Отбор, обучение и продвижение дипломатических кадров

Начавшийся в Великобритании после Второй мировой войны процесс демократизации государственного аппарата, расширение его социальной базы, затронул и дипломатическую службу. В ре­зультате в наши дни только треть молодых дипломатов — выпуск­ники Оксфорда и Кембриджа (полвека тому назад они составляли 90—95%). В 1995 г. число женщин, принятых на службу, превыси­ло число мужчин: сегодня более четверти профессиональных бри­танских дипломатов — женщины, среди них — 9 послов.

Руководители дипломатической службы, равно как и Комиссии по делам Гражданской службы Великобритании в целом, выступа­ют против предоставления существенных льгот национальным меньшинствам и отдельным социальным группам. Здесь справедливо полагают, что принцип открытого и равного соревнования при поступлении и прохождении службы наиболее оптимален для сохранения высокого уровня профессионализма на дипломатичес­кой службе.

При этом принципиальные требования к квалификации дипло­матических кадров, сформулированные еще в начале XX столетия, мало изменились. Критерий «дипломат должен быть образован­ным джентльменом»[215] не потерял своей значимости и в полной мере сохраняет свою силу. Сильная политологическая, правовая и общегуманитарная подготовка классического образца, воспитанность и хорошие манеры, устойчивость психики — вот главные требования, которые предъявляются лицам, претендующим на должность дипло­матической службы.

Образованный и способный человек, по мнению британских специалистов вполне может освоить специальные, профессиональ­ные навыки непосредственно во время работы, «набираясь собст­венного опыта и наблюдая за своими старшими коллегами». Исхо­дя из этих соображений, руководители британской профессио­нальной дипломатии считают ненужной проведение специальной подготовки или переподготовки дипломатических кадров в каком-либо специальном учебном заведении университетского или постуниверситетского уровня.

Для того, чтобы выявлять людей, способных освоить «премуд­рость» профессии, уже находясь на службе, в Великобритании в конце 40-х годов была введена и поныне действует система кон­курсного отбора кадров. По последним имеющимся данным, кон­курс для поступления в высший разряд службы составляет 120 че­ловек на место, в другой, — «исполнительский» разряд — 86 пре­тендентов на место[216].

Кадровый дипломатический персонал разделен на два основ­ных разряда (или категории): «А» (управленческая категория) «Е» (исполнительская). У сотрудников категории «А» основным на­правлением работы является политический анализ. Они направля­ются в заграничные представительства сразу на должности третьих или вторых секретарей. Их продвижение по службе проходит при­мерно вдвое быстрее, чем у их коллег из разряда «Е».

В нем состоит большая часть британских послов и профессио­нальных руководителей Форин офиса. Сотрудники же разряда «Е» работают в основном на консульском, информационно-разъясни­тельном, торгово-экономическом, культурном и других направле­ниях деятельности, прямо не связанных с «высокой политикой». Переход из низшего разряда в высший возможен только в середи­не карьеры (на уровне пятого внутреннего ранга службы).

Для поступления на службу по управленческому «элитному» разряду, (менее 1 тыс. человек), претендент должен пройти через систему сложных конкурсных испытаний. Из более, чем 2, 5 тыс. претендентов в аппарат зачисляется примерно 23—25 человек. Возраст поступающих — не более 32 лет для разряда «А», не более 45 лет — для разряда «Е».

Конкурс открывается и организуется отборочной комиссией Гражданской (государственной) службы при участии (на заключи­тельном этапе) чиновников высшего звена из МИД и загранучреждений. Претендент представляет в комиссию следующие доку­менты: о британском гражданстве; рекомендации и поручительства из учебных заведений; любые другие документы по своему усмот­рению. Если отсутствует диплом об окончании высшего учебного заведения, то в этом случае претендент должен сдать предвари­тельный квалификационный экзамен. Перед испытаниями пре­тендентам сообщается, что их данные будут проверяться спец­службами.

Методика экзаменов основана на следующих принципах:

— непрерывность экзаменационного процесса;

— чередование различных видов испытаний: письменные рабо­ты (сочинения, тесты и др.), решение задач ситуационного харак­тера, учебные дискуссии в группах, индивидуальные собеседова­ния;

— экзамены производятся одновременно силами штатных со­трудников комиссии, приглашенными психологами-профессиона­лами и кадровыми дипломатами.

Для приведения к единому знаменателю полученных оценок по различным видам испытаний используется шкала личных показа­телей: «способность к самостоятельному анализу», «коммуника­бельность», «умение работать в стрессовой ситуации» и др. Всего таких показателей 11. По каждому из них выставляется отдельный балл, затем выводится суммарная оценка по конкрет­ному экзамену, а в конце — по совокупности всех испытаний. Претенденты, набравшие наибольшую сумму баллов (их число не может превышать число объявленных вакансий), проходят собеседование в Высшей отборочной комиссии, которая и вы­носит окончательное суждение об их профессиональной пригод­ности к работе в соответствующих структурах внешнеполитическо­го ведомства.

Вскоре принятые на работу сотрудники направляются в дипло­матические представительства Великобритании за рубежом на младшие дипломатические должности (но не ниже уровня 3-го секретаря посольства). Подготовка молодых дипломатов непосред­ственно перед назначением минимальна. Все, что им потребуется, «познается в процессе конкретной практической работы»[217].

Лишь с недавних пор учебный отдел Форин офиса начал предлагать начинающим дипломатам небольшие спецкурсы: а) по мировой экономике и финансам, б) методике применения в дип­ломатии новых информационных технологий, в) новинкам управ­ленческой работы и некоторых др. В отдельных случаях их на­правляют на стажировку в крупные фирмы, банковские учрежде­ния или в университеты. Специальная и языковая подготовка проводится исключительно в индивидуальном порядке и по инди­видуальному плану.

На британской дипломатической службе установлено десять служебных рангов. Набор в низший, 10-й ранг, присваиваемый канцелярским служащим, проводится без конкурсных экзаменов, в порядке замещения открывающихся вакансий: канцелярские служащие не входят в состав оперативного дипломатического пер­сонала и считаются вспомогательным персоналом дипломатичес­кой службы.

9-й ранг присваивается лицам, прошедшим по конкурсу в исполнительский разряд службы (соответствует должности атта­ше).

Молодым дипломатам, принятым по управленческому разря­ду, присваивается 8-й либо 7-й ранг, что соответствует должнос­тям третьего и второго секретаря посольства России. 7-й ранг присваивается в случае, если у зачисленного на службу молодого сотрудника имеется диплом об окончании с отличием одного из престижных университетов, опыт практической или научной ра­боты. Его возраст — 26 лет и старше (но не старше 32 лет).

6-й ранг, соответствующий должности первого секретаря по консульским, торгово-экономическим, информационным вопро­сам, присваивается только дипломатам, проходящим службу по исполнительскому разряду. Для многих он представляет «потолок» дипломатической карьеры. Присвоение 5-го ранга (также соответ­ствующего должности первого секретаря, но по политическим во­просам) производится только на основании специального заклю­чения специальной комиссии Форин офиса о пригодности данно­го лица к выполнению работы руководящего характера. Сотруд­никам, проходящим по разряду «А», 5-й ранг присваивается непо­средственно после 7-го без каких-либо предварительных условий. При нормальном прохождении службы дипломаты разряда «А» получают 5-й ранг в возрасте 29—30 лет, а разряда «Е» — в воз­расте 36—40 лет.

В целом структура служебных рангов и должностей британ­ской дипломатической службы выглядит следующим образом:

Продвижение по службе с 9-го по 4-ый ранг (примерно от должности атташе до советника) определяется фиксированным сроком пребывания в каждом ранге и конкурсом персональных ха­рактеристик на сотрудников, представляемых руководителями по­сольств и департаментов Форин Офиса. Судя по имеющимся дан­ным, этот конкурс проводится далеко не формально. По результа­там такого рода конкурсов в первые 13-15 лет вынуждена оста­вить службу примерно четвертая часть дипсостава.

Перевод дипломатов в один из трех высших рангов утверждает­ся министром по рекомендации «высшей отборочной комиссии» составленной из руководящих сотрудников профессиональной службы. Глава службы (постоянный заместитель министра) назна­чается премьер-министром. Одним из обязательных требований для перевода дипломата в верхний эшелон службы является его предшествующий опыт работы по 2-3 функциональным и 2-м ре­гиональным специализациям. Изучение биографий дипломатов высшего звена показывает, что едва ли не во всех случаях в их по­служном списке присутствует годичная стажировка в военном кол­ледже НАТО в Риме и некоторых других высших военных учебных заведениях.

Дипломаты 1—3-го рангов составляют руководящую верхушку профессиональной дипломатической службы. Из их числа запол­няются вакансии глав большинства британских дипломатических представительств, первых заместителей и заместителей министра Глава профессиональной дипломатической службы — всегда дип­ломат первого ранга.

Подводя итоги, подчеркнем еще раз, что при приеме на дипло­матическую службу и ее прохождении, присвоении рангов руководи­тели британского профессионального дипломатического аппарата ру­ководствуются практически исключительно способностями, деловыми качествами и культурой сотрудников. В расчет берутся, конечно личные связи дипломатов с политическим и финансовым истеб­лишментом. Однако этот фактор может иметь весомое значение лишь при наличии у дипломатов всех остальных требуемых ка­честв.

В США, как и в Великобритании, отбор кадров на профессио­нальную дипломатическую службу (Заграничную службу США) проводится через открытый конкурс со сдачей вступительных экзаменов. Набор, по определению Закона о Заграничной службе США 1980 г., осуществляется на принципах равных возможностей «независимо от политической ориентации, расы, цвета кожи пола, вероисповедания, национального происхождения, семейного положения». При этом, по ряду существенных параметров, набор на дипслужбу США, как и сам ее кадровый состав, заметно отли­чается от британского варианта. Как уже говорилось, в Великоб­ритании едва ли не единственный критерий при формировании кадрового состава — знания, способности и уровень культуры Американское законодательство, в дополнение к этому, требует, чтобы в аппарате были представлены все основные общественные слои и этнические группы населения, а также все ее географичес­кие регионы.

В этих целях ряду категорий претендентов при поступлении на службу представляются определенные льготы. Например, граждане США азиатского и латиноамериканского происхождения, индейцы и эскимосы освобождены от письменного экзамена, представляют в экзаменационную комиссию вместо него оценки, полученные ими по окончании высшего учебного заведения. Для черных аме­риканцев выделены квоты.

Эти и ряд других мер, осуществлявшихся в последние 15—20 лет в рамках федеральной программы обеспечения равных воз­можностей при наборе на работу, вызвали недовольство части кад­ровых дипломатов, которые до сих пор убеждены, что расширение социального и этнического состава службы ведет к критическому падению ее профессионального уровня, провоцирует психологи­ческую напряженность в дипломатических ведомствах.

Проблема здесь, вероятно, есть. Не исключено, что именно для ее решения с начала 80-х годов был ужесточен порядок продвиже­ния по дипломатической службе. Зачисление в постоянные штаты стал производится только по истечении испытательного срока (3— 4 года). Три высших внутренних ранга Заграничной службы (ка­рьерного посла, карьерного посланника и карьерного советника) были выделены в особую категорию — звено руко; О^'acksSenior Foreign Service). Переход в эту категорию обставлен новыми усло­виями, в частности, требованием, чтобы в течение предыдущей ка­рьеры им были бы освоены, по крайней мере, 2—3 региональных и 1—2 функциональных участка работы.

Сложнее стало и прохождение карьеры на низшем и среднем уровнях — от VIII до I ранга (обозначенные цифрами, они назы­ваются в США классами и примерно соответствуют должностям от стажера (атташе) до первого секретаря). Был установлен и макси­мальный срок, в течение которого дипломатический служащий может работать без повышения в классе. Если он, по мнению ква­лификационной комиссии не заслуживает повышения, то должен уйти в отставку досрочно.

Ранее говорилось о том, что связи руководителей британской профессиональной дипломатии с высшими учебными заведениями минимальны и эпизодичны. В США, напротив, эти связи — со времени провозглашения президентом Дж.Кеннеди программы «новой дипломатии» — носят всеобъемлющий, многообразный и постоянный характер.

Учебные программы десятков американских университетов и колледжей ориентированы на требования дипломатического аппа­рата. В студенческих аудиториях читается множество специальных дисциплин, связанных с дипломатической практикой. Выпускни­ки этих учебных заведений имеют предпочтительные шансы ус­пешной сдачи вступительных экзаменов для поступления на дип­ломатическую службу.

Но этим специальная подготовка дипломатических кадров не ограничивается. У госдепартамента есть свой собственный учеб­ный центр — Институт Заграничной службы США. На протяже­нии всей карьеры дипломаты и дипслужащие проходят подготовку и переподготовку в стенах Института, в университетах и научно-исследовательских центрах. Причем минимум трижды в течение всего срока дипломатической службы: первый раз — после приема на службу, второй — в середине карьеры, третий — при прохожде­нии стажировки на специальном семинаре для дипломатов высше­го звена.

Повышение квалификации — служебная обязанность. Здесь действует предусмотренное Законом «О Заграничной службе США» правило: карьерный дипломат из 15 лет своей работы не менее 3-х лет должен провести на родине — в госдепартаменте, на стажировках в Институте Заграничной службы, в университетах, академиях, либо в частном секторе — крупных компаниях со зна­чительными международными связями.

Начальный курс обучения обязателен для всех дипломатичес­ких служащих. Он включает в себя предметы «общей ориентации» (ознакомление с организацией и методами дипломатической рабо­ты, обучение навыкам работы с документами, а также с новыми информационными технологиями); один или несколько курсов по профессиональному мастерству (методы экономической работы, консульская служба, методика международных переговоров); изу­чение иностранного языка и жизни страны, куда дипломата пред­полагается командировать (Институт Заграничной службы обеспе­чивает изучение примерно 60 языков).

По мнению большинства специалистов кадровая дипломати­ческая служба США — относительно небольшая (около 3, 5 тыс. человек), но одновременно наиболее компетентная, квалифициро­ванная и эффективная часть громоздкого внешнеполитического механизма США. Тем не менее, практически со времени создания она непрерывно подвергается критике. Принятие в 1980 г. Закона о Заграничной службе США в определенной мере сгладило остро­ту вопроса. В Законе недвусмысленно сказано: «Конгресс считает, что карьерная Заграничная служба, основанная на высоком про­фессионализме, служит национальным интересам страны и необ­ходима для оказания содействия Президенту и Государственному секретарю в ведении ими внешних дел Соединенных Штатов».

Высокая оценка деятельности кадровых дипломатов подкреп­лена и предоставлением им ряда конкретных прав, в частности, права Ассоциации Заграничной службы (своеобразного диплома­тического профсоюза) оспаривать решения аттестационных комис­сий в специально созданном административном суде, вести пере­говоры с руководством госдепартамента по вопросам условий труда, назначений, увольнений, присвоения очередных диплома­тических классов.

В данной главе мы рассмотрели в сравнении две модели орга­низации дипломатической деятельности. Организационные формы британской дипломатии по сути дела воплощают на практике одно из классических определений дипломатии как деятельности про­фессиональных дипломатов. Все дипломатические инструменты осуществления внешнеполитического курса правительства нахо­дятся в руках сотрудников кадровой дипломатической службы. Ее место и роль в центральном аппарате и в зарубежных представи­тельствах столь весома, что у британских дипломатов имеются ре­альные практические возможности для осуществления функции, отсутствующей в Венской конвенции о дипломатических сноше­ниях 1961 г., а именно функции разработки внешнеполитического курса и подготовки соответствующих рекомендаций для прави­тельства.

Отвечая на вызовы современного международного развития, Великобритания не пошла по пути создания новых, параллельных дипломатической службе структур, а, напротив, предпочла скон­центрировать решение новых задач в традиционных дипломати­ческих ведомствах. В результате дипломатический аппарат в целом остается довольно компактным, маневренным и недорогостоящим.

В США официальные подходы к роли дипломатии, к способам принятия внешнеполитических решений и их осуществлению, к формированию состава дипломатических и в целом внешнеполи­тических ведомств — принципиально иные, нежели в Великобри­тании. Дипломатия интерпретируется в расширенном смысле как явление, в целом тождественное внешней политике. С этой точки зрения профессиональная дипломатическая служба может быть и на деле является лишь одним из многих инструментов осуществле­ния внешнеполитического курса. Не случайно, что влияние обще­ственных групп и граждан на внешнеполитическую деятельность в США несравнимо выше, чем в Великобритании.

У Заграничной службы США, разумеется, есть своя определен­ная и важная ниша деятельности — традиционная дипломатичес­кая работа по повседневному поддержанию политических контак­тов с другими государствами, сбор, обобщение и анализ полити­ческой и экономической информации, консульская работа и ряд других направлений. Но реорганизуя после Второй мировой войны свой внешнеполитический механизм, руководители США пошли не по пути укрепления традиционных дипломатических институ­тов, а по пути создания новых, дополняющих их, а часто и дубли­рующих их структур. В результате была создана достаточно гро­моздкая, трудно управляемая, затратная с финансовой точки зре­ния структура. По этой причине проблемы улучшения менеджмен­та, структурного и кадрового планирования, перманентной нехват­ки средств сейчас в центре внимания руководителей внешнеполи­тического ведомства Соединенных Штатов.

Поэтому, на наш взгляд, контрпродуктивным было бы копиро­вание американской или британской модели дипломатической службы в Российской Федерации. Могут быть учтены лишь от­дельные элементы их опыта, доказавшие свою эффективность и жизнеспособность.

Контрольные вопросы

1. Что вызвало удивление советской и американской делегаций в 1945 г. в Потсдаме, когда туда для участия в конференции вернулась делегация Великобритании, уезжавшая на родину на время очередных парламентских выборов в этой стране?

2. Почему в 1781—1789 гг. Госдепартамент США подчинялся не президенту, а конгрессу?

3. Почему в США вплоть до 1924 г. не было профессиональной дипломатической службы?

4. Какие признаки демократизма дипломатической службы Вы могли бы назвать?

5. Какие особенности профессиональной подготовки дипслужащих Великобритании и США Вы могли бы отметить?

6. Какие элементы организации дипломатических служб США и Великобритании можно было бы, на Ваш взгляд, использовать в рос­сийских условиях?

Литература

1. Матвеев В.М. Дипломатическая служба США. М., 1987.

2. Матвеев В.М. Британская дипломатическая служба. М., 1990.

3. Панов А.Н. Японская дипломатическая служба. М., 1988.

4. Попов В.И. Современная дипломатия: Теория и практика. Курс лекций. Часть 1. Дипломатия — наука и искусство. М., 2000.

5. Российская дипломатия в свете мирового и исторического опыта. Сборник научных трудов. Вып. второй / Под ред. В.М.Матве­ева, М.И. Лебедевой. М., 1998.

6. Foreign Ministries. Change and Adaptation / Ed. by Brian Hocking. L.: MacMillan Press Ltd. and N.Y.: St. Martin's Press, 1999.

7. Hamilton K., Langhorne R. The Practice of Diplomacy. Its Evolution, Theory and Administration. L.-N.Y.: Routledge, 1995.

8. Langhorne, Richard. Who are the Diplomats Now? Current Develop­ments in Diplomatic Services. Wilton Park Paper 117. L.: HMSO. April 1996.

9. The Role of Diplomacy in Countries in Transition with Special Em­phasis on Education and Training. Diplomatic Academy Year-Book. Vol. 1. No. 1. Ministry of Foreign Affairs of Croatia, Zagreb. 1990.

10. Neumann, her The Foreign Ministry of Norway. DSP Discussion Papers. No. 35. Leicester: Centre for the Study of Diplomacy, 1997.

11. Kyriakou, John The Origins of the Service Attache: France, Great Britain and the United States. DSP Discussion Papers. No. 60. Leicester: Centre for the Study of Diplomacy, 1999.