе воплощается воля общества по основополагающим для него проблемам: благосостояния, сочетания личных и общественных интересов, индивидуальных и коллективных ценностей, индивидуальной свободы и принуждения, индивидуальной и коллективной безопасности.

В рамках теории социального выбора подчеркивается, что публичная политика становится результатом взаимодействия общества и государства в направлении и реализации общественных интересов, что это результат коллективного выбора. Общество выбирает политический курс, политическую линию, оно выбирает главные политические фигуры.

В рамках данной исследовательского подхода авторы ставят вопрос о внешней и внутренней обусловленности коллективного выбора который. рассматривается как выбор эндогенный, т.е. внутренне обусловленный, поэтому любой политический курс является результатом определенного взаимодействия между гражданами-избирателями и теми, кто принимает политическое решение.

Но в сфере публичной политики всегда есть внешние силы, которые принимают форму принуждения. Прежде всего, это институты и идеология. Именно они принимают экзогенную по отношению к обществу обусловленность и имеют тенденцию к усилению автономии и самостоятельности по отношению к обществу. Если эта тенденция усиливается, искажается социальный выбор, ибо меняется отношение внутренней и внешней обусловленности этого выбора. Теория социального выбора утверждает, что необходимо анализировать поведение граждан и факторы, которые влияют на выбор.

Между политическими институтами, политическими фигурами идет острая борьба за влияние на выбор избирателя. Многие факторы затрудняют общественный выбор, в том числе отсутствие достоверной информации, наличие принуждения, альтернатив.

Исследования публичной политики и демократии за последние десятилетия показали, что при всех возможных детерминантах или факторах выбора политического курса существует тесная зависимость между политическим режимом и ориентацией государства на удовлетворение общественных потребностей.

В сфере сравнительных исследований публичной политики применяются и многие другие подходы, которые позволяют описывать и сравнивать публичную политику.

Публичная политика является также у ч е б н о й д и с ц и п л и н о й, которая изучается в университетах студентами и аспирантами, в том числе получающими специальность в сфере public administration, что позволяет им впоследствии работать в органах государственного управления, исследовательских центрах, в политической журналистике и т.д.

Развитие общества по пути демократии неизбежно приводит к изменению характера внутренней и внешней политики государства. Стержнем государственного управления становится ориентация на демократическое устройство общества, эффективное государство, расширение сферы политики до уровня публичной политики.

В развитии государственного управления Республики Беларусь можно обозначить несколько главных направлений, которые должны составить содержание процесса трансформации государственной политики в общественную (публичную) политику.

• Всемерное расширение сферы открытости и прозрачности государственной политики, ибо общественная политика - это все, что нацелено на общество, открыто обществу, обращено к обществу, подлежит общественному обсуждению. Отсутствие публичности в политике, исключает общество из диалога с властью и тем самым формирует несбалансированную модель взаимодействия власти и общества.

• Повышение эффективности государственного управления, так как именно государство в современных условиях призвано представлять общие интересы граждан, оно является главным субъектом управления обществом.

• Усиление ориентации государства на максимальное удовлетворение потребностей всех групп общества, формирование интересов, которые могут стать базой национального согласия граждан Республики Беларусь.

ЛИТЕРАТУРА

1. Политическое управление: Учеб. пособие / Под ред. В.С. Комаровского, С.В. Рогачева М., 1999.

2. Политология: Курс лекций / Под ред. М.Н. Марченко. М., 1999.

3. Сморгунов Л.В. Сравнительная политология: теория и методология измерения демократии. Изд. СПб. ун-та, 1999.

4. Шматко Н. Феномен публичной политики. Социологические исследования. 2001. № 7. С. 106-112.

Вопросы для самопроверки

1. В чем самые главные отличительные черты общественной политики?

2. Почему теория общественной политики сопоставима с теорией демократии?

3. Какие существуют подходы к анализу общественной политики, ее классификации.

Вопросы для дискуссий

1. Можно ли говорить о реальной конкуренции при проведении общественной политики между государством и иными субъектами общественной политики?

Какова, по вашему мнению, роль праздников в системе формирования общественной политики?

ТЕМА 3. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОЙ ПОЛИТИКИ

1. Понятие экономической политики.

2. Государство и рынок. Общественное благо.

3. Налоговая политика

1. Понятие экономической политики

Долгое время в отношениях государства и общества господствовал принцип «анархия + констебль». Этот принцип, сформулированный в идеологии либерализма, воплощал в себе идею индивидуальной свободы. В сфере отношений государства и экономики он проявлялся в том, что экономическая область была практически свободна от вмешательства государства. На этой основе во многих странах наблюдался бурный экономический рост, но при этом он сопровождался постоянными экономическими кризисами, расхищением невосполнимых природных ресурсов, вытеснением принципа совершенной конкуренции и разложением управленческого аппарата благодаря огромному влиянию крупных монополизированных экономических структур.

Во второй половины XIX века производство в целой группе европейских стран и США достигло невиданных ранее масштабов. Произошел взрыв, скачок в научно-техническом развитии, появились новые отрасли, углублялось общественное разделение труда.

Началось наступление на рынок со стороны монопольных структур - трестов, картелей, синдикатов. В этих условиях произошло изменение отношения к функциям государства, изменилось представление о его роли в экономических процессах. Для обеспечения конкуренции стали жизненно необходимы выработка антимонопольного законодательства и его применение органами государства.

Усиление государственного регулирования диктовалось целями подготовки к войнам, необходимостью поддержания обороноспособности. Формировались военно-промышленные комплексы, тесно связанные с правительствами.

Вмешательство государства становилось необходимым для осуществления социальной политики, ибо коллективное потребление, т.е. удовлетворение общественных потребностей (здравоохранение, образование, поддержка неимущих и пр.), невозможны вне вмешательства государства.

Государство стало все больше рассматриваться как институт, который не только может, но и обязан защищать интересы общества. Эта тенденция воплотилась в законодательстве многих европейских стран и в США.

На примере США можно рассмотреть, как нарастало влияние государства в экономической сфере общества.

Вначале под государственный контроль попали предприятия коммунального обслуживания и железные дороги.

Следующим этапом стали антитрестовские законы, на основе которых впоследствии стало формироваться антимонопольное законодательство.

Затем государство решило установить контроль над финансовыми ресурсами. С этой целью в 1913 году была создана Государственная резервная система США, а в 1929 году был принят закон, устанавливающий контроль над всеми финансовыми операциями в стране.

В начале XX века государство взяло на себя контроль над производством и реализацией лекарств и продовольственной продукции.

Далее, под контроль государства попало регулирование женского и детского труда, затем появились законы об обязательном страховании.

Вскоре появилось законодательство об ограничении продолжительности рабочего дня и об установлении минимальной заработной платы, а также закон о заключении коллективных договоров между нанимателями и наемными рабочими.

Анализируя развитие отношений государства и экономики, можно отчетливо увидеть в этом процессе три главные тенденции:

• усиление государственного регулирования всей экономической системы общества, возрастание роли макроэкономической политики государства;

• формирование государственного или общественного сектора в экономике, которая проявляется в том, что современное государство все больше напоминает совокупного коллективного капиталиста, производящего те блага, которые потребляются обществом совместно;

• нарастание объема общесоциальных функций государства, тенденция, которая воплощалась в возрастании роли программ общественных расходов в деятельности государства [5. С. 13-14].

Эти тенденции стали результатом естественных экономических процессов. По мере развития рыночного хозяйства возникали и обострялись экономические и социальные проблемы, которые не могли быть решены автоматически на базе частной собственности. Появилась необходимость значительных инвестиций в малорентабельные или нерентабельные с точки зрения частного капитала предприятия, но при этом необходимые для продолжения воспроизводства в национальных масштабах.

Отраслевые и общехозяйственные кризисы, массовая безработица, нарушения в денежном обращении, обострившаяся конкуренция на мировых рынках потребовали возникновения особой государственной экономической политики - государственного регулирования экономики.

Но объективная возможность государственного регулирования появляется с достижением определенного уровня экономического развития, концентрации производства и капитала.

В современных условиях жизнь общества вне вмешательства государства в социально-экономические процессы практически невозможна. Уже давно ведутся споры не о необходимости государственного регулирования экономики, а о его пределах, масштабах, формах и интенсивности.

С точки зрения экономической теории понятие государственной экономической политики шире понятия государственного регулирования экономики, так как первая может основываться и на принципе невмешательства государства в хозяйственную жизнь.

Понятие экономической политики в большей степени связано со стратегической линией поведения государства в экономике. Это принципы, на основе которых строится его поведение в отношении экономики.

Понятие государственного регулирования связывается с конкретными мерами по регулированию экономических процессов в соответствии с главными целями экономической политики, хотя понятия экономическая политика и государственное регулирование иногда рассматривают как синонимы.

К категории экономическая политика сегодня обращаются очень многие социальные науки. Каждая из них в зависимости от того, какую сферу общественной жизни она описывает и изучает, вносит в содержание этой категории свою специфику, ибо все области общественной жизни, так или иначе, связаны с экономической сферой и той экономической политикой, которую проводит государство на каждом этапе развития общества.

В экономической науке часто высказывается точка зрения, согласно которой экономическую политику необходимо рассматривать как прикладную экономическую науку или теорию, т.е. как применение на практике принципов экономической науки.

С позиций такого подхода одна из важнейших задач экономической науки состоит в том, чтобы определять, как максимально использовать ограниченные ресурсы общества.

По словам известного экономиста А. Маршалла, экономическая наука - это наука о «нормальной жизнедеятельности общества» [1. С. 12]. Она создает научную основу для проведения экономической политики.

Экономическая теория как наука включает в себя несколько важнейших разделов, в первую очередь макроэкономику. Это наука о совокупном поведении людей и целостной экономической системе. Макроэкономические исследования становятся основой принятия государственных решений, в них государственная экономическая политика находит свои истоки.

В качестве примеров можно привести высказывания многих очень известных экономистов современности.

Дж. М. Кейнс считал, что экономическая политика, по сути, представляет государственное регулирование, которое опирается на общественную волю и нацелена на воздействие в направлении определенных макроэкономических показателей. М. Фридмен полагал, что экономическая политика - это искусство принятия политических решений в отношении экономических процессов. В. Ойкен писал, что экономическая политика - это совокупность государственных мер воздействия на экономические процессы. Дж. Бьюккенен рассматривал экономическую политику как особый процесс обмена между экономическими субъектами и государством [1. С. 13-14].

Перечисленные выше определения свидетельствуют о том, что многие ученые рассматривают экономическую политику как экономическую деятельность государства, как поведение государства в экономике, поэтому главным инструментом экономической политики является государство в лице своих организаций и институтов.

Многие современные ученые отмечают, что любая национальная экономика имеет особенности, которые отличают ее от экономики других стран. Они обусловлены особенностями географической среды, ресурсной базы, общественными традициями, менталитетом населения, историческими особенностями, особенностями организации политической власти. Но в то же время они также подчеркивают, что экономическая теория имеет интернациональный характер, ибо в экономике различных государств проявляются одни и те же явления и процессы - кризисы, спады и подъемы деловой активности, инфляция, безработица.

Как во всякой науке, в экономической теории действуют определенные законы и закономерности, но они всегда проявляются в действиях конкретных людей в конкретных условиях, что порождает особенности в экономических процессах.

Рассматривая экономическую политику как прикладную сферу экономической науки, следует обратить внимание на то, что она не свободна от идеологии, государственной идеи, зависит от характера публичной политики. В таком контексте экономическая политика всегда имеет и политические цели. Поэтому часто экономическая политика рассматривается как инструмент реализации политических целей.

Экономическая политика нацелена на стабилизацию экономической системы общества в связи с изменяющимися внешними условиями, но никакая стабилизация невозможна вне фактора общественного согласия, поэтому провозглашение целей экономической политики является важным этапом в ее формировании.

Как и для других областей публичной политики, для экономической политики чрезвычайно важной проблемой является ее легитимация - обеспечение признания со стороны общества справедливого характера данной экономической политики. Общественное признание того или иного курса, проводимого государством, является важным условием его воплощения. Проблема легитимации всегда включает в себя такой важный аспект, как совпадение целей государства-власти и государства-общества. Поэтому в реализации и формировании экономической политики особую роль играет деятельность иных субъектов общественной системы, профсоюзов, оппозиции, СМИ и т.д.

Многие современные ученые подчеркивают, что экономическая политика содержит множество целей, которые между собой находятся в

Современный этап развития общества многочисленными примерами подтверждает, что проблемы формирования и реализации экономической политики включают в себя и проблему ее идеологической обусловленности, а также то, что характер экономической политики зависит от господствующей в обществе политической системы, политического режима. Но при этом очень многие ученые подчеркивают, что никакие политические приоритеты и предпочтения не могут отменить действие экономических законов.

Один из теоретиков современной экономической науки П.Самуэльсон утверждал, что экономическую науку и экономику необходимо максимально освободить от идеологического влияния, что экономические субъекты должны действовать в соответствии с экономическими законами, а не вопреки им, по воле политических партий или других политических организаций. Он писал о том, что «не существует экономической теории отдельно для предпринимателей и отдельно для рабочих». С его точки зрения экономическая политика преследует главным образом экономические цели [3. С. 28].

Различные подходы к экономической политике связаны также с тем, что в ее реализации всегда взаимодействуют нормативный и позитивный (эмпирический) подходы.

П о з и т и в н ы й или э м п и р и ч е с к и й подход основан на том, что политика строится на основе тех процессов, которые происходят в настоящих условиях. Такой подход более свободен от политических оценок и предпочтений.

Н о р м а т и в н ы й подход, наоборот, субъективен, это суждение или представление о том, какова должна быть экономиче