Вищі органи сучасної держави

У кожній країні функції держави здійснює розгалужена система її органів, які в сукупності складають структуру держави. Залежно від здійснюваних функцій розрізняють органи законодавчої (парламент, законодавчі зібрання суб’єктів федерацій та автономій), виконавчої (уряд, місцеві органи державної виконавчої влади, органи виконавчої влади суб’єктів федерацій та автономій) і судової влади. Серед органів державної влади особливо вирізняються вищі — глава держави, парламент та уряд. Саме вони реалізують основні повноваження у сферах законодавчої і виконавчої влади, а їхня діяльність має політичний характер. До вищих органів держави належать також вищі судові інстанції загальної і спеціальної компетенції — верховний суд, конституційний суд, вищий адміністративний суд та ін. Проте судові органи формально відсторонені від реалізації державних функцій політичного характеру за винятком тих випадків, коли суди здійснюють конституційний контроль.

Дослідивши функціонування вищих органів законодавчої і виконавчої влади, можна більш або менш точно визначити, в яких формах здійснюється державна влада, на яких засадах організований і діє державний механізм.

Глава держави — це конституційний орган і одночасно вища посадова особа держави, яка посідає формально найвище місце в системі органів державної влади, здійснює верховне представництво країни у внутрішньополітичному житті та у відносинах з іншими державами.

Майже в усіх країнах світу глава держави одноособовий, і лише в декількох функції його здійснюються колегіальними органами — президіями вищих представницьких органів у країнах соціалізму. Федеральною Радою у Швейцарії, колективним монархом в Об’єднаних Арабських Еміратах, спільно духовним керівником держави і президентом в Ірані.

У країнах з монархічною формою правління главою держави є монарх, правовий статус якого вирізняється двома основними особливостями. По-перше, влада монарха юридичне вважається непохідною від якої-небудь іншої влади, органу чи виборчого корпусу. Монарх владарює (абсолютно чи обмежено) за власним правом і вважається джерелом усієї державної влади. По-друге, влада монарха є спадковою, вона переходить від одного представника правлячої династії до іншого в установленому законом порядку. Спадковий принцип є переважним для всіх монархій, хоча історії відомі випадки, коли монархи обирались (Польське королівство, Германська імперія до 1806 р- та ін.). У наш час існує «виборна монархія» в Малайзії.

У країнах з республіканською формою правління главою держави є президент, який завжди обирається (за винятком випадків, коли ця посада займається в результаті державного перевороту). Порядок обрання президента залежить від прийнятої форми державного правління. Можна виокремити три основних системи обрання президента: 1) прямі вибори, за яких главу держави обирають усі виборці країни без участі парламенту; 2) непрямі вибори, за яких волевиявлення виборців опосередковується спеціальною колегією вибірників (США) і за певних умов — парламентом; 3) багатоступеневі вибори президента, коли виборці обирають спочатку парламент, а той — президента.

Особливості правового статусу глав держав, обсяг їх компетенції вирішальною мірою залежать від форми державного правління, впровадженої в тій чи іншій країні. Однак за будь-якої форми правління статус глави держави характеризується такими властивостями, як невідповідальність незмінюваність і нейтральність. Невідповідальність проявляється в тому, що глава держави не несе ні політичної, ні юридичної відповідальності за свою діяльність. Притягнення президента до юридичної відповідальності в порядку імпічменту може бути лише у разі скоєння ним тяжкого кримінального злочину, а не за результати діяльності як глави держави.

Незмінюваність означає, що глава держави законним шляхом не може бути усунутий з посади до його смерті (монарх) або до закінчення терміну повноважень (президент, за винятком процедури імпічменту). Нейтральність глави держави полягає в тому, що він є (повинен бути) виразником загальнонаціональних інтересів і стоїть поза політичною боротьбою.

Глави держав формально наділяються широкими повноваженнями у сфері законодавчої, виконавчої і судової влади. Основними з таких повноважень можуть бути:

а) у сфері законодавчої влади: скликання, відкриття й закриття чергових і позачергових сесій парламенту; достроковий розпуск парламенту або однієї з його палат і призначення позачергових виборів; підписання та обнародування законів; вето на закони, прийняті парламентом; повернення законів до парламенту для повторного розгляду; законодавча ініціатива; видання власних нормативних актів; призначення членів верхньої палати парламенту;

б) у сфері виконавчої влади: участь у формуванні уряду;

відправлення уряду у відставку; керівництво адміністративним апаратом і збройними силами;

в) у сфері судової влади: призначення на судові або вищі судові посади; помилування, пом'якшення і скасування кримінальних покарань, визначених судом; проголошення амністії.

Значними можуть бути зовнішньополітичні повноваження глави держави. Формальна і особливо реальна наявність повноважень залежить передусім від форми державного управління. У президентських республіках глава держави одержує свій мандат від виборчого корпусу і завжди має широкі й реальні владні повноваження. Це стосується і глав держав у деяких країнах із змішаною республіканською формою правління. У парламентарних республіках глава держави отримує мандат від парламенту і зазвичай не має істотних владних повноважень. Загалом президент може посідати різне становище в системі влади: бути главою лише держави (наприклад, у ФНР); бути главою одночасно держави й виконавчої влади (США); бути главою держави і фактичним керівником уряду за наявності прем’єр-міністра (Франція); бути складовою частиною парламенту (Індія). Аналогічним може бути й становище монарха.

Парламент (англ. parliament, франц. parlement, від parler — говорити) — це вищий колегіальний представницький законодавчий орган держави.

Парламенти є виборними й колегіальними органами держави, які функціонують за умов демократичного правління. В унітарних державах парламенти формуються на загальнонаціональному рівні, у федераціях — також і на рівні їх суб’єктів. Визначальними характеристиками парламентів є їхня структура, порядок формування та обсяг компетенції.

Основною ознакою структури парламентів багатьох країн є двопалатність, або бікамералізм. Історично сформувалися три основних причини бікамералізму. Другі, або верхні, палати вводились, по-перше, для представництва аристократії, по-друге, для стримування радикалізму нижніх палат, по-третє, для представництва на загальнодержавному рівні інтересів суб’єктів федерації у федеративних державах. На кінець 1996 р. двопалатні парламенти діяли у 18 з 22 федеративних держав і в 40 із 150 держав унітарних.

Найважливішими елементами структури палат парламентів є парламентські фракції, керівні органи і комісії, або комітети.

Парламентські фракції утворюються за ознакою належності депутатів до тієї чи іншої політичної партії, представленої у парламенті. Фракції звичайно формуються із членів однієї політичної партії, хоча в деяких країнах існує практика утворення спільних фракцій із представників кількох партій, що проводять єдину або близьку лінію в політиці. Утворення фракцій на непартійній основі зазвичай забороняється, хоча є й такі країни, де крім партійних фракцій, у парламентах функціонують об’єднання депутатів за іншими ознаками — спільних професійних інтересів, регіональної належності тощо. Перехід депутатів з однієї партійної фракції в іншу унеможливлюється за допомогою різних засобів як юридичних, так і політичних.

Важливим елементом внутрішньої структури палат парламентів є їхні керівні органи, які можуть бути одноособовими або колегіальними. В одних країнах керівництво палатами здійснюється одноособове їхніми головами. В англомовних країнах одноособовий голова парламенту або нижньої палати називається «спікером» (англ. speaker, від speak — говорити). Основне завдання голови — організація функціонування парламенту і проведення його сесійних засідань. У більшості країн світу керівну роботу в палатах парламентів здійснюють виборні колегіальні органи — президія, бюро, правління тощо.

Найголовнішим елементом внутрішньої структури парламентів є комісії (в англомовних та деяких інших країнах вони називаються комітетами), які бувають кількох видів. Основними з них є постійні комісії, головна функція яких — детальний розгляд законопроектів. У двопалатних парламентах постійні комісії, як правило, утворюються в кожній з палат. Постійні комісії звичайно мають спеціалізований характер, їхня предметна компетенція у цілому відповідає загальній структурі уряду. В багатьох країнах утворюються також постійні комісії, діяльність яких пов'язана з роботою самого парламенту, наприклад комісії з питань процедури і регламенту, депутатської етики тощо.

Крім постійних комісій, у парламентах створюються також спеціальні, слідчі та деякі інші комісії, які здебільшого діють на тимчасовій основі.

Порядок формування парламентів часто перебуває у прямій залежності від їхньої структури. Нижні палати парламентів так само, як і однопалатні парламенти, майже завжди формуються шляхом прямих виборів. Загальнонаціональний представницький характер парламентів (нижніх палат) часто відбивається у їх назвах: «національні збори», «народні збори», «державні збори», «палата представників», «палата громад», «палата депутатів» тощо. Верхні палати, які найчастіше мають назву «сенат», можуть формуватися шляхом прямих і непрямих виборів, призначення, а також комбінації цих способів. Причому чим далі процес формування верхніх палат віддалений від виборчого корпусу, тим менший обсяг їхньої компетенції.

До найважливіших функцій парламентів належать законотворчість, прийняття бюджету і контроль за діяльністю органів виконавчої влади (уряду). Серед функцій парламенту також виокремлюють судову й зовнішньополітичну, які мають супутнє значення.

Основним завданням парламентів є прийняття законів. Теоретично лише парламент має суверенне право приймати закони. Проте в сучасних державах законотворча діяльність парламенту втратила суверенний характер. Частина законодавчих повноважень делегована уряду і главі держави. У країнах з парламентарними формами правління центром нормотворчості фактично є уряд, який через парламентську більшість визначає роботу парламенту.

Одним із найважливіших повноважень парламенту є контроль за діяльністю уряду. Сучасна практика знає такі основні методи парламентського контролю за діяльністю уряду: 1) постановка питання про довіру урядові. Може бути ініційована як парламентом, так і урядом. Винесення вотуму недовіри уряду в цілому або окремому міністрові викликає їх відставку; 2) резолюція осуду. Вноситься лише з ініціативи парламенту. Правові наслідки прийняття резолюції осуду такі самі, що й у разі винесення вотуму недовіри; 3) інтерпеляція (від лат. interpellation — переривання промови, порушення) — це звернена до уряду чи окремого міністра вимога групи депутатів дати пояснення щодо проводжуваної ним внутрішньої або зовнішньої політики чи з якого-небудь конкретного питання. Може спричинити постановку питання про довіру урядові; 4) усні й письмові запити депутатів. Використовуються ці методи, як правило, в країнах з парламентарними формами державного правління.

Похідним від поняття «парламент» є поняття «парламентаризм». За визначенням українського правознавця В. М. Шаповала, парламентаризм — «це система взаємодії держави і суспільства, для якої характерними є визнання провідної або особливої і досить істотної ролі у здійсненні державно-владних функцій загальнонаціонального колегіального постійно діючого представницького органу».

Парламентаризм означає не просто наявність парламенту, а його верховенство у сфері законодавчої влади і провідне становище в системі вищих органів державної влади. Парламентаризм не може існувати без парламенту, його основою є саме сильний і повновладний парламент. Але парламентаризм водночас є такою властивістю парламенту, якої він може й не мати. Парламент може існувати без істотних елементів парламентаризму, що є характерним для авторитарних і тоталітарних політичних режимів.

Юридичними проявами парламентаризму є розмежування законодавчої і виконавчої влади, контроль парламенту за діяльністю органів виконавчої влади, привілейований статус депутатів та їх юридична незалежність від виборців (вільний мандат). Парламентаризм передбачає наявність у країні впливових політичних партій, досконалого виборчого законодавства, чітку політичну структурованість парламенту, формування у ньому сталої більшості, жорстку партійну дисципліну. За відсутності необхідних умов становлення парламентаризму парламент може перетворитися на безплідну говорильню, а депутатський мандат використовуватиметься ніким не контрольованими депутатами для вирішення особистих справ.

Парламенти були і є ареною для узгодження соціальних інтересів, розв’язання наявних у суспільстві соціальних і політичних суперечностей. Вони активно використовуються політичними партіями для пропаганди й реалізації своїх програм та демократичної боротьби за владу.

Уряд — це колегіальний орган виконавчої влади держави, наділений загальною компетенцією зі здійснення керівництва державним управлінням.

Найпоширеніші назви урядів — «рада (кабінет) міністрів», «державна рада», «федеральна рада» тощо — відбивають їхній колегіальний характер.

Залежно від форми державного правління та обсягу повноважень парламенту щодо формування уряду розрізняються дві основні моделі формальної процедури створення уряду: парламентська і позапарламентська. У країнах з парламентарними і змішаною республіканською формами правління застосовується парламентський спосіб, за якого парламент безпосередньо здійснює ті чи інші відповідні процедури. Повноваження на формування уряду має та партія чи партійна коаліція, яка за результатами виборів отримала більшість місць у парламенті. Процедури формування уряду передбачають спільні дії парламенту і глави держави, хоча характер і послідовність їхніх дій бувають різними.

За політичним складом уряд може бути однопартійним, коаліційним і безпартійним. Однопартійним уряд буває тоді, коли одна з політичних партій отримала в результаті виборів абсолютну більшість місць у парламенті чи його нижній палаті й може сформувати уряд. Коаліційним уряд буває за умови, коли жодній із партій у результаті виборів не вдалося отримати в парламенті чи його нижній палаті абсолютної більшості місць, і формування уряду є результатом згоди між партіями про спільну урядову програму. Безпартійний уряд створюється в тому разі, коли політичним партіям у парламенті не вдалося домовитися про створення коаліції, а розпускати парламент (нижню палату) небажано. Такий уряд включає фахівців, які можуть бути членами тієї чи іншої партії, але їхня партійна належність значення не має. Безпартійний уряд називається ще службовим, діловим або чиновницьким. Можливе створення й уряду меншості, який спирається на вибіркову підтримку неурядових партій у парламенті. Він може бути однопартійним чи коаліційним, але в будь-якому разі партії, які входять в уряд, більшості в парламенті не мають.

Позапарламентський спосіб формування урядів застосовується в президентських республіках, де уряд формується президентом. Роль парламентів при цьому навіть юридичне є незначною. Глава держави формує уряд, як правило, з представників своєї партії, хоча іноді в тих чи інших політичних цілях він включає в уряд окремих представників інших партій.

До складу уряду, крім його глави, звичайно входять державні міністри, міністри, міністри без портфеля, державні (статс)-секретарі. Інститут глави уряду, якого в більшості країн називають прем'єр-міністром, тобто першим міністром (від франц. Premier — перший), існує лише за парламентарних чи змішаних республіканських форм правління, оскільки в президентських республіках його функції виконує глава держави. Повноваження глави уряду досить широкі. Він керує діяльністю уряду, відповідає за національну оборону, забезпечує виконання законів, призначає на військові й цивільні посади тощо. У країнах зі змішаною республіканською формою правління роль центру урядової організації та діяльності розподіляється між главою уряду і президентом.

Назва «державний міністр» є досить невизначеною. В одних країнах ранг державного міністра вищий від звичайного, в інших — нижчий, у третіх — державними міністрами називаються всі члени уряду. В деяких країнах, крім міністра, для керівництва міністерством призначається державний статс-секретар (від нім. Staat — держава), який або виконує функції заступника міністра, або відає певною ділянкою роботи всередині даного відомства. Міністри без портфеля не керують якими-небудь відомствами, але на засіданнях уряду мають право вирішального голосу. Іноді вони виконують окремі доручення прем’єр-міністра, координуючи роботу групи міністерств і відомств.

Структурними одиницями уряду є міністерства. У значній більшості країн структура й кількісний склад уряду жорстко не фіксуються. Вони визначаються кожного разу при створенні нового уряду або його реорганізації. Існує певний «класичний» перелік міністерств, які обов'язково входять до складу уряду. Це насамперед міністерства внутрішніх і закордонних справ, оборони, фінансів, юстиції.

Обсяг повноважень уряду значною мірою залежить від форми державного правління. Однак за будь-якої форми він виконує такі основні функції: 1) управління державним апаратом; 2) виконання законів; 3) нормовстановлююча діяльність; 4) складання і виконання бюджету; 5) здійснення зовнішньої політики.