Прохождение дипломатической службы и его правовая база

Действовавшая в недавнем прошлом в стране номенклатурная система кадровой работы проецировала на себя кадровые процес­сы и порядок служебных отношений в системе дипломатической службы. Постепенно в ней создалась элитная политико-диплома­тическая прослойка, имевшая достаточно сильные позиции и ав­торитет. Она существенно влияла на решение кадровых вопросов в рамках партийно-номенклатурной системы подбора, расстановки и воспитания дипломатических кадров, что в конечном итоге привело к существенным деформациям в кадровой сфере Министер­ства иностранных дел СССР.

Перестроечные процессы начались с введения в действие «По­ложения о Посольстве СССР», уточненного «Положения об основ­ных обязанностях и правах Чрезвычайного и Полномочного Посла СССР, аккредитованного в иностранном государстве», «Положе­ния о порядке проведения служебной аттестации дипломатических работников МИД СССР». На основе этих нормативных докумен­тов шел поиск более действенных форм прохождения дипломати­ческой службы иэффективных методов оценки деловых, профес­сиональных и моральных качеств работников дипломатического состава. С января 1987 г. была начата служебная аттестация дип­ломатических кадров центрального аппарата, а с января 1989 г. — аттестация всех дипломатических и консульских работников за границей.

Было принято также «Положение о прохождении службы дип­ломатическими работниками МИД СССР». Предыдущее аналогич­ное положение было утверждено в апреле 1953 г. и, естественно, было выдержано в духе времен культа личности и никак не могло быть использовано в условиях демократизации общественных от­ношений и обновления дипломатической службы. С его введением была существенно обновлена нормативно-правовая база кадрового обеспечения дипломатической службы в рамках исторически сло­жившейся модели непрерывного прохождения дипломатической службы. Многие ее положения и принципы действуют поныне. Сохранились и многие традиции, не противоречащие нормам и требованиям федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». «Положения о Министерстве иностранных дел Российской Федерации», других нормативно-правовых актов.

Прохождение дипломатической службы представляет собой особую организационно-правовую систему, включающую в себя органическую совокупность целенаправленных действий по отбору, расстановке, воспитанию и ротации дипломатических кадров, реали­зации должностных полномочий и контроля качества исполнения слу­жебных обязанностей по государственной должности дипломатичес­кой службы. Сердцевиной указанной системы является професси­онально-должностное развитие кадров дипломатической службы, интеллектуальный и профессионально-кадровый прогресс дипло­матической службы, высокий духовно-нравственный потенциал каждого служащего.

Основные элементы системы прохождения дипломатической службы можно представить следующим образом:

а) отбор на службу, оценка претендентов на государственную должность дипломатической службы с точки зрения их професси­онально-квалификационной, психологической и духовно-нравст­венной пригодности к работе в структурах Министерства ино­странных дел и загранучреждений Российской Федерации;

б) процедура утверждения в должности (замещение государст­венной должности дипломатической службы);

в) профессиональная адаптация путем испытательного срока, стажировок, повышения квалификации и других мероприятий;

г) оценка служебной деятельности, формирование здоровых ценностных установок на высокоэффективное исполнение долж­ностных обязанностей;

д) присвоение разрядов, рангов и званий;

е) профессиональное развитие путем внутриаппаратного обуче­ния, профессиональной переподготовки и повышения квалифика­ции в учебных заведениях, в процессе самоподготовки;

ж) должностное продвижение по вертикали (в том числе через резерв), перемещение и ротация по горизонтали на основе личных заслуг и достоинств;

з) регулирование межличностных отношений и социально-пси­хологическая диагностика служебных отношений, формирование атмосферы деловитости и сотрудничества, ответственного отноше­ния к делу;

к) создание благоприятных социально-бытовых и материально-финансовых условий использования персонала — охрана труда, организация медицинского и социального обслуживания, обеспе­чение детскими учреждениями, комплексом спортивно-культур­ных услуг;

л) прекращение служебных отношений, выход в отставку.

Прохождение дипломатической службы как особой формы профессиональной социализации работника в условиях демокра­тического государства ориентировано не на классово-идеологичес­кую, а на демократически-правовую природу государства и его ап­парата. В ее рамках реализуются основополагающие принципы го­сударственной службы демократического правового социального государства.

Порядок прохождения дипломатической службы нормативно регламентируется:

— Конституцией Российской Федерации, федеральным зако­ном «Об основах государственной службы Российской Федера­ции», Трудовым кодексом Российской Федерации, федеральным законом «О высшем и послевузовском образовании», другими за­конодательными актами;

— венскими конвенциями о дипломатических и консульских сношениях[110], другими международно-правовыми актами;

— указами Президента Российской Федерации, касающимися перечня и реестров государственных должностей, квалификацион­ных требований по государственным должностям федеральной го­сударственной службы, проведения конкурса на замещение ва­кантной государственной должности государственной службы, аттестации федеральных государственных служащих, служебного по­ведения государственных служащих и укрепления трудовой дис­циплины в системе государственной службы, денежного содержа­ния и социальных гарантий федеральных государственных служа­щих, периодов работы (службы), включаемых в стаж государствен­ной службы, профессиональной подготовки федеральных государ­ственных служащих, мер по укреплению юридических служб госу­дарственных органов;

— указами Президента Российской Федерации, которыми вве­дены в действие положения «О Министерстве иностранных дел Российской Федерации», «О посольстве Российской Федерации», «О консульском учреждении Российской Федерации», «О Чрезвы­чайном и Полномочном После Российской Федерации». Специ­альным указом определена координирующая роль Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации[111];

— постановлениями Правительства Российской Федерации, ка­сающимися структуры аппаратов федеральных органов исполни­тельной власти, вопросов финансового и материального положе­ния Министерства иностранных дел, регулирования условий труда работников, направляемых на работу за границу, организации переподготовки и повышения квалификации государственных слу­жащих федеральных органов исполнительной власти, проведения испытаний при назначении на государственную должность феде­ральной государственной службы и другие;

— постановлениями и приказами Минтруда, Минюста, Мин­фина, Минобразования России, другими ведомственными подза­конными актами. В частности, директивным письмом Минтруда и Минюста России «О порядке увольнения государственного служа­щего по инициативе руководителя государственного органа в связи с достижением предельного возраста», приказом Минобразования России «Об утверждении государственного образовательного стан­дарта дополнительного профессионального образования (повыше­ния квалификации и профессиональной переподготовки) феде­ральных государственных служащих», методическими рекоменда­циями Минтруда «О порядке формирования и подготовки феде­рального резерва кадров государственных служащих» и другими.

С введением в действие вышеупомянутых нормативных доку­ментов в Министерстве иностранных дел проведена необходимая работа по приведению многочисленных внутриведомственных актов, касающихся организационно-кадровой составляющей про­хождения службы в центральном аппарате МИД и в российских представительствах и учреждениях за границей, в полное соответ­ствие с федеральным законодательством и нормами международ­ного права. Учтены и требования Межотраслевых методических рекомендаций НИИ труда, которые были творчески использованы с учетом требований современного нормативно-правового поля России.

В результате сложился пакет ведомственных документов нового поколения:

- Правила внутреннего трудового распорядка для работников МИД России (приказ по Министерству иностранных дел от 5 ян­варя 1996 г. № 76 А);

- пакет положений о департаментах, управлениях и отделах[112];

- Положение о ротации дипломатических кадров (приказ по Министерству иностранных дел от 6 июля 1994 г. № 3521);

- Новая редакция типовых проектов трудовых договоров (кон­трактов) для работников, замещающих государственные должности государственной службы в центральном аппарате МИД России, в дипломатических представительствах и консульских учреждениях Российской Федерации и представительствах МИДа в субъектах Российской Федерации (приказ по Министерству иностранных дел от 28 февраля 2000 г. № 1816);

- Положение о Комиссии МИД России по приему на работу молодых специалистов» (приказ по Министерству иностранных дел от 13 мая 1997 г. № 4517);

- Положение о кадровом резерве МИД России (приказ по Министерству иностранных дел от 4 августа 1998 г. № 9140);

- О порядке присвоения дипломатических рангов работникам системы МИД России (приказ по Министерству иностранных дел от 6 июля 1994 г. № 3520);

- Об организации работы по присвоению квалификационных разрядов федеральным государственным служащим, замещающим государственные должности в центральном аппарате МИД России (приказ по Министерству иностранных дел от 18 июля 1997 г. № 8226);

- О порядке представления руководящих дипломатических ра­ботников МИД России к присвоению дипломатических рангов Чрезвычайного и Полномочного Посла и Чрезвычайного и Полно­мочного Посланника 1 и 2 класса (приказ по Министерству ино­странных дел от 11 февраля 1999 г. № 1294);

- О порядке назначения на государственные должности лиц, впервые или вновь поступающих на работу в Министерство ино­странных дел Российской Федерации, дипломатические предста­вительства и консульские учреждения Российской Федерации (приказ по Министерству иностранных дел от 16 марта 1999 г. № 2189);

- О порядке сдачи квалификационных экзаменов по ино­странному языку на ВКИЯ МИД России[113] (приказ по Министерст­ву иностранных дел от 28 июня 1994 г. № 3337);

- О порядке оформления выездов в краткосрочные загранко­мандировки сотрудников центрального аппарата МИД России (приказ по Министерству иностранных дел от 10 сентября 1998 г., № 29001/ис);

- О приеме впервые на государственную службу в МИД Рос­сии выпускников высших учебных заведений (Приказ по Минис­терству иностранных дел от 14 марта 2001 г. № 2467);

- О стажировке руководящего состава загранучреждений МИД России (приказ по Министерству иностранных дел от 13 июня 1997 г. № 5912);

- Об усилении трудовой дисциплины в коллективах загрануч­реждений МИД России» (приказ по Министерству иностранных дел от 16 мая 1997 г. № 4703);

- Положение о работе с ветеранами дипломатической службы в Министерстве иностранных дел Российской Федерации (приказ по Министерству иностранных дел от 1 декабря 1999 г. № 14329).

Перечисленные и многие другие документы составляют норма­тивно-правовую базу прохождения дипломатической службы Рос­сийской Федерации, определяют порядок и содержание этого про­цесса, фиксируют правовой и социальный статус работника, его функции, перспективы карьерного роста.

Прохождение дипломатической службы, таким образом, пред­ставляет особую систему юридических фактов, влияющих на соци­ально-правовой статус дипломатического служащего и его карьеру. При этом учитывающих буквально все условия и факторы: соци­альное происхождение и родственные связи, образование и нали­чие соответствующих документов о повышении квалификации, специальность и место должности в штатном расписании, порядок найма на службу и правила продвижения по службе, объем приви­легий, иммунитетов и ограничений. Все эти элементы регулируют­ся соответствующими правовыми нормами и положениями.

Но это вовсе не означает, что в основе системы прохождения дипломатической службы лежат только организационно-правовые нормы и чисто кадровые технологии. Основа прохождения служ­бы — повседневная практическая реализация должностных полно­мочий. В этом смысле оно эквивалентно исполнению полномочий по государственной должности дипломатической службы. С момента вступления в должность дипломатический работник становится субъектом права, получает формальные и реальные полномочия в сфере реализации соответствующих функций государственного органа. А это целый комплекс социально и юридически значимых действий, для которых должностная структура становится несущей конструкцией живого организма дипломатической службы. А вот специалисты, замещающие должности, их профессиональная ква­лификация, практический опыт, нравственный потенциал придают службе динамичный характер, превращая аппарат в живой, посто­янно развивающийся организм.

Перечисленные факторы определяют успешность служебной карьеры, направленность которой может быть разной: по восходя­щей, горизонтали или нисходящей.

Социально наиболее приемлем, конечно, первый вариант ка­рьерного движения. Причем как для государства в лице МИДа, так и для самого государственного служащего. Этот вариант обес­печивает органическое сочетание интересов обеих сторон, интег­рированное выражение личных устремлений человека и заинтере­сованности МИДа в прогрессивно-поступательном развитии дип­ломатической службы как системы.

Накопленный опыт позволяет представить основные направле­ния служебной деятельности в процессе прохождения службы в структурах центрального аппарата Министерства иностранных дел Российской Федерации, загранучреждениях и представительствах МИД на территории Российской Федерации:

- оперативно-дипломатическая работа в сфере международной политической, военной, торгово-экономической и валютно-финансовой деятельности, охраны границ и таможенных отношений;

- консульская деятельность и решение вопросов гражданства;

- работа с соотечественниками;

- информационно-аналитическое обеспечение внешнеполити­ческой деятельности, включая работу со СМИ и по обеспечению связей с общественностью;

- экспертно-правовая работа;

- служба кадрового обеспечения дипломатической службы;

- протокольная служба;

- архивно-документационная служба;

- служба обеспечения безопасности и режима;

- административно-хозяйственная работа, включающая управ­ление недвижимостью и эксплуатацию загранобъектов;

- служба финансово-экономического обеспечения внешнепо­литического ведомства.

Реализация перечисленных направлений и соответствующих им функций и должностных обязанностей представляет содержательную сторону прохождения дипломатической службы, с учетом, конечно, особенностей каждого конкретного подразделения.

Например, прохождение дипломатической службы в Правовом департаменте[114] — одном из ведущих структурных подразделений центрального аппарата МИДа имеет свои отличительные черты и концентрируется на разработке международно-правовых основ ре­ализации внешнеполитической линии Российской Федерации и координации международно-правовых аспектов деятельности дру­гих подразделений МИД и его загранучреждений; подготовке про­ектов международных договоров, законодательных и нормативных актов Российской Федерации на предмет их соответствия обяза­тельствам России по международному праву; выявлении и анализе новых тенденций развития международного публичного и частного права, а также международной практики в целях обеспечения своевременной и адекватной реакции России на происходящие перемены.

В целом же на дипломатическую службу возложены функции представительства государства в сношениях с иностранными госу­дарствами и международными организациями; представление в ус­тановленном порядке Президенту, Парламенту и Правительству страны предложений и рекомендаций по вопросам международных отношений; организация проведения переговоров и подписания международных договоров с иностранными государствами и меж­дународными организациями; подготовки предложений о заключе­нии, ратификации, исполнении, приостановлении действия и де­нонсации международных договоров; протокольного обеспечения межгосударственных обменов на высшем и правительственном уровнях; осуществления текущего контроля за соблюдением дип­ломатических и консульских привилегий и иммунитетов; содейст­вия развитию связей и контактов с соотечественниками, прожива­ющими за рубежом; содействия распространению за рубежом ин­формации о внешней и внутренней политике Российской Федера­ции; информирования государственных органов, СМИ о междуна­родном положении и внешней политике государства. Предусмот­рены также и другие функции, касающиеся решения иных органи­зационно-кадровых, контрольных, информационно-аналитических и других аспектов деятельности аппарата. Реализуются же эти функции общими усилиями в процессе прохождения службы дип­ломатами, всеми служащими дипломатической службы и техни­ческим персоналом всех структур системы Министерства ино­странных дел страны.

Планирование — основа оптимизации системы прохождения дипломатической службы

Подготовка, отбор, расстановка и ротация дипломатических служащих традиционно проводится на определенной планово-ос­мысленной основе. Планирование кадровых изменений — неотъ­емлемая составная часть научного управления персоналом дипло­матической службы. В этом деле накоплено много положительно­го, прежде всего в части систематизации кадровой работы, созда­ния продуманной схемы и технологий формирования профессио­нальных и личностных качеств дипломатических кадров, воспита­ния в них чувства уверенности и личного достоинства.

Планирование имеет немалую положительную организацион­ную составляющую: включенные в план сотрудники за год и более знают место своей будущей службы, при желании могут заранее подготовиться (в профессиональном, психологическом, семейном плане) к будущей работе; более целенаправленно ведется подго­товка молодых специалистов для загранучреждений, более рацио­нально решаются вопросы трудоустройства возвращающихся из загранкомандировок; создаются благоприятные условия для луч­шей переподготовки сотрудников с учетом их планового переме­щения.

Плановые начала, открытость кадровых процессов позитивно влияют и на морально-психологический климат в коллективах, на их стабилизацию и устойчивость развития. И главное — обеспечи­вают более эффективное использование профессионального потен­циала работников, создают благоприятные условия для служебного и профессионального роста сотрудников МИД, формируют более или менее равные возможности для дипломатической карьеры в системе Министерства иностранных дел.

Тем не менее, планирование кадровых отношений пока не сняло многие проблемы существовавшей на протяжении многих лет номенклатурной системы кадровой работы и прохождения дипломатической службы. Управление кадровыми процессами пока далеко от совершенства, требует дальнейшего улучшения. Планирование кадровых процессов не защищает дипломатическую службу от появления на ответственных должностях работников, не отвечающих необходимым профессиональным и нравственным требованиям. Это снижает эффективность и авторитет дипломати­ческой службы, негативно сказывается на морально-психологичес­ком климате служебных отношений. Традиции и технологии, сло­жившиеся на протяжении многих десятилетий номенклатурной ра­боты с кадрами, с большим трудом уступают место новому, более эффективному и прогрессивному. Даже при условии, что в МИД хорошо понимают, что перестройка кадровой работы в условиях демократизации — непременное условие преодоления «узких мест» в планировании карьерного движения дипломатических кад­ров, эффективного использования интеллектуального и духовно-нравственного потенциала служащих.

В настоящее время Департаментом кадров МИД России разра­ботана целостная система планирования прохождения службы. Она предусматривает использование самых современных инфор­мационных технологий и средств электронно-вычислительной тех­ники.

Исходными данными разработки такого рода плановых доку­ментов являются:

— федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», законодательные и нормативные акты, касающиеся прохождения государственной службы в структурах МИД;

— статистические и кадровые отчеты за предшествующие годы;

— материалы комиссий по конкурсному отбору, аттестации дипломатических кадров, проведению квалификационных экзаме­нов;

— результаты научно-исследовательских разработок;

— итоги целевых обследований и проверок работы загрануч­реждений, подразделений центрального аппарата и представи­тельств МИД в субъектах Российской Федерации.

На основе прогнозов определяются укрупненные нормативы, которые используются при перспективных расчетах плановых по­требностей в молодых специалистах и дипсотрудниках нужных специальностей. Планы движения кадров в обязательном порядке содержат следующие разделы: анализ кадровой ситуации; план вы­движения сотрудников на руководящие должности; план увольне­ния сотрудников (в связи с выходом в отставку, на пенсию или другим причинам); план перемещения сотрудников по подразделе­ниям центрального аппарата Министерства; план перемещений сотрудников загранучреждений, представительств и миссий; план трудоустройства сотрудников, прибывающих из-за заграницы; планы профессиональной подготовки, переподготовки и повыше­ния квалификации дипломатических кадров.

Рассмотрим особенности некоторых планов кадровой работы.

План подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров в Дипломатической академии и МГИМО(У) МИД России предусматривает профессиональную подготовку дипломатических кадров по заданным специальностям с учетом запланированных штатных перестановок, наличия условно-вакантных должностей; дальнейшего использования наиболее перспективных работников на приоритетных направлениях деятельности министерства. Этот план — организационная основа подготовки резерва на выдвиже­ние.

Годовой план трудоустройства сотрудников, прибывающих из загранучреждений формируется на основе планов ротации кадров в загранучреждениях, увольнения, профессиональной подготовки и переподготовки кадров через резерв. Для решения вопроса о трудоустройстве сотрудников, загранкомандировка которых носила разовый характер, формируется отдельный список, включающий дополнительные реквизиты об их работе перед загранкомандиров­кой.

Годовой план перемещения и должностного роста дипломати­ческих работников основывается на результатах служебной аттес­тации и конкурсного замещения вакантных должностей. Предло­жения по этому плану формируются после обработки планов заме­ны в загранучреждениях, подготовки и переподготовки служащих, увольнения в отставку, трудоустройства прибывающих из загранучреждения слушателей, аспирантов и докторантов Дипломати­ческой академии и МГИМО(У).

План увольнения сотрудников в связи с выходом на пенсию представляет собой пофамильный список служащих, достигших или достигающих в планируемом периоде пенсионного возраста. В списках указывается их возраст, образование, должность, ранг, ученое звание, другие необходимые для принятия решения рекви­зиты.

Следует подчеркнуть, что работа по планированию кадровых процессов в системе дипломатической службы проводится в соот­ветствии с законодательно утвержденными общими требованиями к квалификационным характеристикам служащих, замещающим государственные должности государственной службы, порядку их замещения в различных группах государственных должностей.

Свои особые квалификационные требования к государствен­ным должностям государственной службы могут также устанавли­ваться нормативными актами отдельных государственных органов, но только в отношении государственных служащих этих органов. Так делается и МИДом. Здесь многое определяется показателем стажа работы. Планомерность устанавливает следующие сроки ра­боты дипломатических сотрудников: в подразделениях центрально­го аппарата в период между загранкомандировками — не менее 3 лет, в загранучреждениях — 3 года (с возможным продлением не более, чем на один год по заблаговременному решению в центре). Сроки пребывания в загранкомандировках руководителей загра­нучреждений рассматриваются Коллегией министерства в каждом конкретном случае[115].

Молодые специалисты, отбираемые на работу в МИД, направ­ляются на загранработу в основном после окончания вузов. Вы­пускники, имеющие диплом с отличием, назначаются на долж­ность атташе. Специалисты, принимаемые на дипломатическую службу из других организаций и учреждений, до выезда в длитель­ную командировку не менее года работают в подразделениях цент­рального аппарата.