Конкурентный федерализм как инструмент повышения конкурентоспособности субнациональных территорий

Финансовый университет при Правительстве РФ

Центр региональных исследований и проблем пространственного развития

Д.э.н., профессор Р.В.Фаттахов

Д.э.н., профессор Н.И.Климова

Конкурентный федерализм как инструмент повышения конкурентоспособности субнациональных территорий

Проблемы глобализации и конкурентный федерализм. Глобализация – это, возможно, самый значительный вызов, с которым Россия сталкивается в последние десятилетия. Лежащий в ее основе процесс интернационализации экономических отношений носит объективный характер и в силу этого обстоятельства подлежит учету в практике как международных организаций, так и национальных и субнациональных правительств. Один из примеров реагирования международных организаций на процессы глобализации – разработка и реализация идеологии Вашингтонского консенсуса, в конечном итоге, отождествляемого с 10-ю принципами Дж. Вильямсона[1] и нацеленного на снятие межстрановых барьеров в движении потоков трудовых, финансовых и других видов ресурсов.

Что касается национальных экономик, то развитие процессов глобализации несомненно трансформирует традиционные основы их функционирования в силу того, что, во-первых, возрастает роль наднациональных организаций, таких как ООН, Мировой Банк, ВТО и др., снижающих степень суверенизации государств на своих территориях; во-вторых, в рамках национальных государств происходит перераспределение центров ответственности на субнациональный уровень и, соответственно, относительное увеличение суверенитета субнациональных правительств, основными функциями которых является формирование “среды обитания”; в-третьих, “размываются” этнические идентичности государств в связи с постепенным снятием преград на пути свободной миграции рабочей силы[2]; в-четвертых, сужается область свободы принятия решений национальными правительствами, что обусловлено увеличением роли транснациональных компаний и уменьшением значимости национальных рынков для субнациональных территорий.

Все вышесказанное вызывает активизацию реформ государственного управления в направлении децентрализации в ее различных видах (деволюции, делегирования и др.), которая в ряде случаев де-факто приводит к федерализации государств, де-юре сохраняющих унитарную форму правления[3]. При этом объективной причиной децентрализации является не только необходимость повышения эффективности общественного сектора экономики, улучшения качества локальных общественных услуг, а также частных услуг, предоставляемых общественным образом[4], но и усиление стимулов субнациональных правительств к поддержке экономики на своих территориях в целях ускорения экономического роста[5].

Происходящие процессы трансформации традиционных национальных государств определяются как сутью глобализации, так и природой общественных услуг. Чистые общественные услуги неминуемо должны “перетекать” от национальных государств в ведение наднациональных органов в силу уменьшения противоречий между государствами, снижения степени их этнической самоидентификации, принятия ими общих норм организации государства и общих ценностей (как, например, рыночная экономика, демократические ценности, права человека), роста толерантности[6]. Что касается локальных общественных услуг, то эти услуги, исходя из их экономического содержания, обеспечивают наибольшую степень удовлетворения потребителей при их предоставлении на уровнях, как можно более приближенных к населению. В связи с данным обстоятельством, предоставление локальных услуг либо сохраняется в ведении субнациональных правительств, либо, “перетекает” от вышестоящих к нижестоящим уровням, если центральные правительства ранее, может быть по идеологическим причинам, занимались их предоставлением[7].

Тем самым развитие национальных государств, с одной стороны, сопровождается процессами передачи части функций от национальных правительств наднациональным органам (например, в части обороны, все в большей степени “переходящей” в ведение военно-политических союзов, или добычи нефти, решения ОПЕК об объемах которой являются законом для участников этой организации). С другой стороны – характеризуется усилением субнациональных правительств, что переводит межстрановую конкуренцию в конкуренцию субнационального уровня, фактически оформляя ее рамками конкурентного федерализма. В результате развитие конкурентного федерализма оказывается взаимосвязанным с развитием процессов глобализации, а его суть и формы проявления становятся объектом растущего интереса с позиции ускорения экономического роста и повышения эффективности общественного сектора экономики.

С 1990-х годов Россия, следуя рекомендациям специалистов Мирового Банка[8], начала внедрение формализованного механизма межбюджетных отношений между центром и субъектами федерации. Поэтапно осуществляемый процесс реформирования государственных и местных финансов нашел свое выражение в изменениях основ бюджетно-налоговой системы, полномасштабная реализация которых должна быть осуществлена до 2009 г.[9] Однако и идеология реформирования, и ее приложения в практике хозяйственного управления все-таки оставляют ряд вопросов, ответы на которые позволят оценить степень соответствия реформаторских начинаний федерального правительства императивам конкурентного федерализма. Данных вопросов, как минимум, четыре:

1. Какие угрозы или, наоборот, преимущества, создает конкурентный федерализм для России?

2. Какая модель фискального федерализма более всего отвечает стратегическим целям Российской Федерации?

3. В какой мере идеи конкурентного федерализма реализованы в Российской Федерации?

4. Что можно сделать для повышения эффективности модели фискального федерализма, принятой в Российской Федерации?

Рассмотрение данных вопросов в порядке их постановки позволяет сделать следующие выводы относительно российского приложения концепции конкурентного федерализма.

Угрозы и преимущества конкурентного федерализма с точки зрения стратегических задач России. При всем многообразии моделей федерализма, реализуемых в мировой практике, наиболее распространенной являются их классификация на «конкурентный» и «фискальный» федерализм. При этом под фискальным федерализмом подразумевается разграничение в национальном законодательстве расходных обязательств и налоговых источников между федеральным правительством и субнациональными правительствами[10]. Это разграничение обеспечивает каждый иерархический уровень (и соответствующее этому уровню правительство) собственными источниками доходов в рамках определенного перечня функций, но не предоставляет значимых возможностей для вертикальной и горизонтальной конкуренции. Причина – в характерном для фискального федерализма приоритете национального налогового законодательства, жестко закрепляющего функции и источники доходов и сужающего перечень инструментов осуществления собственной политики, которые доступны субнациональным правительствам.

Напротив, конкурентный федерализм представляет собой своеобразный антипод фискальному федерализму, так как подразумевает такой порядок организации бюджетного процесса и межбюджетных отношений, согласно которому национальное законодательство определяет только федеральные (центральные) полномочия и обязательства, в то время как субнациональные правительства имеют практически полную свободу в назначении собственных налоговых источников и выборе функций, корреспондирующих предпочтениям населения[11].

Наряду с классификацией моделей федерализма на «фискальный» и «конкурентный», достаточно часто встречается их разделение на «кооперативный и конкурентный» [12]. В разрезе последней классификации суть кооперативного федерализма легче всего пояснить на примере Германии, в которой «кооперативность» федерализма воплощается в двух смыслах. Во-первых, федеральное законодательство страны является результатом работы федеральных законодателей и законодателей земель, так как закон должен быть одобрен двумя палатами парламента – Бундестагом и Бундесратом. Если в первом парламентарии представляют общенациональные интересы, то во втором – интересы отдельных земель. Во-вторых, требование Конституции Германии о необходимости предоставления на всей территории страны одинаковых условий жизни вынуждает земли кооперировать между собой по горизонтали, а также по вертикали – с федеральным правительством. Именно эти две особенности германской модели федерализма дают основание для многих исследователей и политиков отнести российскую модель к «кооперативному федерализму».

Но существует трактовка конкурентного федерализма и в другом понимании – не столько модели, сколько обозначения определенной стадии развития федерализма, выделение которой особенно четко просматривается на примере американской системы отношений центра со штатами. Так, наиболее часто встречающаяся периодизация этих стадий включает в себя: Дуальный федерализм (Dual federalism), Кооперативный (Cooperative) федерализм, Креативный (Creative) федерализм, Новый (New) федерализм и Конкурентный (Competitive) федерализм. Каждая из этих стадий выражает различный характер отношений центра со штатами, который имел место с 1787 года до наших дней. Например, Кооперативный федерализм, в основном, связывается с политикой, заложенной Президентом Ф. Рузвельтом по модификации государства и экономики в ответ на Великую Депрессию[13]. Относимый к периоду 1930-х – 1950-х годов Кооперативный федерализм последовал после Дуального федерализма и характеризовался значительной зависимостью правительств штатов от федерального центра, и предшествовал Креативному федерализму, когда роль федерального правительства еще более возросла. Политика децентрализации, начатая Президентом Р. Никсоном и получившая при Р. Рейгане название «нового федерализма», ознаменовала начало масштабного сужения роли федерального центра, которое сформировалось в так называемый «конкурентный федерализм» наших дней.

Отношение к конкурентному федерализму как к периоду в развитии федерализма, характеризующемуся высокой степенью свободы принятия решений штатами и органами местного самоуправления, не противоречит трактовке фискального федерализма как системы перераспределения средств между субнациональными бюджетами через централизованные фонды при наличии у субнациональных правительств значительных собственных источников. Фискальный федерализм, как метод перераспределения финансов между территориями, применялся в различных формах в различные периоды развития федерализма в США: от кооперативного в начале 1930-х годов до конкурентного федерализма в наши дни.

Следовательно, при классификации моделей федерализма речь должна идти не столько об их противопоставлении, сколько о доминировании характеристик, присущих каждой из обозначенных моделей. С этих позиций под фискальным федерализмом следует понимать организацию перераспределительных процессов по вертикали и по горизонтали общественных финансов, а под конкурентным федерализмом – свободу субнациональных правительств в предоставлении бюджетных услуг и выборе источников доходов. Таким образом, высокая степень субнациональной свободы в конкретной реализации фискального федерализма будет означать превалирование конкурентного федерализма, и наоборот.

В настоящих условиях национальные интересы Российской Федерации находят свое отражение в трех стратегических задачах: во-первых, продолжении реформ в направлении развития демократии и цивилизованных рыночных отношений; во-вторых, укреплении экономического потенциала государства (в частности, посредством двукратного увеличения ВВП к 2010 году); в-третьих, сохранении территориальной целостности страны.

Целевые установки и реализация первой из поставленных задач достаточно полно соответствует концепции конкурентного федерализма. Действительно, конкурентный федерализм предполагает высокую степень самостоятельности субнациональных правительств, и эта самостоятельность логично вписывается в идеологию ограничения власти “Левиафана”[14]. Суть данной идеологии – демократическое устройство государства, в котором государственная власть любого уровня должна быть минимизирована в пользу индивидуума, и этот минимум ограничен рамками необходимых общественных услуг, выполнение которых вменяется в прерогативу правительствам различных уровней.

Кроме того, конкурентный федерализм, будучи частью концепции “федерализма, сохраняющего рынок” (market-preserve federalism)[15], формирует локальные рынки общественных услуг, способствуя улучшению их качества, эффективности их предоставления и оптимизации размещения ресурсов по территории страны в целом[16]. Тем самым конкурентный федерализм способствует развитию цивилизованных рыночных отношений и вполне корреспондирует с целью укрепления экономического потенциала России.

Действительно, силы конкуренции субнациональных правительств стимулируют заботу последних о расширении налогооблагаемой базы. При этом конкурентная идеология становится атрибутом “рационального поведения государства”, создавая благоприятную институциональную среду для развития экономики, что, в конечном счете, благоприятствует развитию навыков предпринимательства у населения. Все это способствует ускорению экономического роста.

Что касается сохранения территориальной целостности страны, то при реализации данной задачи проявляется двойственный характер конкурентного федерализма. С одной стороны, конкурентный федерализм, в совокупности с другими элементами децентрализации лишает почвы сепаратистские движения[17], и тем самым укрепляет территориальную целостность существующих государств[18]. С другой стороны, действует целый ряд факторов, связанных с конкурентным федерализмом, которые ставят под вопрос функционирование государств, как единого целого.

Во-первых, как было отмечено выше, процессы глобализации способствуют “размыванию” функций национальных правительств, этнической и культурной самоидентификации стран, превращая существующие границы в атрибут пространственного устройства. Поскольку конкурентный федерализм – один из продуктов глобализации, то в этом качестве он тоже может содействовать разрушению традиционных государств: процесс конкуренции субнациональных правительств за ресурсы в условиях “утончения” национальных границ уже не ограничивается национальными рамками и выходит на наднациональный уровень. Действуя как в рамках национального государства, так и в наднациональном пространстве, процесс конкуренции субнациональных правительств приводит к необходимости объединения их усилий при решении совместных проблем, обеспечивающих получение эффекта масштаба от предоставления локальных общественных услуг. Этот процесс во многом аналогичен феномену слияний компаний в рыночной экономике в целях повышения уровня конкурентоспособности за счет уменьшения издержек. Такое объединение усилий может приводить, и проводит к совместному предоставлению локальных услуг субнациональными правительствами двух, и даже нескольких соседних национальных государств[19].

Во-вторых, процесс сепарации населения в относительно однородные группы по признаку предпочтительности общественных услуг, происходящий в ходе конкуренции субнациональных правительств и отмеченный в теории Тибу, усиливает неоднородность предпочтений населения не только в отношении локальных услуг, но и может, при определенных внешних и внутренних условиях, усилить различия предпочтений населения локальных территорий в отношении чистых общественных услуг[20], что, безусловно, подрывает территориальную целостность страны.

В-третьих, тот же механизм сепарации населения по потребительским предпочтениям приводит к концентрации населения со схожими предпочтениями в пограничных областях двух стран. В результате возникают некие “региональные трансграничные зоны”[21], формирующиеся по признаку общих интересов, и эти зоны, по мнению Кеничи Омае, могут де-факто превратиться в некие “региональные государства”, фактический контроль над трансграничной территорией которых может превзойти суверенитет национальных правительств.

В-четвертых, в условиях широкой децентрализации как вполне реальное можно оценить ускоренное развитие отдельных территорий государства. Так, какой-либо регион в условиях достаточно широкой децентрализации может вырваться вперед в своем экономическом развитии за счет механизма конкуренции, удачно выбранной территориальной политики, наличия стратегически значимых природных ресурсов или концентрации среди населения людей, обладающих предпринимательскими способностями[22]. Такой регион может придти к выводу, что “членские взносы” в виде налогов в федеральный бюджет не оправдываются общественными услугами, получаемыми из центра. Это, конечно, аргумент в пользу сепаратизма. Но сама возможность организации условий для ускоренного роста, которую имеет этот регион в рамках национального государства, является аргументом против сепаратистских идей.

Чтобы понять, насколько весомы механизмы конкурентного федерализма, действующие за и против территориальной целостности страны, надо оценить их применительно к условиям России, рассмотрев краткосрочный и долгосрочный эффекты. При этом представляется достаточно очевидным, что рост самостоятельности субнациональных территорий (повышение уровня их суверенности), происходящий в рамках широкой децентрализации, уменьшает число сторонников сепаратистских идей, так как потребительские предпочтения в части общественных услуг оказываются удовлетворенными в большей, и, возможно, вполне достаточной степени, местным правительством в юридически едином, но децентрализованном в политико-правовом отношении государстве. Этот вывод в той или степени справедлив для всех стран, включая Россию. Есть все основания полагать, что его действие будет проявляться эффективно как в краткосрочном, так и в долгосрочном периоде.

Что же касается перечисленных четырех факторов, создающих угрозы территориальной целостности стран, то их действие в условиях России малозначимо в настоящий период, но в долгосрочной перспективе их влияние оценивается как возрастающее. Действительно, в силу предыдущего развития, население России, при всем многообразии его этнического состава, в краткосрочной перспективе будет иметь, скорее всего, больше общего, чем различного в своей ментальности, и, соответственно, в потребительских предпочтениях. Следовательно, создание институциональных условий для эффективного конкурентного федерализма в ближайшей перспективе не приведет к эффектам, связанным с сепарацией населения по потребительским предпочтениям, в частности к интеграции отдельных российских территорий с территориями других национальных государств, которое превысило бы по значимости внутрироссийскую интеграцию.

Что же касается долгосрочных последствий конкурентного федерализма, то здесь следует признать, что со временем на сопредельных территориях России могут возникнуть трансграничные союзы субнациональных правительств, объединение которых в экономической и административной областях с регионами других государств превысит национальную интеграцию. Такое развитие событий конечно, создает риски политической дезинтеграции Российской Федерации[23], но эти риски представляются значительными только в долгосрочной перспективе.

Модель фискального федерализма, отвечающая стратегическим целям Российской Федерации: попытки выбора. Достижение определенности в отношении соответствия конкурентного федерализма стратегическим задачам России предполагает постановку вопроса о выборе модели конкурентного федерализма, в конечном итоге сводящемся к оценке степени остроты конкурентных сил. При этом следует иметь ввиду, что с позиции иерархии приоритетов эта модель должна обеспечивать резкое ускорение экономического роста, создание стимулов для субнациональных правительств развития экономики на своих территориях, расширения налогооблагаемой базы и повышения эффективности предоставления бюджетных услуг. Исходя из признания конкуренции как важнейшего инструмента формирования импульсов экономического роста, использование модели высококонкурентного федерализма является наиболее предпочтительным по сравнению с низкоконкурентной, поскольку при закреплении значительного отставания России от других стран мира перспектива дезинтеграции выглядит еще более вероятной, а ее последствия – более драматическими для населения страны.

Все это позволяет сделать принципиальный вывод: с точки зрения всего комплекса стратегических задач Россия нуждается в такой модели федерализма, которая бы обеспечивала наиболее сильные стимулы для субнациональных правительств расширять налогооблагаемую базу на своих территориях (что означает всяческое содействие развитию экономики) и всемерно повышать эффективность предоставления бюджетных услуг. Вместе с тем эта модель должна обеспечивать эффективное “давление снизу” на федеральное правительство, побуждая его к повышению эффективности всех бюджетных услуг, и особенно чистых общественных услуг, которые стимулируют экономическое развитие[24].

Но какова должна быть конструкция конкурентного федерализма, который бы создавал для российских территорий наиболее эффективные конкурентные силы? Для ответа на этот вопрос обратимся к основным моделям федерализма, существующим в мире. Весь спектр конструкций федерализма можно разделить на четыре класса[25]:

1. Высококонкурентная “одноканальная система” (single-channel system), ярким представителем которой является модель Китайского фискального федерализма. Суть одноканальной системы в том, провинции с середины 1980-х годов договаривались с центром об абсолютном или относительном (по доле совокупных налоговых сборов) размере налогов, выплачиваемых провинциями центру. Такие договоры были долгосрочными (на срок 5 и более лет), что создавало сильные стимулы правительствам провинций для увеличения налогооблагаемой базы на своих территориях[26]. Данная модель создавала условия для жесткой конкуренции провинций за привлечение инвестиций, в частности, из-за рубежа. Аналогичные отношения были построены внутри провинций. При этом размеры отчислений центру по различным провинциям были дифференцированными, но неравенство провинций в начальных условиях конкуренции не влияло на жесткость и эффективность самих конкурентных отношений, что в немалой, если не в решающей степени, определило и определяет бурный экономический рост Китая;

2. Высококонкурентная модель наиболее последовательного фискального федерализма, суть которого – разграничение функций и налоговых источников между центром и субнациональными территориями при соблюдении условия самостоятельности и равноправия в пределах своих полномочий. По идеологии данной модели, центр и субъекты федерации не могут односторонне вмешиваться в области компетенции друг друга, самостоятельно организуя предоставление бюджетных услуг и определяя свои налоговые источники. Помощь центра субнациональным правительствам носит крайне ограниченный характер, выравнивание бюджетной обеспеченности минимально и производится в основном, долевыми грантами, в то время как размещение ресурсов – прерогатива рыночной конкуренции субнациональных правительств. Тем самым создаются жесткие и эффективные условия для развития конкурентных сил как по вертикали (центр и субфедеральные правительства), так и по горизонтали (между субфедеральными правительствами). Данная модель федерализма наиболее последовательно реализована в Швейцарии и США;

3. Среднеконкурентная модель федерализма также основана на равноправии двух уровней федерации и высокой самостоятельности субнациональных правительств в части введения и администрирования своих налогов. Но в отличие от предыдущей модели, роль перераспределительной функции значительна, что снижает стимулы горизонтальной конкуренции. Эта модель получила свою реализацию в Индии, Австралии, Канаде[27];

4. Низкоконкурентная модель, основанная на разграничении функций и налоговых источников по вертикали, с явным преимуществом центра в их регулировании, и определенной, но ограниченной свободе субнациональных правительств в назначении и регулировании собственных налоговых источников. Перераспределительная функция центра в данной модели играет значительную роль в формировании доходов нижестоящих бюджетов. В совокупности эти два фактора оставляют мало места как для вертикальной, так и горизонтальной конкуренции. В Германии, где реализована эта модель, данный вид федерализма называют “кооперативным федерализмом”, а не конкурентным[28].

Реализация изложенных моделей в практике федеративных отношений в различных странах демонстрирует различные результаты. Так, обращает на себя внимание, что активно развивающийся Китай, использующий высококонкурентную модель фискального федерализма, по темпам экономического роста значительно (более чем в два раза) опережает Индию со среднеконкурентной моделью фискального федерализма. Конечно, мы далеки от объяснения темпов экономического развития страны только формой организации государственных финансов, но значимость их роли в свете глобализационных процессов представляется весьма очевидной и нашла убедительное обоснование в работах многих ученых, прежде всего институционального направления. Так, например, Вейнгаст проводит прямое противопоставление фискального федерализма, реализованного в Китае, моделям федерализма Аргентины, Бразилии, Индии. При этом он оценивает китайскую модель, как “федерализм, сохраняющий рынок” (market-preserving federalism), ставя ее в один ряд с системой высокой свободы местных сообществ, имевшей место в Англии. По мнению Вейнгаста “экономические эффекты политической свободы местных сообществ в Китае демонстрируют поразительные параллели с эффектами, которые имели место в Англии 18 века”[29], в то время как Аргентина, Бразилия, Индия, будучи “де-юре федеральными системами, не являются системами, сохраняющими рынок”[30].

Другой пример – Канада, которая начала применять высокий уровень перераспределения финансов между территориями (среднеконкурентный федерализм) только после второй мировой войны. Это было результатом смены приоритетов с экономического роста на решение социальных проблем. Основой изменения парадигмы экономического развития явилось достижение высокого уровня ВВП за счет использования в том числе и механизмов сильно конкурентного федерализма. Эффективность этой модели в стимулировании экономического роста в значительной степени предопределила наблюдающуюся в последние десятилетия политику усиления конкурентной составляющей федерализма. Выражением этого усиления является снижение доли федеральных доходов в консолидированном бюджете страны с 50% в 1950-х годах до 1/3 к началу 21 века[31]. Что касается Германии, то эта страна, будучи одной из наиболее развитых в экономическом отношении стран Европы, применяет высокую степень горизонтального перераспределения доходов, главным образом, от западных в восточные земли, следуя требованию Конституции по обеспечению минимального уровня жизни по всей территории страны.

Из этих примеров следует вывод о том, что политика выравнивания более приемлема для стран, достигших высокого уровня экономического развития (таких как Германия, Швейцария, США, Канада), в силу созданных ранее и эффективно действующих конкурентных сил, пронизывающих все общество[32]. Но и в условиях высокого уровня развития экономики и конкурентных сил, США и Швейцария, например, продолжают использовать формы такого бюджетного устройства, основу которых составляет острая горизонтальная и вертикальная конкуренция.

Что касается слаборазвитых стран, то для них применение моделей федерализма, создающих сильные стимулы для конкуренции на всех уровнях общества, наиболее целесообразно. Китай, выбравший такую модель, наглядно демонстрирует результаты внутренней конкуренции и по всем признакам не собирается отказываться от этой модели в обозримой перспективе, несмотря на настойчивые советы Мирового Банка и ряда западных ученых[33] принять схемы перераспределения наподобие тех, которые использует Индия и внедряет Россия.

Результаты анализа альтернативных моделей федерализма представлены в табл. 1.

Все вышесказанное в части сравнения моделей фискального федерализма, реализованных в мировой практике, позволяет подтвердить ранее сделанный вывод о том, что Россия для достижения стратегических целей: развития демократии и рынка, экономического роста и сохранения территориальной целостности нуждается в принятии модели федерализма, создающего сильные стимулы для конкуренции. Очевидно, что это должна быть одна из двух вышеперечисленных моделей: либо американская, либо китайская модели. Причем, если рассматривать эти модели в историческом ракурсе, то первая из них создает цивилизованные условия для жесткой конкуренции в обществе, исторически обладающем конкурентными навыками, а также навыками участия в процедурах принятия коллективных решений, тогда как вторая – как бы пробуждает и “воспитывает” силы конкуренции.

Таблица 1