Цели, ценности и общие принципы функционирования Европейского Союза

Цели и принципы международной организации позволяют раскрыть содержание и особенности ее предметной компетенции, т.е. те сферы деятельности, которые поручены ей государствами-учредителями. Учредительные договоры ЕС имеют значительные особенности, отражающие содержание концепции интеграции государств-членов.

Лиссабонский договор устанавливает ценности (ст. 2), цели (ст. 3), а также признает права, свободы и принципы (ст. 6), которые не выходят за пределы международного права. Союз сформулировал свое отношение к демократическим принципам (ст. 9-12 разд. II), которые положены в основу его деятельности.

Европейская интеграция еще со времен ЕОУС была ориентирована на решение строго экономических задач, которые получали отражение в учредительных договорах, сообразно которым формулировались принципы взаимодействия государств-членов внутри Сообществ.

И только, в преамбуле Римского договора о ЕЭС отмечалось, что он заключается для сохранения мира и свободы, что косвенно предполагало наличие определенных политических задач, которые должны быть обеспечены инструментами экономической интеграции. Впоследствии в преамбуле Единого европейского акта государства - члены Сообществ заявили о своей " решимости содействовать совместными усилиями развитию демократии, опирающейся на основные права... и, в первую очередь, на право свободы, равенства и социальной справедливости". В преамбуле Маастрихтского договора подтверждалась " их приверженность принципам свободы, демократии, уважения к правам человека, основным свободам и верховенству права" и декларировалось " желание углублять солидарность между своими народами на основе принципа уважения их истории, культуры и традиций".

Новый этап отмечен в Амстердамском договоре, который включил в Маастрихтский договор ст. 6, в которой устанавливалось, что " Союз основан на принципах свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, а также верховенства права, принципах, общих для всех государств-членов". Надо отметить, что уважение этих принципов является условием приема новых членов в Союз (ст. 46 Маастрихтского договора), и в Договоре предусмотрена возможность применения санкций в случае их нарушения каким-либо государством-членом (ст. 7).

Эти принципы затем были подтверждены, расширены и превращены в " ценности", т.е. положения более высшего порядка, нежели просто принципы, о чем впервые было заявлено в преамбуле Хартии основных прав, которая устанавливала, что Союз основывается на всеобщих и неделимых ценностях - человеческом достоинстве, свободе, равенстве и солидарности; он опирается на принцип демократии и принцип верховенства права.

Таким образом, можно заключить, что ЕС в XXI в. постепенно начал формировать новое понимание своей общности как сообщества ценностей, а не только объединения, основанного на определенных принципах и целях. Не случайно, Лиссабонский договор последовал этим же путем. Статья 2 Лиссабонского договора, заменившая аналогичную статью Маастрихтского договора, в абз. 1 содержит краткий перечень фундаментальных европейских ценностей, к которым относятся: уважение человеческого достоинства, свобода, демократия, равенство, верховенства права и соблюдение прав человека, включая права лиц, принадлежащих к меньшинствам. Эти ценности являются общими для государств-членов в рамках общества, характеризующегося плюрализмом, недискриминацией, терпимостью, справедливостью, солидарностью и равенством женщин и мужчин.

Таким образом, провозглашенные ценности не отличаются новизной содержания, скорее они воспроизводят те принципы, которые широко закреплены и признаны международным правом, внутренним законодательством государств - членов ЕС, а также действующими международными договорами. В отношении ст. 2 Лиссабонского договора о ЕС, новеллой по сравнению с прошлыми учредительными актами явилось упоминание защиты прав лиц, принадлежащих к меньшинствам. Новым является и идея определения этих ценностей в качестве " общих для государств-членов". Кроме того, чтобы оправдать использование концепции " ценностей" в этой статье дается характеристика новой европейской " модели общества", которая должна характеризоваться " плюрализмом, недискриминацией, терпимостью, справедливостью, солидарностью и равенством женщин и мужчин".

Цели Сообщества фигурировали в ст. 2 Римского договора 1957 г., которые соответственно устанавливали миссию Сообщества и цели, которые ставились государствами-членами перед ЕЭС. Согласно данной статье миссия Сообщества состоит в создании общего рынка, экономического и валютного союза, а также в осуществлении политики и деятельности содействовать повсеместно в Сообществе гармоничному и сбалансированному развитию экономической деятельности, устойчивому и безинфляционному росту, сохраняющему окружающую среду, достижению высокой степени конвергенции экономических показателей, высокого уровня занятости и социальной защиты, повышению жизненного уровня и качества жизни, экономическому и социальному сплочению и солидарности государств-членов.

Статья 3 Договора о Европейском сообществе перечисляла различные средства, используемые Сообществом для реализации целей, установленных в ст. 2 Договора, среди них - такие, как отмена таможенных пошлин и количественных ограничений на импорт и экспорт товаров в торговле между государствами, общая торговая политика и т.д. Таким образом, становится понятным, что по своим целям, направленным на создание определенного межгосударственного экономического объединения, учредительный акт Европейского сообщества выходил за привычные рамки ММПО, которые, как правило, ограничивались задачами координации политики своих государств-членов. Видимо не случайно была избрана и соответствующая терминология, западноевропейские государства учреждали в 1950-х гг. не " международную организацию", а " сообщество", иными словами, объединение, характеризующееся большим взаимным проникновением национальных интересов государств-членов, нежели это наблюдается в простой " организации".

Согласно ст. 2 Маастрихтского договора Союз имел целью содействовать экономическому и социальному прогрессу и высокому уровню занятости и достичь сбалансированного и устойчивого развития, в частности, путем создания пространства без границ, посредством экономического и социального сплочения и создания экономического и валютного союза, включающего в конечном итоге введение единой валюты в соответствии с положениями Договора; способствовать утверждению его самостоятельной роли на международной арене, особенно посредством осуществления общей внешней политики и политики безопасности, включая поступательное формирование общей оборонной политики, которая могла бы привести к общей обороне; усилить защиту прав и интересов граждан государств-членов посредством введения гражданства Союза; сохранять и развивать Союз как пространство свободы, безопасности и правопорядка, в котором свободное передвижение лиц обеспечивается в увязке с соответствующими мерами в отношении контроля на внешних границах, предоставления убежища, иммиграции, предотвращения и борьбы с преступностью; полностью сохранять acquis communautaire и опираться на них, чтобы определить, в какой мере политика и формы сотрудничества, сформулированные настоящим Договором, нуждаются в пересмотре для обеспечения эффективности механизмов и институтов Сообщества.

Хотя первоначальные редакции учредительного договора ЕС в отличие от учредительных актов Сообществ не предусматривали конкретных форм межгосударственных экономических объединений (внутренний рынок, Таможенный союз и т.д.), используемые в них формулировки целей не оставляют сомнения в том, что Союз создавался для обеспечения основных задач Европейского сообщества.

Лиссабонский договор дал более четкое представление о целях Союза, что получило синтетическое выражение в его ст. 3, а также придал меньшую экономическую тональность

Союзу с более весомым включением иных целей, не имеющих столь откровенно экономический характер. Эта статья определяет задачи Союза следующим образом.

В ст. 3 Договора перед ЕС ставится цель содействовать миру, своим собственным ценностям и благосостоянию своих народов. Союз предоставляет своим гражданам пространство свободы, безопасности и правосудия без внутренних границ, в рамках которого обеспечивается свободное передвижение лиц во взаимосвязи с соответствующими мерами по вопросам контроля внешних границ, предоставления убежища, иммиграции, а также предотвращения преступности и борьбы с этим явлением. Союз создает внутренний рынок. Он старается обеспечить устойчивое развитие Европы на основе сбалансированного экономического роста и стабильности цен, наличие в высокой степени конкурентоспособной социальной рыночной экономики, стремящейся к полной занятости и социальному прогрессу, а также высокий уровень охраны и улучшения качества окружающей среды. Он способствует научно-техническому прогрессу. Он борется с социальной маргинализацией и с дискриминацией, содействует социальной справедливости и социальной защите, равенству женщин и мужчин, солидарности поколений и охране прав ребенка.

Он содействует экономическому, социальному и территориальному сплочению и солидарности государств-членов. Он уважает богатство своего культурного и языкового разнообразия и заботится о сохранении и развитии европейского культурного наследия.

В своих отношениях с остальным миром Союз утверждает и продвигает свои ценности и интересы и содействует защите своих граждан. Он способствует миру, безопасности, устойчивому развитию планеты, солидарности и взаимному уважению народов, свободной и справедливой торговле, искоренению бедности и защите прав человека, в том числе прав ребенка, а также неукоснительному соблюдению и развитию международного права, особенно соблюдению принципов Устава ООН.

Союз достигает свои цели надлежащими средствами в пределах компетенции, которая предоставлена ему в Договорах.

Конкуренция заслуживает особого внимания. В Договоре о Европейском сообществе она не входила в состав задач Сообщества, которые устанавливались в ст. 2 учредительного договора Сообщества, а указывалась в ст. 3 среди средств, обеспечивающих достижение его основных задач. Договор о Конституции для Европы упоминал среди целей Союза внутренний рынок со свободной и неискаженной конкуренцией. Это вызвало живую полемику в ходе кампании по проведению референдума во Франции, некоторые из участников которого были обеспокоены тем обстоятельством, что рынок и конкуренция были возведены этим Договором в ранг центральных задач Союза. В Лиссабонском договоре упоминание о конкуренции исчезло из содержания его ст. 3 по сравнению с тем, что было в ст. 2 Маастрихтского договора, но протокол о внутреннем рынке и конкуренции, приложенный к Договору, уточняет, что внутренний рынок включает систему гарантий того, что конкуренция не будет искаженной.

Возвращаясь к современной ситуации ЕС, следует отметить, что ни конкуренция, ни ее искажение сами по себе не являются ни целью, ни задачей, а скорее средством, необходимым для реализации целей Союза, в частности, эффективного функционирования внутреннего рынка.

Таким образом, формулировки цели современного ЕС представляют собой синтез политических, в том числе внешнеполитических задач, экономических, социальных, культурных, гуманитарных и т.д., что свидетельствует о широком охвате его предметной сферы деятельности.

Особо следует сказать о принципах учредительных документов ЕС. В отличие от других подобных актов, Лиссабонский договор не подтверждает значения каких-либо общепризнанных международно-правовых принципов для отношений между его государствами-членами, а лишь в ст. 3 и 21 обязуется способствовать неукоснительному соблюдению и развитию международного права, особенно соблюдению принципов Устава ООН в своих отношениях с внешним миром. Напротив, его деятельность по реализации внутренних задач основана на наиболее важном и значимом для правовых традиций государств-членов принципе - принципе демократии, и основанных на нем других нормах. Кроме того, принцип демократии признается в качестве одной из ценностей европейской модели общества.

Так, в Лиссабонский договор включен разд. II, содержащий положения о демократических принципах, которых Союз придерживается в своей деятельности. Прежде всего, в нем предусматривается, что во всей своей деятельности Союз соблюдает принцип равенства своих граждан, которые пользуются одинаковым вниманием со стороны его институтов, органов и учреждений. Гражданином Союза является каждое лицо, имеющее гражданство государства-члена. Гражданство Союза дополняет собой национальное гражданство и не подменяет его (ст. 9). Включение этого положения в данный раздел свидетельствует о том, что ЕС стремится всячески подчеркнуть принцип уважения своих граждан со стороны всех его структурных подразделений, что должно выражать идею максимальной приближенности Союза к его гражданам.

Лиссабонский договор подчеркивает, что функционирование Союза основано на представительной демократии. Граждане непосредственно представлены на уровне Союза в Европейском парламенте. Государства-члены представлены в Европейском совете своими главами государств или правительств, а в Совете - своими правительствами, которые сами являются демократически ответственными перед их национальными парламентами либо перед их гражданами. Каждый гражданин имеет право участвовать в демократической жизни Союза. Насколько возможно, процесс принятия решений является открытым и максимально приближенным к гражданам. Политические партии на европейском уровне способствуют формированию европейского политического сознания и выражению воли граждан Союза (ст. 10). Нетрудно отметить, что в данном случае принцип представительной демократии получает совершенно новую интерпретацию, имеющую межгосударственный характер, когда демократия в международно-правовом смысле включает представительство граждан Союза, государств-членов в лице глав государств или правительств и правительств, сформированных также на демократических принципах. Большое значение придается политическим партиям европейского уровня, которые также должны способствовать европейской идентичности.

Лиссабонский договор ставит перед институтами Союза задачу обеспечить взаимодействие между гражданами и их объединениями. Институты, в частности, должны адекватными способами обеспечивать возможность гражданам и представительным ассоциациям ставить в известность о своих мнениях и публично обмениваться ими по всем сферам деятельности Союза. Институты поддерживают открытый, прозрачный и регулярный диалог с представительными ассоциациями и гражданским обществом.

На Европейскую комиссию возлагается задача проводить широкие консультации с заинтересованными сторонами с целью обеспечить последовательность и прозрачность действий Союза. Отсюда можно заключить, что и такой важный составной элемент правового статуса Союза, установленный учредительным актом, акцентирует внимание на демократических принципах функционирования политических и правовых систем государств-членов и самого Союза.