Изменения в системе высших органов власти Российской империи в 1-ой половине XIX века. Проекты преобразования государственного строя М.М. Сперанского.

В развитии Российского государства в качестве самостоятельного периода выделяют начало XIX века до 1861 года. В это время, особенно в царствовании Николая I, абсолютизм достигает апогея. Вся власть была сосредоточена в руках одного лица – императора всероссийского: «Император Российский есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться его верховной власти не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает», т.е. самодержавие обосновывается теперь не только божественным происхождением, но и идеей законности власти монарха.

Император в данный период стремился лично вмешиваться даже в мелочи государственного управления. Но это стремление было ограничено человеческими возможностями: царь был не в состоянии обойтись без государственных органов, которые бы проводили его желания, его политику в жизнь.

Обходясь без конституции (разговоры о конституции велись при Александре I, были даже созданы два проекта – М.М. Сперанского, Н.Н. Новосильцева), российские императоры не могли обойтись без совершенствования государственного аппарата, т.к. во-первых, развитие буржуазных отношений в России и буржуазной революции на Западе требовало приспособить государственный аппарат так, чтобы он смог отстоять феодальные порядки; во-вторых, дворянство и верхи чиновничества боялись посягательств на их классовые привилегии.

Развитие государственного механизма характеризуется в предреформенный период консерватизмом. Небольшие изменения в нем относятся к периоду правления императора Александра I, когда он вместе с кружком аристократов-единомышленников решил повести либеральные реформы, которые остановились на учреждении министерств и Государственного совета.

С 1807 г. на политическую арену выдвигается М.М. Сперанский (1772-1839 г.г.). Службу он начал еще при Павле I. В 1803 г. Сперанский уже директор одного из департаментов Министерства внутренних дел, а в 1808 г. назначается членом Комиссии для составления законов и товарищем министерства юстиции. Все важные законы с 1802 г. составлялись или редактировались Сперанским. При Александре I Сперанский оказался наиболее подходящей кандидатурой для разработки либеральных преобразований.

В конце 1808 г. Александр поручил Сперанскому разработку плана государственного преобразования России. В октябре 1809 г. проект под названием «Введение к уложению государственных законов» был предоставлен царю. В вводной части законопроекта Сперанский подчеркивает неотложность преобразований, дабы предотвратить революцию. Он предлагал модернизировать и европеизировать российскую государственную машину путем введения буржуазных по своему содержанию норм и форм. Эти реформы должны были быть проведены сверху в интересах укрепления самодержавия и сохранения сословного строя (неравенство сословий: 1. дворянство, обладающее всеми гражданскими и политическими правами; 2. среднее состояние, которое имеет только гражданские права – купцы, мещане, государственные крестьяне; 3. народ рабочий, не имеющий ни политических, ни гражданских прав – помещичьи крестьяне, рабочие и домашние слуги.

Сперанский приводит принцип разделения властей – законодательной, исполнительной и судебной, при независимости судебной власти и ответственности исполнительной перед законодательной. Им была разработана стройная система центральных и местных учреждений на принципе разделения властей четырех ступеней. Первой ступенью в системе законодательных органов власти являлась Государственная Дума, в губерниях – губернские думы, в уездах – окружные думы, в волостях – волостные думы. Высшим исполнительным органом власти являлись министерства, на местах – губернские, окружные и волостные управления. Высшим судебным органом империи объявлялся Сенат, которому подчинялись губернские и окружные суды, каждый из которых состоял из гражданского и уголовного отделений. Устанавливалась выборность в законодательные органы власти. Выборы были четырехступенчатыми, при наличии определенного имущественного ценза для избирателей (это лишь помещики-землевладельцы и верхи буржуазии).

Система органов власти Сперанского не нарушала прерогатив императора (он мог прервать сессии Государственной думы, распустить ее, назначить новые выборы). Государственная дума рассматривалась лишь как представительный орган при императоре. Состав Сената, как и министры, назначался тоже императором. При императоре создавался Государственный совет, подготавливающий и обсуждающий законы, которые после одобрения императором направлялись для обсуждения в Государственную думу. Но ни один закон не вступал в силу без утверждения императором.

Александр I признал проект Сперанского удовлетворительным, но он встретил сопротивление сенаторов, министров и других высших сановников, в результате чего проект не был реализован.

Идея Государственной думы была решительно отвергнута (расценили как попытку ограничения самодержавия), но Государственный совет в 1810 г. был создан. В состав Совета император назначал опытных гражданских и военных государственных деятелей, а также членов императорской фамилии. Сначала было 35 человек, к концу XIX века число удвоилось. Звание члена Государственного совета давалось пожизненно. Ежегодно члены совета распределялись к «присутствию» в одном из нескольких его департаментов или только в общем собрании Сената. Действующие министры, не носившие звание членов Государственного совета, являлись его членами по должности и участвовали в работе Сената. До 1865 г. председатель Совета одновременно занимал пост председателя Комитета министров (граф Н.П.Румянцев).

Через Государственный совет должны были проходить все законопроекты, которые он и сам должен был разрабатывать. В «Образовании Государственного совета» подчеркивалось, что ни один проект не может стать законом без утверждения его императором. На Государственный совет также возлагалось финансовое управление.

Еще раньше были реформированы органы отраслевого управления. Манифестом 8 сентября 1802 г. учреждалось 8 министерств: военно-сухопутных сил, морских сил, внутренних дел, иностранных дел, юстиции, финансов, коммерции и народного просвещения. Коллегии были заменены новой формой исполнительной власти, где дела по каждому ведомству решались единолично министром, ответственным только перед императором. Учреждение министерств означало дальнейшую бюрократизацию управления и усовершенствования центрального аппарата. Каждый министр имел заместителя (товарища министра) и канцелярию. Министерства подразделялись на департаменты, возглавляемые директорами, департаменты – на отделения во главе с начальниками отделений, а отделения – на столы во главе со столоначальками.

Структура и функции министерств были разработаны М.М.Сперанским в «Общем учреждении министерств» от 25 июля 1811 г. Число министерств было 12, упразднили министерство коммерции и добавили министерство полиции и приравненное к министерствам Государственное казначейство, Главное управление духовных дел разных вероисповеданий, Главное управление ревизии государственных счетов и Главное управление путей сообщения. Министерства вводились в состав Сената.

Одновременно был создан Комитет министров, но положение о нем было издано только в 1812 г. Это был совещательный орган при царе, имевший межведомственные и надведомственные функции (вопросы компетенции министерств или нескольких министерств одновременно). Кроме того он наблюдал за губернаторами и их правлением. В его состав входили председатели департаментов Государственного совета, министры, главноуправляющие ведомствами, государственный секретарь.

Такая реорганизация органов центрального управления просуществовала до 1917 г. Деятельность Сперанского вызывала недовольство в высших кругах: особенно после издания указов 3 апреля и 6 августа 1809 г. – «о придворных званиях» и об «экзаменах на чин» (предъявление диплома чиновниками); введение ряда налогов с целью поправить финансы и ликвидировать дефицит в государственном бюджете. И в результате «реформатор без реформ» был отправлен в ссылку. В 1816 г. он был «прощен» и назначен сначала пензенским губернатором, а в 1819 г. – генерал-губернатором Сибири. В 1821 г. он возвращен в Петербург, назначен членом Государственного совета и управляющим Комиссией составления законов.

Учреждением, в котором отразился абсолютийский порядок, явилась Собственная его императорского величества канцелярия. При Николае I она фактически стояла над всем аппаратом управления. В этой канцелярии было создано 6 отделений, права которых не отличались от прав министерств. Особо известно III отделение, которое вело борьбу с революционными настроениями в обществе. Ему был придан корпус жандармов, шефом которого считался главный начальник III отделения. Вся страна была разбита на жандармские округа.

Тайная полиция существовала и до Николая I. Александр I упразднил тайную экспедицию, однако в 1805 г. он же создал Временный комитет высшей полиции для наблюдения за общественным мнением (период войны с Наполеоном). После Тильзитского мира этот комитет был преобразован в Комитет общественной безопасности. В конце правления Александра I создаются и органы следки в армии.

Другого рода известность получило II отделение императорской канцелярии – систематизация законодательства России.

Местное управление не претерпевало существенных изменений. Во главе губерний стояли губернаторы, на окраинах – генерал-губернаторы. Во главе уездов стояли капитан-исправники, осуществляющие свои функции совместно с нижним земским судом, который был полицейским органом, а не судебным. Уезды делились на станы. Для управления казенными крестьянами созданы волости, во главе которых стояли волостные правления из волостного головы, старост и писаря.

Не подвергалась изменениям и судебная система. Только при Павле I несколько упрощена структура сословных судов (отпало верхнее звено): верхний земский суд, губернский магистрат, верхняя расправа. Нижнее звено: уездный суд, городовой магистрат, нижняя расправа.

Низкий образовательный уровень чиновничества характеризовал весь государственный аппарат. Разбухание и рост чиновничества, а также активная внешняя политика требовали громадных денег. Государство их искало повышением налогов (1810-1812 г.г. они были увеличены в два раза).

Не претерпела изменений и система вооруженных сил. Правда войны заставили увеличить состав армии. В то же время был несколько сокращен срок службы. Громадные расходы на армию побудили к попытке поставить армию на самообеспечение – реформа военных поселений (А.А.Аракчеев, 1808-1815 г.г.). Были построены специальные поселки, где солдаты вместе с семьями занимались крестьянским трудом и одновременно несли военную службу. Но успеха это не придавало. Тогда была предпринята попытка экономии за счет уменьшения ассигнований, но это привело к волнениям. В итоге военные поселения трансформировались в подсобные хозяйства.

Таким образом, политическая надстройка России в дореформенный период оставалась феодальной. На государственном механизме произошли изменения: неуклонное развитие капиталистического уклада, поэтому самодержавие шло на некоторые уступки: 1802 г. – учреждено Министерство коммерции, 1819 г. – Государственный коммерческий банк, 1828-1829 г.г. – Мануфактурный и Коммерческие советы при Министерстве финансов. Т.е. произошел шаг по пути превращения России в буржуазную монархию.