Исторические корни дипломатической службы Старого и Нового света

Причины современных различий между британской и амери­канской моделями организации дипломатической службы уходят вглубь истории. С начала XIX в. почти весь аппарат британского МИД обладает статусом «профессиональных слуг Короны». За ним сохраняется значительная доля независимости от политических ру­ководителей, он имеет свое собственное административное управ­ление, свой табель о рангах и т.п. Да и в последующие годы статус профессионального звена Форин офиса (центральный аппарат МИД) постоянно укрепляется. По административной реформе 1906 г. постоянный заместитель министра иностранных дел и, ра­зумеется, все его преемники получили право просматривать все документы, направляемые в адрес министра и правительства из от­делов МИД и из загранучреждений. Причем не только просматри­вать, но и высказывать по ним свои суждения, рекомендации, оценки. Тем самым профессиональные дипломатические сотруд­ники через своего непосредственного начальника приобрели канал активного влияния на подготовку и формулирование внешнеполи­тических решений на определяющих стадиях.

Ядром современной кадровой дипломатической службы Вели­кобритании стали не только карьерные чиновники Форин офиса, но также и персонал британских дипломатических представи­тельств. Интересно, что вплоть до окончания Второй мировой войны кадровые службы в центре (Форин офис) и в зарубежных дипломати­ческих представительствах существовали как параллельные, незави­симые одна от другой административные системы. Формирование сети постоянных представительств за рубежом по времени намно­го опередило создание центральных дипломатических учреждений.

В период между двумя мировыми войнами XX в. прохождение всех ступеней карьеры для большей части дипломатов становится обязательным условием — служба становится профессиональной в полном смысле слова. В то же время все в большей мере обнару­живается неадекватность организации и кадрового состава британ­ской дипломатии требованиям, вызванным изменениями в харак­тере международных отношений. Преобладание аристократов на службе начинает вызывать протесты в некоторых влиятельных по­литических кругах.

В ответ на новые «вызовы» времени создается объединенная кадровая дипломатическая служба. Прием вступительных экзаме­нов передается в ведение независимой Комиссии Гражданской Службы. Был открыт доступ к дипломатической службе для жен­щин. Эти и другие мероприятия усилили демократические прин­ципы ее функционирования — внепартийность, прием исключи­тельно на конкурсной основе, соревновательный характер карьер­ного продвижения. В целом демократизм дипломатической службы проявляется в ее открытости, доступности для всех социальных слоев общества, конкурсном отборе кадров, внепартийности, продвижении по службе на основе личных заслуг и достижении.

17 октября 1968 г. — день рождения «нового» Форин офиса — Министерства иностранных дел и по делам Содружества, объеди­нившего в единое ведомство прежний Форин офис, Министерство Содружества и Министерство колоний. Три кадровые дипломати­ческие службы, долгое время существовавшие раздельно (диплома­тическая служба, профессиональные кадры Форин офиса и заграничная служба торговых комиссаров) были объединены в единую «Дипломатическую службу Ее Величества» тремя годами ранее — 1 января 1965 г. Созданная в 60-е годы кадровая дипломатическая система продолжает существовать в почти неизменном виде и в наши дни. Попытки (при правительстве М.Тэтчер) создать альтер­нативные структуры (в частности, аппарат специального советника премьер-министра по внешнеполитическим вопросам) не смогли ослабить традиционно преобладающую роль профессиональной дипломатии в процессе осуществления внешней политики страны.

В Соединенных Штатах Америки первые дипломатические ин­ституты создавались непосредственно представительными органа­ми (что радикально отличает модель их создания от Англии и большинства стран Западной Европы). Более того, в течение не­скольких лет они даже прямо подчинялись законодательным, а не исполнительным властным структурам. Лишь в 1789 г. в соответст­вии с принятой Конституцией США департамент по иностранным делам был преобразован в госдепартамент и переподчинен президенту страны. Конституция, подведя общую правовую базу под службу внешних сношений, говорит об ее организации в весьма туманной форме: не определяются пределы компетенции исполнительной и законодательной власти, роль госдепартамента в системе внешне­политических ведомств. Государственному секретарю предписыва­ется руководить делами департамента так, как будет указывать время от времени президент.

Ряд записанных в тексте Конституции США прерогатив прези­дента впоследствии был истолкован в расширительном плане. В частности, зафиксированное в тексте право президента назначать послов (с совета и согласия Сената), посланников и консулов трансформировалось в право производить любые назначения во внешнеполитических учреждениях, создавать по своему усмотре­нию новые посты и структуры, а также контролировать работу ап­парата. Ничего не говорится в Конституции и о профессиональ­ной дипломатической службе.

Долгое время американские политики не считали нужным со­здавать карьерную дипломатическую службу. Свою позицию они мотивировали тем, что для республиканских Соединенных Штатов неприемлемы монархические дипломатические институты и тради­ции Старого Света. Другим аргументом стало популярное с 30-х годов суждение президента Э.Джексона о том, что «обязанности государственных служащих столь просты, что выполнять их по силам любому разумному человеку»[211].

Идея нашла свое конкретное воплощение во внедрении систе­мы назначений, в их числе и на дипломатические должности, по принципу «награда — победителям». Выигравший выборы прези­дент назначал на ведущие посты своих союзников и друзей. При этом их профессиональная пригодность могла и не учитываться. В итоге в государственном аппарате, включая его дипломатическое звено, расцвела коррупция и другие негативные явления, резко снизилась эффективность работы. Это не могло не отразиться самым негативным образом на престиже Соединенных Штатов в мире.

Превращение США в мощную индустриальную державу, пре­тензии финансово-монополистических и политических кругов страны на полноправное участие в решении международных про­блем на рубеже XIX—XX вв. со всей настоятельностью требовали изменить отношение к дипломатии и к ее главному инструмен­ту — дипломатической службе. Это и было сделано. Политические лидеры страны, активно поддержанные деловыми кругами и уни­верситетами, с готовностью отбросили «демократическую ритори­ку» и декларировали свое желание обратиться к дипломатическому опыту Западной Европы. С 1905 г. постепенно вводится конкурс­ный критерий приема на дипломатическую и консульскую службу, был провозглашен принцип карьерного продвижения на основе знаний, квалификации и выслуги лет. Чуть позже кадры диплома­тической и консульской службы были объединены в единую сис­тему. Окончательная интеграция кадров госдепартамента и Загра­ничной службы произошла в 50-е годы.

В начале «холодной войны» и во многом в силу установок ее американских вдохновителей на более решительные и агрессивные действия в международных делах дипломатическая служба в лице госдепартамента и Заграничной службы начала терять набранный ею в межвоенный период вес и значение. Созданные по Закону о Национальной безопасности Министерство обороны, ЦРУ, Совет национальной безопасности стали серьезными конкурентами тра­диционных дипломатических учреждений в вопросах осуществле­ния внешней политики. В дела дипломатические начал активно вмешиваться Конгресс. В итоге, как замечают современные иссле­дователи, «госдепартамент становится бюрократическим пигмеем среди гигантов» как с точки зрения своего финансового положе­ния, так и влияния на внешнеполитический процесс и собственно на дипломатию[212]. В посольствах представители военных ведомств и спецслужбы оттеснили кадровых дипломатов на задний план, дей­ствуя порой даже в обход послов. Нередко даже практиковалась откровенная травля профессиональных дипломатических кадров.

При Президенте Д.Кеннеди авторитет госдепартамента и аме­риканских дипломатических сотрудников за рубежом несколько повысился. Послам США было предоставлено право контроля де­ятельности всех американских учреждений за рубежом (кроме военных миссий). Госсекретарь Д.Раск призывал оперативных дипломатических сотрудников повысить свою активность и «не бояться принимать решения». В 1980 г. Конгрессом США был принят закон «О Заграничной службе США». Тем самым профес­сиональная дипломатия и дипломатическая служба страны обрели новую солидную правовую основу.

Тем не менее, главная проблема закрепления за кадровой дип­ломатической службой стабильного места в аппарате государствен­ного управления полностью решена не была. Закон только реко­мендовал президенту производить назначения на высшие дипло­матические посты преимущественно из кадровых сотрудников дипломатической службы. Пройдет год и президент Рейган, игно­рируя эту рекомендацию, назначит почти половину (44%) послов из числа своих личных приближенных.

Протекционизм исполнительной власти и лично президента при назначении на высшие посольские посты не ушел в прошлое. Б.Клинтон при назначении новых послов тоже превысил обычную квоту для «назначенцев» (30—35%), назначив почти половину по­слов по протекции.

Одновременно многие опытные дипломатические профессио­налы, чье карьерное продвижение оказалось блокированным пре­зидентскими «назначенцами», вынуждены уходить со службы. Вскоре многие американские политики вынуждены были при­знать, что «из-за безответственных назначений по политическим, а не деловым мотивам, «уважение к дипломатии США в мире пада­ет». Хорошо это понимают и сейчас. Тем не менее в целом статус дипломатической службы США остается перманентно неустойчи­вым.