Основы административно-правовой организации управления экономической, социально-культурной и административно-политической сферами. Межотраслевое управление

Современные параметры управления и его эволюция определяются многогранными процессами смены социально-экономической и политической систем. Они обострили внимание по отношению к вопросам управления, особенно государственного. Одно из предложений в этой связи сводится к тому, чтобы убрать государственные регуляторы из сферы экономики. Данное суждение следует признать сомнительным. Во-первых, в современных условиях государство в силу генезиса и своей природы призвано осуществлять экономическую и социально-культурную политику. В кризисных ситуациях (а именно в кризисе находится наша страна) роль государства не только ослабевает, а напротив, усиливается.

Признавая роль государства и принцип разделения властей, нелогично игнорировать либо недооценивать значение государственного управления в экономических и социально-политических процессах.

Во всех указанных сферах государственного управления идет становление или реорганизация аппарата управления. Поэтому изучению этой части административного права связано с большой самостоятельной работой студентов по изучению нормативных актов, регулирующих организацию систем управления в области экономики, социально-культурной, административно-политической, меж­отраслевой сферах.

Р а з д е л VIII

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И УПРАВЛЕНИЕ ЭКОНОМИКОЙ
(темы 36–37)

Экономика Республики Беларусь имеет сложную структуру, связанную с производством материальных благ, процессами распределения и обмена. В ее структуру входят отдельные отрасли, которые, в свою очередь, делятся на подотрасли, выполняющие определенные задачи и функции. В структуру экономики республики входят следующие отрасли: промышленность, сельское хозяйство, строительство и жилищно-коммунальное хозяйство, коммуникации (транспорт, связь), природные ресурсы, торговля.

Массив действующих правовых актов, в той или иной мере относящихся к организации управления экономикой, велик. Многие из этих нормативных актов носят комплексный характер, относятся к различным отраслям права. Общие основы организации управления вытекают из Конституции Республики Беларусь.

По общему правилу, в таких законодательных актах определяются: организация отрасли и основные звенья системы управления отраслью, принципиальные основы разграничения компетенции и характер взаимоотношений между этими звеньями. Положения законодательных актов детализируются в подзаконных правовых актах уполномоченных органов и должностных лиц (Совета Министров Республики Беларусь, местных органов исполнительной власти, министерств, государственных комитетов и других центральных ведомств).

Система органов управления в области экономики включает в себя органы общей компетенции, отраслевые и межотраслевые звенья.

Общие функции управления экономикой осуществляет Совет Министров Республики Беларусь. Отраслевые функции – Министерство промышленности. Министерство сельского хозяйства и продовольствия, Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды, Министерство лесного хозяйства, Министерство транспорта и коммуникаций, Министерство архитектуры и строительства, Министерство жилищно-коммунального хозяйства, Министерство торговли, Государственный комитет по авиации, Министерство связи. Межотраслевые функции выполняют: Министерство труда, Министерство статистики и анализа, Министерство предпринимательства и инвестиций и др.

Нормативные акты к темам 36–37:

О Совете Министров Республики Беларусь: Закон Республики Беларусь // Ведомости Национального Собрания Республики Беларусь. – 1998. - № 29–30. – Ст. 466.

О собственности в Белорусской ССР: Закон БССР // Ведомости Верховного Совета Белорусской ССР. – 1991. – № 2. Ст. 13.

О предприятиях в Белорусской ССР: Закон БССР // Ведомости Верховного Совета Белорусской ССР. – 1991. – № 3. – Ст. 13.

О разгосударствлении и приватизации государственной собственности: Закон Республики Беларусь // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. – 1993. – № 7. – Ст. 41.

Об аренде: Закон БССР // Ведомости Верховного Совета БССР. – 1991. –
№ 1. – Ст. 1.

О земле: Кодекс Белорусской ССР // Ведомости Верховного Совета БССР. – 1991. – № 2. – Ст. 11.

Р а з д е л IX

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И УПРАВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ СФЕРОЙ
(темы 38–39)

Управление в области социально-культурного строительства представляет собой систему, включающую объект и субъект управления, характеризуется наличием взаимосвязи как между ними, так и с управляемой сферой. Социально-культурное строительство – это духовная (нематериальная) по характеру, идеологически определенная деятельность многообразных по своему профилю учреждений (предприятий и организаций), выражающаяся в создании, использовании (распространении) и охране духовных ценностей, направленных на удовлетворение социально-культурных потребностей населения.

Социально-культурная деятельность непосредственно связана с формированием личности, всемерным удовлетворением ее интеллектуальных, этических, эстетических и других духовных потребностей.

Непроизводственный характер социально-культурной деятельности ни в коей мере не уменьшает ее значения. Эта деятельность связана с формированием общественного сознания, духовной культуры, оказывает определяющее влияние на социальное, экономическое и политическое развитие общества.

Социально-культурное строительство, так же как и экономика, имеет сложную структуру и состоит из определенных отраслей. Такими отраслями являются: образование, наука, культура, здравоохранение, социальная защита граждан. Для каждой из них созданы соответствующие управленческие структуры отраслевой компетенции. К отраслевым органам управления в области социально-культурного строительства относятся: Министерство образования, Министерство культуры, Государственный комитет по печати, Государственный комитет по науке и технологиям, Министерство спорта и туризма, Министерство здравоохранения, Министерство социальной защиты.

Нормативные акты к темам 38–39:

О культуре в Республике Беларусь: Закон Республики Беларусь // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. – 1991. – № 21. – Ст. 291.

Об образовании в Республике Беларусь: Закон Республики Беларусь // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. – 1991. – № 33. – Ст. 598.

Об охране историко-культурного наследия: Закон Республики Беларусь // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. – 1992. – № 30. – Ст. 504.

О пенсионном обеспечении: Закон Республики Беларусь // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. – 1992. – № 17. – Ст. 275.

Об основах государственной научно-технической политики: Закон Республики Беларусь // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. – 1993. –
№ 7. – Ст. 43.

О здравоохранении: Закон Республики Беларусь // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. – 1993. – № 24. – Ст. 290.

О санитарно-эпидемическом благополучии населения: Закон Республики Беларусь // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. – 1993. – № 36. – Ст. 451.

О печати и других средствах массовой информации: Закон Республики Беларусь // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. – 1995. – № 12. – Ст. 121.

О научной деятельности: Закон Республики Беларусь // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. – 1996. – № 34. – Ст. 608.

Р а з д е л X

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И УПРАВЛЕНИЕ
АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ СФЕРОЙ
(темы 40–41)

В правовой литературе в число административно-политических органов принято включать те, которые осуществляют управление в области обороны, охраны государственной безопасности, внутренних дел, юстиции и внешних сношений. Эти органы являются составной частью единой системы органов исполнительной власти и образуют относительно самостоятельные подсистемы. В отличие от управления экономикой и социально-культурным строительством, здесь, в основном, осуществляется строго централизованное управление (оборона, государственная безопасность, иностранные дела и др.). Высокой степенью централизации характеризуется управление в области внутренних дел, политического регулирования.

Для административно-политической сферы, связанной с правоохранительной деятельностью государства, характерен значительный, по сравнению с другими сферами, удельный вес принудительных средств, в том числе применение непосредственной материальной силы и иного государственного принуждения, а также использование всякого рода режимных мероприятий и разрешительной системы.

Среди режимных мероприятий, применяемых в сфере административного управления, можно отметить режим охраны государственной и военной тайны, пограничный, таможенный и паспортный режимы. С ними тесно связана разрешительная система на получение, хранение и использование огнестрельного и холодного оружия, ядов и радиоактивных веществ и др.

К отраслевым органам управления в области административно-поли­тической деятельности относятся: Министерство обороны, Комитет государственной безопасности, Государственный комитет пограничных войск, Министерство внутренних дел, Министерство юстиции, Министерство иностранных дел, Государственный таможенный комитет.

Студенты наиболее подробно должны уяснить понятие и содержание управления в области внутренних дел, т. к. с этой сферой управления наиболее часто соприкасаются граждане.

Термином «внутренние дела» обозначается одна из сложных сфер деятельности государства, являющаяся многоструктурной. Внутренние дела включают в себя несколько групп общественных отношений: организацию борьбы с преступностью, обеспечение общественного порядка и общественной безопасности, паспортной системы, режима проживания в Республике Беларусь иностранных граждан и лиц без гражданства. Каждая из этих групп общественных отношений, взятая в отдельности, характеризует какую-то одну составную часть объекта управления в сфере внутренних дел. Лишь в совокупности они дают представление об управляемой системе в целом.

Управление внутренними делами – это основная на законе исполнительно-распорядительная деятельность органов государства по обеспечению неприкосновенности государственного и общественного строя, собственности, личности, прав и законных интересов граждан, защите их от преступных и иных противоправных посягательств; по созданию обстановки общественного спокойствия, нормальных условий для функционирования государственных и общественных организаций, труда и отдыха граждан.

Поскольку управление внутренними делами является одной из сфер государственного управления, то ему свойственны общие для всей системы государственного управления черты и принципы. Вместе с тем эти общие черты и принципы в управлении внутренними делами имеют специфическое применение, обусловленное особым местом данной сферы в системе государственного управления и ее четко выраженной правоохранительной направленностью.

Управление в сфере внутренних дел осуществляется от имени государства, через государственный механизм, с использованием государственно-властных полномочий. Самой спецификой этой сферы обусловлена необходимость использования государственно-властных полномочий, издания юридически обязательных актов управления, осуществления административного надзора за соблюдением установленных правил, запрещения и приостановления определенных действий. Сотрудники органов внутренних дел в процессе административной деятельности выступают в качестве представителей власти, их указания в пределах предоставленных полномочий обязательны для всех граждан. Они наделены полномочиями по применению мер принуждения – административно - предупредительных, мер пресечения, административных взысканий.

Деятельность органов внутренних дел неоднородна, она включает в себя ряд административно-правовых форм, характеризующихся специфическими признаками и назначением: административную, уголовно-процессуальную, оперативную, исполнения уголовных наказаний. Все они неразрывно связаны между собой и образуют единый комплекс деятельности по охране общественного порядка, обеспечению общественной безопасности и борьбе с преступностью.

Административная деятельность преобладает в работе органов внутренних дел, что и обусловливает их отнесение к системе органов государственного управления в административно-политической деятельности. Для административной деятельности органов внутренних дел характерна ее внешняя направленность, то есть она выходит за пределы собственной системы.

Внешняя административная деятельность органов внутренних дел выражается, прежде всего, в повседневном направлении поведения людей в рамки, предписанные правовыми нормами, создании условий для реализации гражданами их прав и исполнения обязанностей, решении многочисленных вопросов, возникающих при совершении правонарушений и при вполне правомерном поведении граждан, должностных лиц государственных органов, представителей общественных организаций. Управление в области внутренних дел осуществляют органы государства Республики Беларусь, находящиеся на разном правовом уровне.

Общее руководство в сфере внутренних дел осуществляют Президент Республики Беларусь и Совет Министров Республики Беларусь.

Президент Республики Беларусь как глава государства издает декреты, указы, направленные на регулирование общественных отношений в сфере внутренних дел, на обеспечение и охрану общественного порядка, усиление борьбы с преступностью. Он назначает и освобождает от должности министра внутренних дел Республики Беларусь, командующего внутренними войсками, вводит в случае необходимости чрезвычайное положение на территории Республики Беларусь.

Совет Министров Республики Беларусь осуществляет меры по обеспечению законности, охране общественного порядка, защите прав и свобод граждан, борьбе с преступностью, объединяя, направляя и координируя в этой сфере деятельность всех правоохранительных органов.

Непосредственное отраслевое управление в области внутренних дел осуществляют органы внутренних дел во главе с министром внутренних дел.

В систему Министерства внутренних дел входят: управления внутренних дел облисполкомов, горисполкомов, управление внутренних дел на транспорте, отделы внутренних дел горисполкомов и райисполкомов, органы внутренних дел на транспорте, специальные учебные заведения, внутренние войска, учреждения, обеспечивающие исполнение уголовных наказаний, иные органы, учреждения, подразделения и предприятия, созданные в установленном порядке для осуществления задач, стоящих перед органами внутренних дел (в дальнейшем – органы и подразделения внутренних дел).

Главными задачами Министерства внутренних дел являются:

1) обеспечение общественного порядка и общественной безопасности;

2) предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;

3) розыск преступников;

4) расследование преступлений, отнесенных к компетенции органов внутренних дел;

5) обеспечение безопасного дорожного движения;

6) организация охраны объектов на договорной основе в случаях и порядке, установленных законодательством;

7) организация исполнения уголовных наказаний и административных взысканий в пределах компетенции органов внутренних дел.

В деятельности МВД Республики Беларусь, в зависимости от характера связей с управляемыми объектами, можно выделить три основных направления:

а) централизованное руководство основными вопросами охраны общественного порядка и борьбы с преступностью путем издания ведомственных нормативных актов, контроля за их исполнением, разработки и внесения на рассмотрение Совета Министров Республики Беларусь предложений о мерах укрепления общественного порядка, обеспечения взаимодействия органов внутренних дел с другими правоохранительными органами по вопросам борьбы с преступностью, непосредственного управления подчиненными МВД Республики Беларусь органами и учреждениями;

б) согласование деятельности всех органов внутренних дел на территории Республики Беларусь, координация проводимых ими мер по борьбе с преступностью, инспектирование и оказание практической помощи, обобщение и распространение передового опыта, разработка наиболее эффективных средств, тактики и методики борьбы с нарушениями порядка, и, прежде всего, с преступлениями;

в) непосредственная организация охраны общественного порядка и борьбы с преступностью на территории Республики Беларусь.

Деятельность органов МВД строится на принципах законности, гуманизма, уважения прав человека, гласности, тесной связи с трудовыми коллективами и населением.

Работой МВД руководит министр, назначаемый Президентом Республики Беларусь.

Министр внутренних дел несет персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство задач и функций. В МВД образуется коллегия в составе министра (председатель), заместителей министра (по должности), а также других руководящих работников системы министерства. Решение коллегии проводятся в жизнь, как правило, приказами министра.

Важнейшая роль в охране порядка и борьбе с преступностью принадлежит милиции.

«Милиция, – закрепляет Закон Республики Беларусь «О милиции», – государственный вооруженный правоохранительный орган…». Милиция входит в систему органов внутренних дел. Уже из этого положения закона следуют два вывода: 1) не может быть милиции за пределами системы МВД, то есть в ведении и распоряжении других отраслей и сфер государственного управления;

2) милиция может быть только государственной, то есть создаваемой и обеспечиваемой государством. Предпринимаемые попытки отдельных государственных предприятий, коммерческих структур создать «свою» милицию не вписываются в закон.

Милиция призвана защищать жизнь, здоровье, права, свободы и законные интересы граждан, общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств.

Милиция состоит из криминальной милиции, милиции общественной безопасности, специальной и транспортной милиции. Наряду с общими задачами, каждому из видов милиции присущи свои специфические задачи.

Обширные и многогранные задачи милиции требуют того, чтобы ее органы и сотрудники были наделены соответствующими полномочиями, включая полномочия по применению мер государственного принуждения.

Нормативные акты к темам 40–41:

Об обороне: Закон Республике Беларусь // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. – 1992. – № 28. – Ст. 439.

О всеобщей воинской обязанности и военной службе: закон Республики Беларусь // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. – 1992. – № 24. – Ст. 501.

О государственной границе Республике Беларусь: Закон Республики Беларусь // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. – 1999. – № 4

О пограничных войсках Республики Беларусь: Закон Республики Беларусь // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. – 1999. – № 4

О милиции: Закон Республики Беларусь. – Мн., 1991.

О государственных секретах Республики Беларусь: Закон Республики Беларусь // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. – 1994. – № 3. – Ст. 5.

О Вооруженных Силах Республики Беларусь: Закон Республики Беларусь // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. – 1992. – № 28. – Ст. 495.

Таможенный кодекс Республики Беларусь // Ведомости Национального собрания. – 1998. № 10–12. – Ст. 104.

Об органах государственной безопасности: закон Республики Беларусь // Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. – 1998. – № 4. – Ст. 18.

Р а з д е л XI

МЕЖОТРАСЛЕВОЕ УПРАВЛЕНИЕ
(темы 42–43)

Возникновение системы межотраслевого управления во многом обусловлено необходимостью преодоления ведомственной разобщенности объектов управления. Этим обстоятельством объясняется главная особенность межотраслевого управления – его координационно-контрольное содержание.

Сущность межотраслевого управления составляют:

– определение основных направлений экономической и социальной политики государства, разработка целевых, комплексных и иных общегосударственных программ развития отраслей управления;

– обеспечение организационного единства функционирования отраслевых систем управления;

– реализация программ и задач, выходящих за пределы той или иной отрасли государственного управления, а также решение вопросов, имеющих смежное или общегосударственное значение.

Органы исполнительной власти, осуществляющие межотраслевое управление, занимая надведомственное положение, наделяются соответствующими полномочиями правотворческого, координационного, контрольно-надзорного и лицензионного (разрешительного) характера.

К числу наиболее важных сфер межотраслевого управления относятся: прогнозирование, программирование и планирование в социально-экономической сфере; трудовые ресурсы; финансы; окружающая среда; стандартизация; метрология и сертификация; статистика; безопасность и др.

В зависимости от круга субъектов различается межотраслевое управление в широком и узком (специальном) смысле.

В широком смысле межотраслевое управление есть деятельность всех органов управления, состоящая в реализации возложенных на них функций и полномочий межотраслевого значения. Система, компетенция, структура, методы и формы деятельности этих органов образуют организационно-правовой механизм межотраслевого управления.

Среди субъектов межотраслевого управления в решении межотраслевых проблем главная роль принадлежит органам общей компетенции – Совету Министров Республики Беларусь, исполкомам местных советов депутатов. Прежде всего, они объединяют и направляют комплексное социально-экономическое развитие на соответствующей территории.

Субъектами межотраслевого управления в узком смысле являются органы, не имеющие отраслевого профиля деятельности и специализирующиеся на выполнении межотраслевых функций. Предпосылками такого управления являются межотраслевой характер и внеотраслевая значимость их специализированных функций. Органы, выполняющие специализированные межотраслевые функции, создаются в форме министерств, государственных комитетов и иных центральных ведомств. Они осуществляют полномочия главным образом в отношении организационно не подчиненных им органов исполнительной власти, а также предприятий, учреждений, организаций.

К органам межотраслевого управления относятся: Министерство экономики, Министерство финансов, Министерство труда, Министерство предпринимательства и инвестиций, Министерство статистики и анализа, Государственный таможенный комитет и др.

Административно-правовое регулирование управления в особых условиях.

Особыми условиями, влекущими корректировку в организации управления, являются:

а) чрезвычайные ситуации природного и технологического характера;

б) чрезвычайное положение;

в) военное положение;

г) иные обстоятельства, вызывающие нарушение нормальных условий жиз­ни и необходимость формирования управления, приспособленного для устранения таких нарушений.

Для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций сформирована единая государственная система, объединяющая центральные органы исполнительной власти и местного управления, а также организации, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий в чрезвычайных ситуациях. В чрезвычайных ситуациях проводятся аварийно-спасательные и иные неотложные работы.

Специальным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление и координацию органов государственного управления в области защиты населения и территорий от последствий чрезвычайных ситуаций, является Министерство по чрезвычайным ситуациям (МЧС).

Основными задачами МЧС являются: реализация государственной политики в области предупреждения чрезвычайных ситуаций, связанных с промышленными авариями, катастрофами, стихийными бедствиями, и соответствующие действия при возникновении этих ситуаций; защита населения от последствий катастрофы на ЧАЭС, организация государственного надзора за охраной и использованием территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению.

Министерство по чрезвычайным ситуациям осуществляет:

– координацию и контроль деятельности других республиканских органов по защите населения от последствий катастрофы на ЧАЭС, иных чрезвычайных ситуаций, прогнозирование и предупреждение стихийных бедствий, промышленных аварий и катастроф;

– разработку проектов республиканских целевых научно-исследователь­ских и опытно-конструкторских работ по защите населения и территории при чрезвычайных ситуациях;

– оценку ущерба, понесенного в результате катастроф и стихийных бедствий;

– финансирование целевых научно-технических программ и отдельных проектов, направленных на снижение радиоактивного загрязнения.

Чрезвычайное положение в соответствии с действующим законодательством представляет собой режим хотя и схожий с условиями чрезвычайных ситуаций, но не совпадающий полностью с ними по основаниям. Так, Президент Республики Беларусь имеет право на введение на территории Республики Беларусь или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения в случаях стихийного бедствия, катастрофы, а также беспорядков, сопровождающихся насилием либо угрозой насилия со стороны группы лиц и организаций, в результате которых возникает опасность жизни и здоровью людей, территориальной целостности и существованию государства (ст. 17 Закона Республики Беларусь «О Президенте Республике Беларусь»).

Государственные органы, осуществляющие управление в условиях чрезвычайного положения, могут наделяться чрезвычайными полномочиями для принятия мер по нормализации обстановки, восстановлению правопорядка, законности и ликвидации угрозы безопасности граждан.

Определенные законом меры, носящие чрезвычайный характер, могут касаться не только прав и свобод граждан, но и функционирования предприятий, учреждений, организаций.

Чрезвычайное положение нельзя смешивать с военным положением. Возможность введения военного положения предусмотрена Конституцией Республики Беларусь.

В местностях, объявленных на военном положении, полномочия представительных и исполнительных органов государственной власти в области обороны, охраны государственной и общественной безопасности сосредотачиваются в руках органов военного управления.

Нормативные акты к темам 42–43:

О государственной статистике: Закон Республики Беларусь // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. – 1997. – № 7. – ст. 164.

Положение о Министерстве по чрезвычайным ситуациям и защите населения от последствий катастрофы на ЧАЭС // Утверждено Указом Президента РБ от 19 января 1999 г. // Собрание указов Президента, постановлений Правительства Республики Беларусь. – 1999. – № 2. – Ст. 28.

Положение о Министерстве финансов Республики Беларусь // Собрание указов Президента, постановлений Правительства Республики Беларусь. – 1997. – № 12. – Ст. 412.