Общая характеристика правотворческого процесса в Европейском Союзе

Процесс правотворчества в рамках ЕС, хотя и имеет тенденцию к сближению с соответствующим внутригосударственным процессом, вряд ли, однако, в ближайшее время станет ему адекватен. Его отличают не только значительная сложность и высокая степень правовой неопределённости, но и так называемый дефицит демократии, объясняющийся тем, что Европарламент не является пока в подлинном смысле законодательным органом. В этих условиях обобщение и типизация различных правотворческих процедур в рамках ЕС - задача достаточно сложная. Здесь возможно несколько оснований их классификации1. Думается, что наиболее целесообразно выделить два наиболее крупных основания для классификации правотворческих процедур ЕС. Эти основания классификация источников права ЕС на первичные (учредительные договоры и акты, дополняющие и развивающие их) и вторичные (правовые акты институтов Сообщества). Соответственно этому можно выделить процедуры первичного права и правотворческий процесс в рамках вторичных источников права.

Первые из них - это своеобразный аналог конституционного законотворчества во внутригосударственной сфере. Речь идёт о процедуре принятия договоров, дополняющих и (или) изменяющих учредительные договоры, о принятии новых членов в ЕС и т.д. Жёсткость, характерная для процедуры их принятия, объясняется их чрезвычайной важностью как для Сообществ в целом, так и для каждого государства-члена в отдельности. В основе этой процедуры лежит принцип единогласия. Например, процедура внесения поправок в Договор о Европейском сообществе, согласно ст. 236 Договора об учреждении ЕЭС предусматривает, что предложения о внесении поправок могут вноситься в Совет правительством любого государства-члена или Комиссией. После консультаций с Европарламентом и, в надлежащих случаях, с Комиссией, Совет даёт положительное заключение относительно созыва конференции представителей правительств государств-членов, которая созывается председателем Совета для определения, с общего согласия, тех изменений, которые следует внести в Договор. Поправки входят в силу после их ратификации всеми государствами-членами в соответствии с их конституционными положениями.

Решение вопроса о принятии в число членов ЕС новых государств также основывается на принципе единогласия, но в сочетании с более значительной ролью Европейского парламента. Согласно поправке к ст. 237 Договора о ЕЭС, внесённой Единым Европейским Актом, с просьбой, о членстве в Сообщество может обратиться любое европейское государство. Оно направляет свой запрос в Совет, который принимает решение единогласно, после консультаций с Комиссией и с согласия Европейского парламента, который принимает решение абсолютным большинством голосов своих членов.

По такому же принципу (единогласная поддержка Совета и согласие большинства членов Европарламента) Сообщество может заключать с третьим государством, союзом государств или международной организацией соглашения об учреждении ассоциации, которая предусматривает взаимные права и обязательства, совместные действия и особые процедуры.

Актами «вторичного» права являются упомянутые в ст. 249 Договора о Европейском сообществе регламенты, директивы и решения, а процесс их создания - правотворческим процессом. При этом процедуры их принятия варьируются не в зависимости от юридической силы актов, а по иным основаниям. Органами, обладающими соответствующей компетенцией в рамках ЕС, являются Европейский Совет, Европарламент, Совет, Комиссия и Суд.

В каждом из правотворческих органов ЕС процедура правотворчества разделяется на обычную («когда Договор не предусматривает иного») и специально предписанную Договором. В первом случае Европарламент принимает решения абсолютным большинством поданных голосов (ст. 198 Договора о Европейском сообществе). Большинством голосов своих членов принимают решения Совет и Комиссия. Речь идёт о такой процедуре принятия актов, когда нет коллизии подходов к обсуждаемому вопросу со стороны различных участников правотворческого процесса. Кроме того, из текста Договора можно сделать вывод, что обсуждаемые вопросы не имеют конституционного значения. Такое единообразие правотворческой процедуры дополняется, однако, потенциальными различиями, обусловленными тем, что вопросы внутреннего регламента, включая кворум, относятся Договором к ведению самих правотворческих органов.

Формула «если договором не предусмотрено иное», используемая при регулировании правотворческой процедуры, имеет весьма широкое толкование. Это, прежде всего, относится к процедуре принятия первичных актов и некоторых других её" разновидностей в рамках вторичных источников права и потому выстроить их в логически последовательный ряд достаточно затруднительно. Так, например, иной порядок принятия актов предусматривается в случаях существенных расхождений в подходе к обсуждаемому вопросу различных участников правотворческого процесса (Совета, Комиссии, Европарламента). К примеру, Совет, действуя по предложению Комиссии в соответствии с Договором о ЕЭС, вносит поправки к этому предложению только путём принятия единогласного решения (ст. 149). Также единогласное одобрение необходимо в случаях, когда принятый акт влечёт за собой изменение действующих принципов законодательства в известной сфере хотя бы в одном из государств-членов (см., например, ст. 47 Договора о Европейском сообществе); когда Совет по предложению Комитета и после консультации с Европарламентом вырабатывает мероприятия по гармонизации законодательства в области налогов с оборота, акцизных сборов и других косвенных налогов, чтобы обеспечить создание и функционирование внутреннего рынка, предусмотренные в ст. 8а Единого Европейского Акта (ст. 99 ЕЕА). В то же время, если речь идёт о мерах, направленных на сближение норм, вводимых с той же целью в государствах-членах законодательным или административным путём, то Совет принимает решение квалифицированным большинством по предложению Комиссии в сотрудничестве с Европейским Парламентом и после консультаций с Социально-экономическим комитетом (ст. 95 Договора о Европейском сообществе). Таким квалифицированным большинством - двумя третями голосов Европарламент может выразить недоверие Комиссии.

Главным органом, издающим правовые акты в сообществе, является Совет. Правовые акты, издаваемые Комиссией, имеют силу только для определённых исполнительных инстанций и сфер. Европейский парламент сам по себе не может издавать правовые акты - у него есть только некоторые полномочия принимать участие в издании правовых актов Советом, которые были расширены Маастрихтским договором. Однако Европарламент ещё не стал органом, обладающим исключительным правом принятия решений по вопросам издания правовых актов.

Таким образом, Европейский Совет находится отдельно от других органов. Это своего рода главный стратегический орган европейской интеграции. Европейский Совет имеет целью свободный и неформальный обмен мнениями между главами государств и (или) правительств, он может рассматривать вопросы о заключении международных соглашений, касающихся политического сотрудничества и затрагивающих интересы государств-членов в целом. Кроме того, он может применять меры, направленные на дальнейшее стимулирование прогресса в развитии Сообществ. Таким образом, можно сделать вывод, что Европейский Совет сочетает черты и органа высшего политического руководства ЕС, и высшего законодательного органа.

Комиссии принадлежит исключительное право законодательной инициативы. Тем самым она, будучи хранительницей договоров, получает гарантии того, что правовые акты сообщества будут издаваться на благо всех его членов. Предложения Комиссии публикуются в бюллетене сообществ (издание «С»). Если правотворческая процедура сталкивается с трудностями, то там же печатаются и изменённые предложения Комиссии. Таким образом, обычно правотворческий процесс начинается с предложения Комиссии по проекту юридического акта. Проект готовится членами Комиссии с помощью отдела, курирующего данное направление, и зачастую с консультациями национальных экспертов. Он может быть принят Комиссией простым большинством и в качестве «предложения Комиссии» направляется в Совет с подробным обоснованием его мотивов. Дальнейшее движение проекта зависит от характера вопроса, которому он посвящен, а также от того, приходится ли участникам законодательного процесса - Комиссии, Совету, Европарламенту - преодолевать в ходе обсуждения позиции друг друга. Процедура предусматривает возможность консультации Совета с Европарламентом, а также с Социально-экономическим комитетом. Однако, как правило, их мнения необязательны для Совета, которому обычно и принадлежит окончательное решение.

Взаимодействие Европарламента с Советом и Комиссией в ходе законодательного процесса осуществляется в рамках двух процедур: консультации и сотрудничества. Исторически основным видом правотворческого процесса в рамках ЕС была процедура консультации. Она даёт возможность Парламенту выразить своё мнение по поводу предложения Комиссии. С введением посредством Единого Европейского Акта процедуры сотрудничества последняя становится преобладающей, хотя и процедура консультации не утрачивает своего значения. С одной стороны, Совет может консультироваться с Европарламентом после получения предложения от Комиссии. С другой стороны, сама Комиссия может консультироваться с Европарламентом в процессе подготовки своих предложений. Комиссия часто шлёт свои предложения Европарламенту одновременно с направлением их в Совет. В рамках консультативной процедуры Европарламент действует большей частью посредством своих комитетов. Поступившее предложение рассматривается в соответствующем комитете, который готовит доклад с анализом содержания проекта. Затем проект обсуждается Парламентом в целом, наконец, решение принимается после подключения к его обсуждению Совета или Комиссии. Процедура консультации не предусматривает предоставление Европарламенту права принятия решений. Ни Совет, ни Комиссия не связаны его мнением. Однако если Суд ЕС придет к выводу, что Договоры предписывают Совету консультацию с Европарламентом перед принятием акта, то мнение последнего должно быть рассмотрено и отражено в тексте прежде, чем тот будет принят. Если же Совет попытается принять акт без консультации, то это может стать основанием для его отмены, так как было нарушено существенное процедурное требование. На практике влияние Европарламента на законодательный процесс в рамках процедуры консультации варьируется в зависимости от характера вопроса. Оно выше там, где дело может быть рассмотрено относительно быстро и, напротив, уменьшается, если преодоление разногласий между Советом и Комиссией затягивается. В этой ситуации достижении компромисса облегчается, если мнение Европарламента не учитывается.

Процедура сотрудничества (ст. 252 Договора о Европейском сообществе) существенно повысила роль Европарламента в правотворческом процессе, хотя и оставила последнее слово при принятии решения за Советом. Ключевым понятием этой процедуры является понятие общей позиции, которую вырабатывает Совет, принимая решение квалифицированным большинством по предложению Комиссии и после получения заключения Европейского Парламента. Этот документ (общая позиция) сопровождается объяснением причин, побудивших Совет принять данную позицию. Европарламент, получив эту информацию от Совета и Комиссии, может в течение трёх месяцев после такого сообщения: 1)одобрить общую позицию; 2)не принимать никакого решения; 3)абсолютным большинством голосов своих членов внести поправки к общей позиции Совета; 4)отвергнуть эту позицию на основе такого же большинства.

В настоящее время основной считается процедура совместного принятия решений (ст. 251 Договора о Европейском сообществе). Она была установлена в Маастрихтском договоре 1992 г. и немного упрощена Амстердамским договором 1997 г. Эта процедура придаёт Европейскому Парламенту статус полноценного участника. В соответствии с процедурой совместного принятия решений предложения Комиссии одновременно направляются в Парламент и в Совет, которые квалифицированным большинством принимают решения, Парламент - заключение. Если Парламент не вносит в текст никаких поправок, Совет может принять акт в том виде, в котором он представлен Комиссией. Если же Парламент предлагает поправки и Совет их все одобряет, то последний также принимает акт. В противном случае Совет принимает общую позицию. Возможность принятия акта уже в первом чтении представляет собой новеллу и связана с тем, что Амстердамский договор расширил сферу совместного принятия решений, а это потребовало придать процедуре большую эффективность. Парламент, после получения общей позиции, может, как и при процедуре сотрудничества, прибегнуть к одному из четырёх вариантов. Однако отклонение общей позиции абсолютным большинством Европарламента ведёт к невозможности дальнейшего развития процедуры и, как следствие, непринятию акта19. Ещё одно новшество данной процедуры заключается в том, что в случае непринятия Советом всех поправок Парламента, возможен созыв согласительного комитета, состоящего из членов Совета (или их представителей) и представителей Парламента20. Согласительный комитет в течение шести недель может выработать и утвердить совместное решение, которое затем должно быть принято Парламентом (абсолютным большинством поданных голосов) и Советом (квалифицированным большинством). Только в этом случае акт считается принятым и подписывается председателями Европарламента и Совета. Если же согласительным комитетом не достигнуто согласие, или одна из сторон не одобряет текста совместного предложения, то акт не принимается. Несмотря на кажущуюся сложность этой процедуры, она является наиболее эффективной правотворческой процедурой в рамках Европейского Союза.

Таким образом, можно сказать, что особенностью правотворческого процесса в рамках Европейского Союза является взаимодействие институтов ЕС между собой с целью создания норм права.

Как уже указывалось ранее, действенность источников права зависит от их внутреннего и внешнего ресурсного обеспечения. Здесь необходимо отметить, что внутреннее ресурсное обеспечение ложится в основном на плечи Комиссии и Суда ЕС, а внешнее - в большей степени является прерогативой Совета и Европарламента. При этом первичные источники права должны быть обеспечены поддержкой всех четырех органов ЕС, а вторичные - хотя бы одним из них. Устойчивость развития правовой системы ЕС зависит от того, насколько будет соблюден баланс внутреннего и внешнего ресурсного обеспечения источников права, отсутствии коллизий как в каждом из них, так и между ними. Поэтому правотворческий процесс ЕС постоянно направлен на поиск методов и форм поддержания данного баланса.