Основні етапи розвитку інституту спеціальних місій

Семінар №5

Історичні джерела стародавніх часів містять широку інформацію, яка стосується розвитку дипломатії в різних формах її прояву.

Найдавнішою документальною згадкою стосовно діяль­ності спеціальних місій, що дійшла до наших днів, є до­говір між двома месопотамськими містами-державами Ла-гаш та Умма, датований 100 роком до Р. X.

У процесі становлення та подальшого розвитку рабо­власницьких держав і розширення зовнішніх зв’язків між ними функції дипломатії значно розширюються та вдоско­налюються, що, своєю чергою, дає поштовх до подальшої еволюції інституту спеціальних дипломатичних місій. Це стосується, передусім, держав античного світу з більш роз­винутим рабовласницьким ладом, пов’язаних між собою близькістю географічного положення, спільністю моралі, культури та релігійними віруваннями. В окремі періоди зносини у цих міжнародних групах могли бути настільки інтенсивні, що відбувався регулярний обмін спеціальними дипломатичними місіями, який наближався до системи постійних дипломатичних представництв. Спеціальні місії в цей час мали епізодичний характер, перед ними стави­лись конкретні завдання, але вони не мали на меті підтри­мання загальних тривалих дипломатичних зносин між дер­жавами, оскільки сфера їх діяльності залишалася ще досить вузькою, а членський склад не завжди був чітко визначений.

У Середні віки виникають якісно нові умови державного та міжнародного життя, а інститут спеціальних диплома­тичних місій набуває свого подальшого розвитку. Однак традиції попередньої епохи суттєво вплинули на диплома­тичну практику використання інституту, що виявилося впродовж майже всього періоду Середньовіччя. Найбільши­ми центрами міжнародного життя в цей період були Візан­тія, Каролінгська монархія та Арабський халіфат, а в X—XI ст. до них приєдналась Київська Русь.

Після падіння Римської імперії носіями її впливу на процес дипломатії були римські державні особи, що пере­бували на службі у варварських королів і втілювали в жит­тя порядки та традиції Риму. Водночас дипломатичний церемоніал і детально розроблені форми дипломатичних актів Візантії були перейняті різними державами, які всту­пали з нею в зносини. Зокрема, в договорах перших київ­ських князів з Візантією досить докладно регламентуються правила прийому та перебування спеціальних місій.

Важливим джерелом римського впливу на дипломатич­ну практику Західної Європи була католицька церква. Папський престол утримував постійних резидентів у Кон­стантинопольському дворі, а також досить часто відряджав послів зі спеціальними дорученнями до Візантії та варвар­ських королівств. При відправленні та прийнятті спеціаль­них місій вони дотримувались більшості традицій і звичаїв, які існували в дипломатичній етиці Римської імперії. Потім ці звичаї були перейняті варварськими державами. Спеці­альні місії цих держав складались переважно з представ­ників католицького духовенства, особливо вищого, яке було на той час найбільш освіченою частиною суспільства. Вони володіли рисами, необхідними для ведення дипломатичних справ: ерудицією, риторикою, знанням латини, яка тоді стала дипломатичною мовою Європи, історії, юридичних і дипломатичних формальностей. У кінцевому підсумку окремі форми та звичаї римської дипломатичної практики, такі, як церемоніал приймання та відправлення спеціаль­них дипломатичних місій, обмін дарами, вірчі грамоти тощо, стали загальними для багатьох держав епохи Середньовіччя.

У Київській Русі досить інтенсивними були відносини між князями, що дало значний поштовх для розвитку інсти­туту спеціальних місій. Здебільшого дипломатичні зноси­ни здійснювались у формі переговорів при особистих зу­стрічах, на князівських з’їздах. Зустрічі князів можна до деякої міри розглядати як прототип сучасного виду спеці­альних дипломатичних місій, зокрема, як зустрічі глав дер­жав на найвищому рівні.

Упродовж XIII—XV ст. на тлі феодальної роздробленості простежується тенденція до утворення великих феодальних монархій, які ставлять перед собою складні завдання у сфері як внутрішньої, так і зовнішньої політики. У ході боротьби за об’єднання та розширення державних територій, полі­тичне і торговельне лідерство створюються численні союзи та коаліції. З огляду на це суттєво пожвавлюються дипло­матичні зносини і водночас набуває подальшого розвитку інститут спеціальних дипломатичних місій.

Поряд з інтенсивним обміном спеціальними дипломатич­ними місіями починають скликатись дипломатичні конгре­си, які, на відміну від духовних соборів, мають світський характер. Це т. зв. journess та tag, на яких присутні дипло­мати і посли володарів, а іноді й самі володарі. Такі конгре­си відбулися, зокрема, в Танасконі (1291 p.), Данцігу (1366 p.), Луцьку (1429 р.) та Авросі (1439 p.).

Починаючи з XVI ст., кількість постійних дипломатич­них місій швидко зростає, хоча цей процес стикається з пев­ними перешкодами. З огляду на те, що багато дипломатів займались шпигунством, часто втручались у внутрішні спра­ви приймаючих держав, організовували повстання та фі­нансували політичну опозицію, деякі держави відмовлялись від обміну постійними дипломатичними представництвами.

Деякі країни, маючи у приймаючій державі постійного дипломата, організовували додаткову спеціальну диплома­тичну місію, очолювану надзвичайним послом (зокрема, якщо виникала потреба проведення важливих переговорів). Надзвичайні посли, які очолювали спеціальні дипломатичні місії, були вищі за рангом та часто володіли правом відкли­кати звичайних послів, якщо ті не хотіли виконувати їх вказівок.

В історичному плані в жодній країні не існувало пра­вил, які б визначали строки виклику на аудієнцію спеці­альної місії, яка прибула. Проте досить часто траплялось, що її члени змушені були чекати довгий час, якщо вона не була бажаною.

Під час зустрічі та ведення переговорів спеціальні місії користувалися переважно латинською мовою. Однак досить часто дипломати стикалися з певними труднощами у тих державах, де внаслідок певних історичних і культурних особливостей латинську мову не вивчали. До таких держав належали Персія, Туреччина та Росія.

На відміну від спеціальних місій, які скеровували для ведення переговорів, церемоніальні місії не мали на меті виконання політичних доручень. Вони представляли свого володаря на різних урочистостях або здійснювали те, про що домовились попередні місії.

Формування класу професійних дипломатів (як членів спеціальних дипломатичних місій, так і постійних дипло­матичних представництв) було зумовлено активізацією дип­ломатичних зносин у XVI ст. До цих осіб ставились певні вимоги, що стосувались стану здоров’я, зовнішності, манер та освіти. Було бажано, якщо не сказати необхідно, щоб члени спеціальних дипломатичних місій мали добрий ви­гляд та задовільний стан здоров’я.

Зазвичай, місії складались із глави та інших членів, стар­шинство яких визначалось загальною інструкцією, що вра­ховувала посадовий і суспільний статус цих осіб. Найча­стіше місію очолювала особа, яка перебувала на найвищо­му щаблі ієрархічної драбини серед посланців, хоча могла знаходитись й на другому чи третьому місці. Іншого спосо­бу визнання старшинства не існувало, оскільки диплома­тичні ранги сформувались дещо пізніше. Лише в папській дипломатії існували ранги легатів і нунціїв

Загалом вико­ристовувались різні назви дипломатів: оратор, актор, бот-шафт, інтернунцій, прокуратор, гестор, нунцій та комісарій. Часто дипломати могли мати декілька таких титулів одно­часно. Перевага надавалась колективним місіям і тоді, коли проводились переговори, оскільки декілька дипломатів могли краще обміркувати свої дії, їх важче було обдурити або захопити зненацька. Крім цього, у колективних місіях можна було більш чітко забезпечити розподіл завдань.

Крім колективних місій, існували місії, які складались із представників кількох держав. Таку дипломатичну прак­тику найчастіше використовували Габсбурги. Однак такі місії могли завершитись успішно лише за умови єдності порозуміння між державами. Місію такого типу було наба­гато важче сформувати, ніж звичайну.

Поряд із звичайними та багатодержавними місіями існу­вали ще й колективні місії для подорожі. Вони складались із декількох осіб і представляли інтереси декількох воло­дарів. Але в них не було спільної мети, оскільки вони лише подорожували разом заради особистої безпеки та зручності.

Місії складались не лише зі звичайних дипломатів, але й членів супроводу. Зокрема, серед супроводу австрійських місій того періоду виділяли чотири групи осіб. До першої, яку можна назвати вищим персоналом місії, входили досвід­чені особи, часто серед них були родичі послів. Ці особи не здійснювали в місії чітко визначеної діяльності, часто залу­чались до різних справ як довірені особи. Друга група — це особи, які обіймали чітко визначені посади.
Важливе місце належало секретарю, який виконував значний обсяг поточ­ної роботи, підписував депеші посланців, заносив перегово­ри та складав проекти договорів. Нижчий персонал місій, який підпорядковувався двом попереднім групам, складав­ся із озброєних осіб, які мали охороняти дипломатів, спри­яти полегшенню подорожі та справляти відповідне вражен­ня. Часто були також особисті слуги дипломатів та кухарі, але під час проведення переговорів ці особи не були при­сутні.

Якщо в Австрії володар призначав членів вищого персо­налу місій, а дипломат — охоронців та обслугу, відповідно в інших західних державах право на призначення всього складу персоналу місій повністю належало дипломату.

У багатьох державах до складу місії залучалися й інші особи. Найчастіше це були купці, які хотіли використати можливість безмитного проїзду, що було привілеєм місій. У московських дипломатичних зносинах часто доходило до того, що за рахунок купців місія налічувала від 800 до 1200 осіб.

У XVI ст., визначаючи чисельність місії, найчастіше дотримувались принципу, за яким кількість членів місії ви­значалась рангом дипломатів, важливістю завдань та поче­стями. Не було однакового підходу щодо кількісного скла­ду місії. На Заході місія, що складалася із 150 осіб, вважа­лася великою, в Італії місія нараховувала не більше 80 осіб. Переважно формувалися місії, що налічували 30-40 осіб.

Найчастіше одноосібні місії супроводжувались ще однією особою і лише за виняткових обставин, що були обумовлені відповідною таємницею чи поспішністю, дипломат міг від­мовитись від захисту, який йому надавали підлеглі.

До основних документів, якими забезпечували членів спеціальних дипломатичних місій, належали інструкції, кредитиви, меморіали та повноваження.

Часто для ведення переговорів були потрібні спеціальні повноваження.

У цих повноваженнях акредитуюча сторона запевняла, що вона призначила дипломата з власної ініціа­тиви, уповноваживши його на ведення переговорів та підпи­сання договору. Найбільш важливим було запевнення в то­му, що володар буде дотримуватись домовленостей, досяг­нутих дипломатом. Чи було це насправді — питання не стільки дипломатичного права, скільки зовнішньої політи­ки. А тому особа, яка скеровувала місію, могла застрахува­тися, заздалегідь зауваживши, що її обіцянка стосується лише угоди, яка жодною мірою не буде відхилятись від даних нею вказівок. Проте такі обмеження й повноважен­нях використовувались досить рідко. Повноваження як офіційні документи правового характеру, що мали найви­щу юридичну силу, складались здебільшого латинською мо­вою (у Польщі переважали документи латиною, в Москов­ській державі їх оформляли російською мовою).

Під час виконання спеціальної місії особа дипломата користувалась недоторканністю і звільнялась від судової юрисдикції приймаючої держави. Проте на шляху пряму­вання дипломатів очікували всілякі небезпеки аж до погра­бування та вбивств. Найбільш небезпечними вважались місії до Туреччини.

Якщо випадки порушення недоторканності особи дип­ломата траплялись досить рідко, то спроби вплинути на незалежність дипломата і його дії в багатьох державах спо­стерігалися часто. Причиною була занадто велика недовіра до дипломата, якого здебільшого розглядали як засланого шпигуна. Ця обставина та, ймовірно, підозра, що дипломат міг вплинути на підлеглих володаря і налаштувати їх про­ти нього, призводила до того, що багато володарів прийма­ючої держави обмежували свободу пересування членів місії.

У XVI—XVII ст. із впровадженням у життя постійної дипломатії призначення спеціальних місій не втрачає акту­альності. Це означає, що в цей період дві форми дипломатії доповнюють одна одну. З настанням періоду класичної дип­ломатії (XIX — поч. XX ст.) спеціальні дипломатичні місії скеровуються у відповідні держави лише в особливих ви­падках.

Інститут спеціальних місій розвинувся, головним чином, після Другої світової війни. Це було зумовлено значним розширенням міжнародних відносин між державами, по­глибленням взаємних інтересів, стабільним розвитком за­собів зв’язку, транспорту тощо. Підтвердженням цього є велика кількість спеціальних місій, що скеровуються і приймаються, починаючи від глав держав, глав урядів, міністрів закордонних справ та інших членів уряду, пред­ставників генерального штабу і закінчуючи місіями ниж­чого рангу, які скеровуються з різноманітних важливих для держави питань (укладення тексту договору, участь у про­токольно-церемоніальних заходах тощо).

Враховуючи назрілі тенденції щодо розвитку інституту спеціальних місій, Комісія міжнародного права ООН вклю­чала до порядку денного XII сесії (1960 р.) питання про дипломатію ad hoc. На сесії комісія здійснила спробу виро­бити проект статей про спеціальні місії, де було б сформу­льоване правове положення спеціальних місій та її членів. В основі проекту був закладений принцип аналогії з постійни­ми дипломатичними представництвами. Але оскільки спе­ціальні місії можуть бути дуже різноманітними за характе­ром і складом, відповідно їх важко підпорядкувати однома­нітним правилам, що регулюють постійні представництва.

З огляду на це Секретаріат ООН, згідно з рішенням XVI сесії Генеральної Асамблеї ООН, доручив Комісії міжна­родного права і ООН розробити спеціальний проект Конвен­ції про спеціальні місії, де були б сформульовані відповідні правові положення, що визначають режим спеціальних мі­сій. Роботу з підготовки проекту Конвенції очолив югослав­ський учений М. Бартош.

Після багаторічної роботи комісії XXIV сесія Генераль­ної Асамблеї ООН 8 грудня 1968 р. прийняла Конвенцію про спеціальні місії, яка з грудня того ж року була відкри­та для підписання її державами. Для України Конвенція набула чинності з 26 вересня 1993 р.

2. Поняття спеціальних місій

Спеціальна місія є тимчасова місія, яка за своїм характером представляє державу і скеровується од­нією державою в іншу за згодою останньої для розгляду з нею певних питань або для виконання щодо неї певного завдання.

Це визначення спеціальної дипломатичної місії скла­дається з чотирьох основних елементів:

1) суб’єктний еле­мент визначає, що місія відряджається для підтримки відно­син між двома державами;

2) органічний елемент містить тезу про те, що місія є органом акредитуючої держави, яка представляє її волю у міжнародних відносинах;

3) функціо­нальний елемент означає, що завдання місії чітко визна­чені, хоча сфера її діяльності не завжди має бути чітко обме­жена;

4) часовий елемент передбачає, що спеціальна місія має тимчасовий характер, а це, своєю чергою, означає, що період її функціонування має бути короткий.

Відповідно до ст. 1 Конвенції, суб’єктна сфера застосу­вання спеціальної дипломатичної місії обмежується двома державами і не передбачає можливості її використання у ба­гатосторонніх відносинах, оскільки статус дипломатичних місій, скерованих на конференцію, що скликається міжнародною організацією, закріплений Віденською конвенцією про представництво держав у їхніх відносинах з міжнарод­ними організаціями універсального характеру в 1975 р.

Сучасне міжнародне право передбачає, що кожен його суб’єкт (держава, нація, що бореться за свою державність, міжнародна організація) мають право скеровувати і прий­мати спеціальні місії.

Функціональний елемент поняття «спеціальна місія» визначається її завданнями. Більш конкретно функції спеці­альної місії визначає акредитуюча держава за згодою на це приймаючої держави (ст. 3). Отже, як уже зазначалося, спеціальна місія може діяти в межах тих завдань, які їй доручено. Але це не означає, що завдання не можуть бути розширені за взаємною згодою сторін. У кожному випадку формування спеціальної місії її функції мають бути чітко визначені.

Часовий елемент поняття «спеціальна дипломатична місія» містить умову тимчасовості такої місії і за його допо­могою як у теорії, так і в практиці здійснюється розмежу­вання між спеціальними дипломатичними місіями та по­стійними дипломатичними представництвами. Тимчасовий характер спеціальної місії може виявлятись як у часі її функціонування, так і в прийнятті зацікавленою державою рішення про те, що місія завершить свою діяльність у мо­мент виконання покладеного на неї завдання.