Эффекты сильноконкурентного и слабоконкурентного федерализма

Является достаточно очевидным, что экономические институты капитализма (в терминологии Вильямсона)[34], включая и институты конкуренции, не получили в России должного развития не только в 20-м веке, но и в более ранний период. Исходя из этого, Россия остро нуждается в “воспитании” предпринимательских качеств на всех уровнях общества, и, следовательно, в модели фискального федерализма, создающей наиболее сильные стимулы для конкуренции. Базовой конструкцией такой модели могла бы быть одноканальная система фискальных отношений по вертикали, аналогичная китайской, но модифицированная к российским условиям.

Оценка степени реализации идей конкурентного федерализма в Российской Федерации. Существующая литература выделяет три области конкуренции субнациональных правительств[35]. Во-первых, они конкурируют в области бюджетных услуг, пытаясь организовать их предоставление в объеме и с качеством, соответствующим предпочтениям населения территории. Во-вторых, юрисдикции конкурируют за источники финансирования бюджетных услуг, которые могли бы уменьшить стоимость услуг для населения за счет уменьшения налоговой нагрузки[36]. В-третьих, они конкурируют за привлечение инвестиций для увеличения объемов производства, занятости и доходов населения, решая тем самым, социальные проблемы и увеличивая налогооблагаемую базу. Рассмотрим подробнее эти области конкуренции.

Первая область конкуренции – предоставление бюджетных услуг. Согласно теореме Оутса[37], чем сильнее дифференциация в предпочтениях населения, тем сильнее конкуренция повышает эффективность локальных услуг. Очевидно, для реализации механизма конкуренции субнациональные правительства должны иметь достаточно широкую свободу в решении вопросов о качестве и количестве предоставления локальных общественных услуг, не говоря уже о его перечне. Что касается России, то федеральное законодательство, во-первых, жестко определяет расходные обязательства (функции) не только федеральных и региональных уровней власти, но и всех форм муниципальных образований. Тем самым, исключается возможная конкуренция между субъектами федерации в эффективной организации внутрирегиональной бюджетной системы, несмотря на огромные различия между субъектами федерации по целому ряду факторов[38].

Во-вторых, до последнего времени действовали так называемые минимальные стандарты бюджетных услуг. Их наличие формально не ограничивало возможность соревнования правительств в части объема и качества предоставления бюджетных услуг, но фактически, у большинства местных бюджетов собственных доходов не хватало даже на обеспечение установленного минимума, что практически снимало вопрос о конкуренции юрисдикций в области качества. С 2005 года федеральное законодательство отказывается от требования соблюдения минимальных социальных стандартов, что несколько увеличит возможности местных правительств в учете предпочтений своего электората. Но реализация этих возможностей в условиях ограниченной доходной базы большинства местных бюджетов, в перспективе представляется весьма проблематичной.

Вторая область конкуренции – за источники финансирования. Российская модель фискального федерализма не оставляет поля для вертикальной конкуренции, так как субфедеральные правительства практически исключены из процесса регулирования налоговых ставок. А горизонтальная конкуренция ограничена узкими пределами варьирования региональных и местных налогов, составляющих незначительную долю доходов большинства местных бюджетов.

Третья область – это конкуренция за привлечение инвестиций. В этом отношении местные власти обладают достаточно широкими возможностями по созданию благоприятной (или, наоборот, неблагоприятной) институциональной среды для развития бизнеса. Кроме того, упомянутая выше возможность варьирования в ограниченных пределах нормативами и ставками налогообложения позволяет, также в ограниченных пределах, создавать привлекательные фискальные условия для притока инвестиций на конкретную территорию.

К этому следует добавить, что внедрение в конце 1990-х формализованной схемы отношений федерального и региональных бюджетов внесло некоторую определенность в процессы прогнозирования доходов регионов. Однако жесткое закрепление перечня и ставок налогов при высокой степени выравнивания[39], составляющее суть российской модели фискального федерализма, создает весьма ограниченные области для горизонтальной конкуренции юрисдикций. По степени ограничений она напоминает модель кооперативного федерализма, применяемую в Германии, но по сравнению с этой моделью оставляет меньше свободы для конкуренции.

При этом результаты функционирования одноканальной системы межбюджетных отношений свидетельствуют об ее эффективности для стран, находящихся на стадии становления рыночных отношений. Особенность этой системы – предпочтение созданию сильных стимулов к конкуренции субнациональных правительств при вторичности механизмов выравнивания. В 1992–1993 гг. Башкортостан и Татарстан предлагали использовать одноканальную фискальную систему в отношениях с центром взамен сформировавшейся в советское время “перераспределительно-согласительной” системы. Но, видимо, опасаясь потери контроля над макроэкономической ситуацией, федеральное правительство отдавало приоритет перераспределению в ущерб идее стимулирования конкурентных отношений субъектов федерации. Это нашло свое выражение в использовании в течение 1990-х годов прежней системы, постепенно трансформируемой по рекомендациям Мирового Банка и Университета Штата Джорджия в формализованную модель межбюджетных отношений. Суть этих рекомендаций сводилась к формированию среднеконкурентной модели по типу реализованной в Канаде и Австралии. Но в российском варианте данная модель была трансформирована в модель слабоконкурентного федерализма, так как российские реформаторы, приняв рекомендации в части формализации перераспределения финансов, проигнорировали предложения по созданию эффективных конкурентных сил, основанных на широкой децентрализации. По оценкам Дж. Мартинез-Вазкеза и Дж. Боекса, непосредственно принимавших участие в консультировании Правительства РФ в 1998–2000 гг., “Путин толкнул маятник фискального федерализма дальше от оптимума в направлении централизации и только время покажет, насколько далеко маятник качнется”[40].

В развитии этих оценок следует подчеркнуть, что действующее руководство России не только выбрало чрезмерно централизованную и далекую от оптимума американских советников модель фискального федерализма, но и сама оптимальная модель, по нашему пониманию, должна находиться значительно ближе к краю «конкурентного федерализма». Критерий оптимальности модели фискального федерализма для России – это обеспечение высоких темпов экономического роста, жизненно необходимых стране. Как показывает анализ, именно высоконкурентная модель фискального федерализма повышает конкурентоспособность не только отдельных ее субъектов, но и страны в целом, дает шанс России обеспечить высокие темпы развития, необходимые для выживания страны в эпоху глобализации.

К сожалению, концепция федерализма, выбранная Россией, получила свое закрепление и шансы на ее замену, в ближайшей перспективе, практически отсутствуют. В этих условиях максимум, что можно сделать, это выявить и оценить те незначительные резервы повышения внутренней конкурентности российского федерализма, которые существуют в рамках принятой концепции. Поэтому разработка прикладных моделей, способствующих росту эффективности реализуемой в России концепции фискального федерализма, представляет особый интерес для совершенствования практики субфедеральных взаимодействий в рамках системы “регион – муниципальное образование”.

Модель межбюджетных отношений, расширяющая возможности горизонтальной конкуренции. Узкие пределы варьирования субнациональными правительствами ставок и нормативов налогов, принятые в российской модели фискального федерализма, неоправданно сужают возможности для горизонтальной и вертикальной конкуренции. Для расширения этих возможностей нами предлагается модель межбюджетных отношений в системе “регион – муниципальное образование”, конструкция которой позволяет органам местного самоуправления реализовать регулирующую и трасфертозамещающую функции налогов. Суть этой модели заключается в следующем.

Закрепленные доходы, согласно федеральному законодательству – это установленные местным бюджетам на постоянной основе единые нормативы регулирующих доходов. Но регулирующие налоги имеют еще и трансфертозамещающую функцию, состоящую в том, что увеличение норматива зачисления налога в местный бюджет может компенсировать уменьшение величины выравнивающего трансферта. Это позволяет снизить встречные финансовые потоки и тем самым повысить оперативность в использовании финансовых ресурсов муниципальных образований за счет их зачисления налогоплательщиком непосредственно в местный бюджет без использования схемы: налогоплательщик – региональный бюджет – трансферт местному бюджету.

Для того, чтобы указанные функции – регулирующая и трансфертозамещающая, не конфликтовали, в составе регулирующих налогов следует выделить два норматива отчисления в местные бюджеты: закрепленный и трансфертозамещающий. Закрепленный норматив должен быть единым для всех местных бюджетов, за исключением, возможно, самых богатых, в то время как второй норматив в соответствии с его функцией может иметь различное значение для различных муниципалитетов, максимально замещая назначенный для них трансферт. Размер данного норматива может меняться год от года, не подрывая общей концепции прозрачности и стабильности формульно-обоснованной системы межбюджетных отношений, исключающей субъективные факторы.

Таким образом, представляется целесообразным следующий алгоритм определения финансовой помощи местным бюджетам:

1. Рассчитывается прогноз суммы собственных и закрепленных доходов для каждого муниципалитета. При этом закрепленные доходы определяются на основе единых для всех муниципалитетов нормативов отчислений от регулирующих налогов и устанавливаются на длительный период. Количественно закрепленные нормативы могут быть выбраны на первой итерации на уровне минимальных значений, установленных в Бюджетном кодексе;

2. На основе формулы рассчитываются субсидии юрисдикциям, представляющие собой целевые трансферты на выполнение федеральных законов;

3. Рассчитывается выравнивающе-стимулирующий трансферт из фонда поддержки муниципальных районов и городских округов. Расчет производится, например, пропорционально разнице между средним по региону уровнем бюджетной обеспеченности и суммой собственных, закрепленных доходов вместе с субсидиями;

4. Из фонда поддержки муниципальных районов и городских округов, определяется выравнивающий трансферт, который доводит доходы самых бедных муниципалитетов до некоего минимального уровня;

5. Рассчитываются трансфертозамещающие нормативы от регулирующих налогов с целью максимального покрытия назначенной финансовой помощи и сокращения встречных финансовых потоков.

Последний пункт данного алгоритма представляет собой модификацию установленного в Бюджетном кодексе порядка расчета финансовой помощи, которая не только не подрывает принципы равноправия муниципалитетов, но и расширяет их возможности в горизонтальной налоговой конкуренции. Весь порядок определения финансовой помощи является формализованным, прозрачным для всех участников бюджетного процесса, и перед ее распределением все местные бюджеты находятся в равном положении, поскольку имеют одинаковые долгосрочно закрепленные нормативы отчислений от регулирующих налогов. Что же касается различных для муниципалитетов и ежегодно изменяемых трансфертозамещающих нормативов зачисления в местные бюджеты, то они никоим образом не подрывают ни принципа равенства в указанном выше смысле, ни прогнозируемости доходов, так как доходы от налогов по трасфертозамещающим нормативам являются по существу частью финансовой помощи, которая уже определена по формализованной методике. При этом не только уменьшаются встречные финансовые потоки и повышается оперативность использования собственных доходов муниципалитетами, но также увеличиваются возможности муниципальных образований в проведении горизонтальной налоговой конкуренции[41].

Возникает вопрос, как и в каком порядке определять нормативы трансфертозамещающих налогов. Предлагается следующая оптимизационная модель. Выполнение 1–4 шагов, приведенного выше алгоритма обеспечит местные бюджеты доходами в сумме:

, (1)

где – собственные налоговые и неналоговые доходы i -го муниципалитета (шаг 1 алгоритма);

– закрепленные доходы i -го муниципалитета, рассчитанные на основе установленных единых нормативов отчисления от регулирующих налогов (шаг 1 алгоритма);

– субсидии (целевые трансферты) i -го муниципалитета (шаг 2 алгоритма);

– нецелевой трансферт i -му муниципалитету из фонда поддержки городских районов и муниципальных округов, предназначенный для выравнивания доходов со стимулирующим эффектом (шаг 3 алгоритма);

– нецелевой трансферт i -му муниципалитету из фонда поддержки городских районов и муниципальных округов, предназначенный для доведения доходов самых бедных муниципалитетов до минимального уровня (шаг 4 алгоритма).

В результате выполнения шага 5 алгоритма совокупные доходы каждого муниципалитета составят:

, (2)

где – остаточное распределение нецелевых трансфертов;

– трансфертозамещающие доходы i -го муниципалитета, источником которых являются регулирующие налоги по дифференцированным нормативам (шаг 5 алгоритма):

, (3)

где – ставка (норматив) зачисления j -го налога регулирующего в i -й местный бюджет в целях трансфертозамещения;

– база j -го налога в i -ом местном бюджете.

Приравняв выражения (1) и (2), взаимно уничтожив одинаковые члены, и подставив (3), получим тождество:

(4)

Поскольку цель введения трансфертозамещающих доходов – это минимизация встречных финансовых потоков, необходимо решить задачу минимизации:

(5)

при ограничении на ставку трансфертозамещения:

, (6)

где – максимальное значение ставки трансфертозамещения по j -му налогу, которое определяется двумя факторами: максимальным значением ставки, зачисляемой в субфедеральные бюджеты, и значением единой ставки, закрепленной региональным законодательством за всеми местными бюджетами на несколько лет[42].

Поскольку количество регулирующих налогов более единицы, задача минимизации (5) – (6) может иметь более одного решения, если не окажется, что все ставки трансфертозамещения примут максимальные значения: . В этом случае возникает вопрос, в каком порядке налогов целесообразно варьировать их ставки.

Для решения этого вопроса разумно апеллировать к аргументам экономического характера, которыми в данном случае являются экономические критерии отнесения источников налоговых доходов в бюджеты разных уровней. Например, чем менее равномерно распределена база налога, тем на более высокий уровень бюджетной системы должен быть отнесен данный налоговый источник. Также при принятии решения целесообразно учитывать маневренность базы налога, связь налога с благосостоянием налогоплательщика, эффект перекладывания налогового бремени.

Упорядочив все налоги по целесообразности их зачисления в местные бюджеты, можно решить задачу минимизации для каждого налога в порядке убывания целесообразности зачисления налога в местный бюджет. Например, если решено, что по ряду признаков налог на недвижимость имеет наибольшие основания быть местным среди всех местных налогов, то задачу оптимизации (5) –(6) следует решать, прежде всего, для этого налога. Решением задачи будет ставка . Если же этот налог не обеспечит обнуление правой части (5), то надо продолжить процедуру минимизации со следующим налогом. В результате можно получить последовательность трансфертозамещающих нормативов отчисления в каждый местный бюджет:

…, (7)

Конечно, могут быть и частные случаи: например, когда уже на первом налоге. В этом случае удается найти трансфертозамещающую ставку и уже одна эта ставка обеспечивает замещение всех нецелевых трансфертов, рассчитанных для данного местного бюджета.

Может быть и другой крайний случай, когда трансфертозамещающие нормативы по всем регулирующим налогам принимают максимальное значение, но не перекрывают полностью назначенные для местного бюджета нецелевые трансферты, то есть правая часть (5) остается положительной. В результате решения задачи оптимизации (5) – (6), в общем случае, трансфертополучатели будут иметь по каждому налогу ставку , что больше или равно собственной закрепленной ставки :

Тем самым, если реализовать предложение о минимизации встречных потоков финансов трансфертозамещающими доходами, i- й муниципалитет сможет варьировать j- м налогом на своей территории в пределах , тогда как действующее законодательство допускает только ставку и не предоставляет органам местного самоуправления права ее изменения.

Модель межбюджетных отношений, уменьшающая число дотационных местных бюджетов. Возможности вышеизложенной модели усиления горизонтальной конкуренции в настоящее время ограничены действующим законодательством. В силу данного обстоятельства актуальным является поиск других путей повышения конкурентности принятой модели фискального федерализма, которые определяются не только формальной свободой варьирования ставок отчисления налогов, но и финансовой самодостаточностью органов местного самоуправления. Дотационный бюджет подрывает возможности местных правительств снижать налоговые ставки по налогам на своей территории. В этой связи правомерной является построение такой системы межбюджетных отношений, которые в условиях одного и того же размера консолидированного регионального бюджета уменьшали бы число дотационных местных бюджетов. Построению такой системы служит следующая модель финансовой поддержки местных бюджетов, включающая в себя два основных этапа:

– на первом этапе осуществляется перераспределение доходов от региональных регулирующих налогов между субфедеральным и местным уровнями бюджетной системы и, таким образом, обеспечивается покрытие необходимых текущих расходов местных бюджетов (этап налогового выравнивания);

– на втором этапе осуществляется проведение финансовой поддержки муниципальных образований, основанной на следующих принципах:

1) единая методология распределения финансовой помощи;

2) разделение финансовой помощи на текущую и капитальную (инвестиционную) части.

Решение задачи первого этапа первоначально предполагалось проводить на основе кластерного анализа муниципалитетов по уровню имеющейся налогооблагаемой базы. Это позволяет учесть объективные различия муниципальных образований в возможностях формирования своих бюджетов. В итоге решения задачи перераспределения налоговых доходов для каждого кластера определяются ставки налоговых отчислений, доходы по которым зачисляются в соответствующие местные бюджеты.

Предположим, имеется M муниципальных образований со следующими показателями:

А_i – собственные доходы i- го муниципалитета, i = 1÷ M;

E_i – расходы i- го муниципалитета, i = 1÷ M; расходы муниципальных образований и республики в целом рассчитываются как расходы, исчисленные на основе государственных минимальных социальных стандартов;

K – число кластеров, полученное в результате проведения предварительной типологизации муниципальных образований по уровню налогооблагаемой базы;

n – число рассматриваемых налогов, по каждому из которых задана величина налоговой базы и налоговой ставки:

N_ij – размер налоговой базы по j -му налогу i -го муниципалитета, j = 1÷ n, i = 1÷ M;

St_j – ставка j- го налога, закрепленная законодательством за региональным уровнем бюджетной системы, j = 1÷ n.

За переменные принимаем X_jk – ставку j -го налога, идущего в местные бюджеты k -го кластера, j = 1÷ n, k = 1÷ K;

St_j - X_jk – доля бюджета субъекта федерации в налоговых доходах по j –му налогу в k -ом кластере, j = 1÷ n, k = 1÷ K.

Учет этих показателей осуществляется в модели выравнивания, в качестве целевой функции которой принята минимизация суммарного дефицита бюджетных средств муниципалитетов:

(8)

при следующих ограничениях:

– доли отчислений не могут быть отрицательными:

X_jk > =0; (9)

– ставка отчислений по каждому налогу не может превышать максимальную региональную ставку налога:

X_jk < = St_j; (10)

– доходы местных бюджетов после распределения налоговых ставок не могут превышать их бюджетных расходов:

, i=1÷ M; (11)

– превышение бюджетных доходов над расходами допускается только в региональном бюджете:

. (12)

Таким образом, перераспределение налоговых доходов в двухуровневой системе “регион – муниципальное образование” осуществляется при минимизации суммарного дефицита местных бюджетов и жесткой привязке бюджетных расходов к государственным социальным стандартам, а из последнего неравенства системы ограничений (12) определяется величина профицита республиканского бюджета, направляемая в дальнейшем на решение вопросов текущей и капитальной финансовой поддержки муниципальных образований.

Реализация предложенного метода налогового выравнивания была осуществлена на данных районов и городов Республики Башкортостан со следующими количественными результатами:

1. Вдвое увеличилось число бездефицитных местных бюджетов: с семи фактических до 14 расчетных;

2. Достигнут рост бюджетных доходов муниципальных образований на 32% и прирост суммарных доходов местных бюджетов – на 21%;

3. Повышена средняя бюджетная обеспеченность без учета безвозмездных перечислений из вышестоящих бюджетов по сравнению с фактической на 35, 6%;

4. Коэффициент вариации уровня бюджетной обеспеченности сократился на 3% – с 31 до 28%.

Тем самым, в итоге реализации первого этапа выравнивания были:

– снижены факторы субъективизма в распределении налоговых доходов за счет привязки расходной базы местных бюджетов к установленным государственным минимальным стандартам;

– сокращены встречные потоки финансовых средств на сумму предоставляемых дотаций и субвенций;

– достигнут рост уровня бюджетной обеспеченности муниципалитетов;

– определен общий объем средств, направляемый на проведение капитальной поддержки муниципальных образований.

Однако, вводимая с 1 января 2005 г. редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации оговаривает установление для всех муниципальных образований одного типа единых нормативов отчислений по регулирующим налогам и вводит понятие отрицательного трансферта. С этих позиций рассмотренная выше задача первого этапа поддержки регионального развития становится не решаемой. Для выхода из сложившейся ситуации представленная модель определения оптимальных нормативов отчислений от регулирующих налогов в местные бюджеты была модифицирована следующим образом.

Поскольку действующее бюджетное законодательство закрепляет установление единых нормативов в разрезе муниципальных районов и городских округов, то условия задачи будут учитывать, что искомые единые ставки ограничатся минимальной ставкой, закрепленной федеральным законодательством за местным уровнем бюджетной системы, и ее максимальным значением, доходы по которой зачисляются в региональный бюджет. Соответственно, неравенство (11) уйдет из модели, а (12) перепишется следующим образом:

, (13)

где А_рег – собственные доходы регионального бюджета (налоговые доходы не распределяемые между региональным и местным уровнями бюджетной системы, неналоговые доходы);

E_рег – расходы регионального бюджета.

Апробация данной модели была проведена на прогнозных данных муниципальных образований Республики Башкортостан на 2005 г. В результате суммарный дефицит местных бюджетов был сокращен на 3, 3% от запланированного Министерством финансов Республики Башкортостан. Таким образом, предложенная модель позволяет повысить доходную базу муниципальных образований, увеличить их возможности в повышении качества предоставляемых бюджетных услуг и улучшить условия для горизонтальной конкуренции между территориями.

Решение задачи второго этапа предполагает проведение финансовой поддержки муниципальных образований, основанной на единой методологии распределения финансовой помощи, а также разделения финансовой поддержки на текущую и капитальную (инвестиционную) части.

В общей постановке текущая финансовая помощь муниципалитетам представляется для выравнивания финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений по осуществлению своих полномочий в части решения вопросов местного значения. Множество существующих методик распределения трансфертов позволяют осуществить обоснованный выбор модели распределения финансовой помощи местным бюджетам[43].

Однако целям создания конкурентных преимуществ муниципальных образований больше удовлетворяет система капитальной (инвестиционной) поддержки, направленная на формирование предпосылок повышения уровня их социально-экономического развития и как следствие, последующего решения объективно существующих социальных проблем силами самого муниципалитета. Процесс определения размеров капитальной поддержки муниципалитетов на втором этапе включает в себя следующие шаги:

1) определение малообеспеченных муниципальных образований – получателей выборочной (селективной) инвестиционной финансовой помощи на основе интегральной оценки состояния социальной сферы и уровня благосостояния населения каждого муниципалитета k_m, m = 1÷ M, рассчитанного по важнейшим индикаторам обеспеченности населения социальным услугами;

2) распределение инвестиционных средств между отобранными муниципалитетами на цели развития материально-технической базы отраслей социальной сферы на данных территориях и повышения уровня обеспеченности местного населения социальными благами с учетом потребностей муниципалитетов в строительстве объектов социального назначения.

В рамках каждого отобранного муниципального образования определяется ограниченное число социальных объектов – “получателей” капитальных трансфертов (v). Каждому объекту соответствует свой коэффициент взаимосвязи объема оказываемых населению бюджетных услуг и уровня развития материально-технической базы соответствующей отрасли социальной сферы β _i, i=1÷ l (l – число рассматриваемых отраслей), определяемый как предельный рост объема предоставляемых населению услуг в результате увеличения основных фондов отрасли. В качестве искомых показателей принимаются объемы средств, предоставляемых каждому объекту x_i, а целевая функция определяется из выражения вида:

, (14)

при условии, что объем распределяемых средств ограничен:

. (15)

Ввод коэффициента k_m – интегрального показателя муниципалитета по уровню благосостояния населения (m = 1÷ M), в целевую функцию дает преимущества в финансировании объектам, расположенным в муниципальных образованиях с более низким уровнем развития социальной сферы. После оценки стоимости строительства и определения годовых объемов необходимого финансирования по каждому из выбранных объектов (больниц, школ и т.д.) НФ_i к модели добавляются следующие ограничения:

x_i ≤ НФ_i, (16)

x_i ≥ d·НФ_i, d = 0÷ 1. (17)

Постановка задачи предусматривает возможность изменения коэффициента d в неравенстве (17) в зависимости от того, какую долю необходимых финансовых средств для создания объекта предполагается покрыть за счет регионального бюджета. В случае, если , суммы НФ_i корректируются на соответствующую величину:

. (18)

В результате реализации представленной методики решается двуединая задача: с одной стороны, на уровне государственных социальных стандартов формируются местные бюджеты и минимизируются встречные финансовые потоки, с другой – создаются условия для укрепления материально-технической базы отраслей социальной сферы и повышения уровня и качества общественных услуг.

В общей оценке представленные оптимизационные модели реализуют частные задачи формирования инструментально-методической базы межбюджетных отношений в системе “регион – муниципальное образование”. Тем не менее, их общая целевая направленность обеспечивает повышение конкурентной составляющей российской модели фискального федерализма и, соответственно, конкурентоспособности субнациональных территорий в условиях вызовов глобализации.

[1] Уткин А.И. Глобализация: процесс и осмысление. - Москва: “Логос”, 2002. – С. 254.

[2] Во Франции мусульмане составляют уже около 10 процентов населения, похожая картина в других странах Европы. Даже в США испанский язык уже стал фактически вторым государственным языком ввиду огромной иммиграции из Мексики и других латиноамериканских стран.

[3] Например, унитарная по конституции Франция использует в государственных финансах принципы бюджетного федерализма.

[4] McNab, R. (2001). An Empirical Examination of the Outcomes of Fiscal Decentralization. Dissertation. Andrew Young School of Policy Studies of Georgia State University.

[5] См. например, Martinez-Vazquez, J. and McNab, R. (2002). Fiscal Decentralization and Economic Growth. World Development.

[6] С отказом Германии от идей национал-социализма после 2-й мировой войны и принятия ею стандартов демократии, близких к существующим в США, возникла почва создания военного союза – НАТО. Отказ восточноевропейских государств от марксисткой идеологии устранил принципиальные преграды для передачи ими такой чистой общественной услуги, как оборона, главным образом, в ведение НАТО.

[7] Так, например, в СССР, как высокоцентрализованном государстве, предоставление многих локальных по экономической природе услуг было централизовано. Более того, централизации подлежало даже предоставление частных услуг, таких как образование и здравоохранение – для открытия школы например, в районах Башкортостана, требовалось, как минимум, разрешение федеральных органов управления.

[8] Russia and the Challendge of Fiscal Federalism. (1994). Edited by Christine I.Wallich. The World Bank, Washington, DC.

[9] Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах (одобрена Постановлением Правительства Российской Федерации “О мерах по повышению результативности бюджетных расходов” № 249 от 22 мая 2004 г.) и другие законодательно-нормативные акты РФ.

[10] Tereza Ter-Minassian. (1997). Fiscal Federalism in Theory and Practice. International Monetary Fund. Washington.

[11] США и Швейцария, как правило, приводятся как примеры реализации данной концепции конкурентного федерализма. Так, функции и даже налоговые источники федерального правительства описаны в Конституции США, которая содержит некоторый список запретов для штатов, как, например, запрет на введение штатами таможенных пошлин, но в целом список функций и источников доходов штатов не приведен. Последний определяется конституциями штатов, что вносит различия в налоговые источники территорий и создает почву для конкуренции.

[12] Breton A. (1998). Compertitive Governments in Economic theory of Politics and Public Finance. Cambridge University Press

[13] Суть американской модели кооперативного федерализма заключалась в том, что федеральная власть занималась распределением денег по федеральным программам, которые поступали в распоряжение штатов, а в прерогативу последних входило администрирование этих программ.

[14] Бьюкенен Д. Границы свободы. Между анархией и Левиафаном. - М.: Таурус Альфа, 1997.

[15] Weingast B.R., 1995, “The Economic Role of Political Institutions: Market-Preserving Federalism and Economic Development”, Law, Economic and Organization, Vol.11, No.1, 3-31.

[16] Arzr, F.J. (2003). A Study of the Relationship Between Fiscal Decentralization and the Composition of Public Expenditures, Dissertation. Andrew Young School of Policy Studies of Georgia State University.

[17] Так, например, широкая децентрализация Канадской федерации, вместе с другими мерами (как, например, повышением статуса французского языка) ослабила сепаратизм Квебека.

[18] Наиболее убедительный пример в этой части – это Швейцарская конфедерация, демонстрирующая полное отсутствие даже намека на сепаратизм, несмотря на наличие в одной стране кантонов с преобладанием населения, говорящего на одном из языков, соседних с Швейцарией стран. Даже пост Президента Швейцарской конфедерации занимают по очереди главы кантонов, сменяя друг друга каждый год.

[19] Например, земли ФРГ, Австрии и кантоны Швейцарии совместно, зачастую без участия центральных правительств, решают вопросы коммуникаций, природоохранных мероприятий, туризма, например, вокруг Боденского озера. То же относится к пограничным регионам всех других стран Европы. Похожие процессы наблюдаются и в отношениях российских регионов с регионами соседних стран. Так, руководство Краснодарского края и города Сочи начиная с 1990-х годов самостоятельно регулировало свои отношения с Абхазской республикой, а в 1999 году мэр г. Сочи даже подписал соглашение с Президентом Абхазии об упрощении процедуры прохода граждан двух стран через пограничные посты по пограничной реке Псоу. Регионы Сибири и Дальнего Востока регулируют многие совместные вопросы с соседними провинциями Китая.

[20] Например, в условиях теоретически возможного введения ограничений на пересечение границы для всех граждан России, наподобие тех, которые были во времена Советской власти, население Калининградской области может выступить за выход из состава Российской Федерации.

[21] Kenichi Omae (1995). The End of the Nation State. N.Y.

[22] Например, русские переселенцы в Сибирь в 18-19 вв., будучи свободными от крепостного права и зачастую исповедуя сектантские течения христианства, стимулирующие трудолюбие и развитие предпринимательских навыков, продемонстрировали столь высокий уровень ведения сельского хозяйства, что возник избыток продуктов питания в азиатской части России, тогда как в европейской части наблюдался традиционный недостаток.

[23] С геополитической точки зрения, наиболее вероятными “кандидатами” на такое развитие событий являются, очевидно, Калининградская область, регионы Дальнего Востока, а в случае значительной инфильтрации в Россию китайского населения, также Сибири.

[24] Проведение федеральным центром непродуманных “реформ” в начале 1990-х годов стало возможно в отсутствие эффективного механизма контроля снизу, со стороны субъектов федерации. Сохранение неизменным курса рубля в 1995–1998 гг. в условиях падения ВВП, которое угнетало отечественного производителя, – является примером предоставления центральным правительством чистой общественной услуги, имеющей отрицательную полезность для потребителей. Такое стало возможным в условиях отсутствия механизма эффективного воздействия на центральное правительство субфедеральных правительств, которые находятся ближе к отечественным производителям и населению, и лучше отражают их интересы.

[25] Zulkarnay, I. Globalization and decentralization in development of fiscal equalization policy in the Russian Federation on the federal and sub-national levels, the paper at the ANNUAL CONFERENCE OF THE INTERNATIONAL ASSOCIATIONOF SCHOOLS AND INSTITUTES OF ADMINISTRATION, Istanbul, Turkey, 17-20 June 2002.

[26] McLure, C.E., Wallich C., and Litvack J. Special Issues in Russian federal finance: Ethnic separatism and national resources. In book “Decentralization of the Socialist State: intergovernmental finance in transition economies. Ed. By Bird, Ebel, and Wallish, World Bank, 1995.

[27] В Канаде, например, перераспределение осуществляется по формуле, пропорционально разнице между заданным уровнем и подушевыми доходами провинции. См. Klelove, Stotsky and Vehorn, (1997).Canada. In the book “Fiscal Federalism”, Ed. by Tereza Ter-Mimassian. International Monetart Fund, Washington, DC.

[28] Spahn, P.S. and Fottinger, W. (1997). Germany. In the book “Fiscal Federalism”, ed. Tereza Ter-Mimassian. International Monetart Fund, Washington, DC.

[29] Weingast B.R., 1995, “The Economic Role of Political Institutions: Market-Preserving Federalism and Economic Development”, Law, Economic and Organization, Vol.11, No.1, С. 27.

[30] Там же, с. 28.

[31] Chretien J. Plenary speech. In the book “Federalism in a Changing World: Learning from Each Other. Ed. By Blindenbacher and Koller. McGill-Queen’s University Press. Montreal& Kingston& London& Ithaca.

[32] В отношении Германии и Италии достаточно вспомнить, что эти страны в средние века, вплоть до 19 века, представляли собой конгломерат десятков мелких княжеств и независимых городов-государств, которые, конечно, осуществляли межстрановую конкуренцию – наиболее острую форму конкуренции.

[33] См. например, Bahl, R. (1999). Fiscal Policy in China: taxation and intergovernmental relations. The 1990 Insitute. San Francisco.

[34] Williamson, O. (1985). The Economic Institutions of Capitalism. The Free Press.

[35] Varsano, R., Ferreira& Afonzo. Fiscal Competition. In book “Federalism in a Changing World – Learning from Each Other”. 2002. Druckerei Herzog AG, Langendorf.

[36] Этого можно добиться путем увеличения налогооблагаемой базы, а также привлечения ресурсов от вышестоящего бюджета.

[37] Oates, W.E. (1972). Fiscal Federalism, Harcourt Brace Jovanovich, New York.

[38] Российские реформаторы руководствуются идеей, что сами субъекты федерации столь консервативны в вопросах реформирования, что будут сохранять или выбирать заведомо неэффективные системы местного самоуправления.

[39] Обе части трансферта из ФФПР получают 70-80% всех регионов, и разница в подушевых доходах оказывается меньше, чем ежегодные колебания доходов.

[40] Martinez-Vazquez J. and Boex J., (2001). Russia’s Transition Towards a New Federalism, World Bank Learning Resource Series.

[41] Так, единый для всех муниципалитетов, как того требует Бюджетный кодекс, норматив закрепленных доходов, например, по налогу на прибыль предприятий может быть на уровне ставки 2%. Если муниципалитет получает рассчитанную для него финансовую помощь только в виде трансфертов, то его возможности снижения налоговой ставки с целью привлечения бизнеса на свою территорию ограничены этими 2%. Если же часть общей суммы финансовой помощи будет получена в виде трансфертозамещающих доходов, то муниципалитет может получить дополнительно, например, 14% ставку по налогу на прибыль предприятий. Очевидно, что возможность варьирования налоговой ставки муниципалитетов возрастет до 16%.

[42] Например, если в 2005 году региональное законодательство закрепит за всеми местными бюджетами ставку зачисления налога на прибыль предприятий на уровне 2%, то есть на уровне минимального норматива, который, согласно федеральному законодательству, должен быть зачислен в местный бюджет, то при совокупной ставке зачисления доходов по налогу в консолидированный региональный бюджет в размере 17, 5% максимальная ставка трансфертозамещения составит разность в 15, 5%.

[43] В качестве основного документа, раскрывающего систему межбюджетных отношений в регионе можно назвать Методические рекомендации субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений, утвержденные Приказом Министерства финансов Российской Федерации № 243 от 27 августа 2004 г.