Законодавче забезпечення охорони земель сільськогосподарського призначення.

Розділ 1. Загальна характеристика земель сільськогосподарського призначення.

Законодавче забезпечення охорони земель сільськогосподарського призначення.

В сучасних умовах господарювання проблема раціонального використання та охорони земель сільськогосподарського призначення набуває особливої актуальності. Це пов’язано, насамперед, з тим, що земельні ресурси зазнають значного антропогенного впливу, відбувається їх деградація і, як наслідок, - зниження якості та родючості ґрунтів, погіршення екологічного стану земельних ресурсів. Незважаючи на те, що останнім часом в Україні прийнята ціла низка законодавчих актів щодо регулювання земельних відносин, правове регулювання відносин у сфері забезпечення охорони земель сільськогосподарського призначення відстає від потреб суспільства і в деякій мірі залишається суперечливим.

Аналіз використання земельного фонду України свідчить, що в Україні спостерігається погіршення якісного стану сільськогосподарських угідь у зв’язку із ерозійними та іншими негативними процесами, у деяких випадках необґрунтовано вилучаються землі сільськогосподарського призначення, неповністю виконуються заходи із формування національної екологічної мережі. Усунення наведених та інших негативних явищ, в процесі використання земель сільськогосподарського призначення можливе на підставі державного регулювання економічних, організаційних, правових та інших складових охорони земель, у тому числі й за допомогою вдосконалення чинного земельного законодавства.

Україна має потужний потенціал земельних ресурсів. Із 60, 3 млн. гектарів земель майже 70 % (41, 8 млн. гектарів) складають сільськогосподарські угіддя [9], які включають 33, 19 млн. гектарів ріллі (55 %), 7, 63 млн. гектарів природних кормових угідь ñ сіножатей і пасовищ (12, 6 %) [10].

Конституційне положення про те, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави (ст. 14 Конституції України), в першу чергу стосується земель сільськогосподарського призначення.[1].

У ЗК України питанню охорони земель присвячений окремий розділ, що розкриває поняття, завдання та порядок охорони земель. Так, відповідно до ст. 162 ЗК України " охорона земель - це система правових, організаційних, економічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення" [2].

Необхідно зазначити, що чинне законодавство не дає визначення правової охорони земель. тому доцільно звернутись до науково визначення визначення цього поняття. На думку В.Л. Мунтяна, правова охорона земель являє собою систему правових норм, які містять приписи, спрямовані на збереження земель та відновлення й підвищення їх родючості, здійснюваних з метою раціонального використання землі [28, с.117].

В науковій юридичній літературі пропонується доктринальне визначення правової охорони земель сільськогосподарського призначення як комплекс ґрунтозахисних, економічних, нормативно-технічних та державно-правових засобів, спрямованих на збереження та відтворення родючості та цілісності ґрунтів, їх захист від деградації, ведення сільськогосподарського виробництва з дотриманням ґрунтозахисних технологій та забезпечення екологічної безпеки довкілля [4, с. 277].

Завданням охорони земель згідно зі ст. 163 ЗК України є забезпечення збереження та відтворення земельних ресурсів, екологічної цінності природних та набутих якостей земель. Правове забезпечення екологічної безпеки в аграрному секторі в процесі використання земель сільськогосподарсько­го призначення здійснюється перш за все шляхом правової охорони цих земель. При цьому слід зазначити, що чинний Земельний кодекс України розрізняє охорону земель і охоро­ну ґрунтів та містить з цього приводу окремі статті, які регламентують відповідні відносини. Зокрема, ст. 167 ЗК України присвячена охороні земель, а також ґрунтів від забруднення небезпечними речовинами, а в ст. 168 йдеться про охорону ґрунтів земельних ділянок [2].

Розглядаючи такий юридичний засіб охорони земель сільськогосподарського призначення, як наявність нормативно-правових норм регулюючого характеру, доцільно зазначити, що такі норми містяться в чинному земельному, екологічному та аграрному законодавстві, при цьому враховуються такі ознаки землі, як складова навколишнього природного середовища, природний ресурс, основний засіб виробництва в сільському господарстві: у Земельному кодексі України від 25 жовтня 2001 р. [2]., законах України " Про охорону землі" від 19 червня 2003 р. [5]., " Про охорону навколишнього природного середовища" від 25 червня 1991 р. [12]. (зі змінами та доповненнями), " Про пестициди і агрохімікати" від 2 березня 1995 р. [13]. (зі змінами та доповненнями), " Про відходи" від 5 березня 1998 р. [14]., " Про колективне сільськогосподарське підприємство" від 14 лютого 1992 р. [15], " Про фермерське господарство" від 19 червня 2003 р. [16], " Про особисте селянське господарство" від 15 травня 2003 р. [17] та в цілій системі підзаконних актів.

Відповідно до Закону України «Про охорону земель» зміст охорони земель розглядається через призму системи заходів у галузі охорони земель, а саме: державну комплексну систему спостережень; розробку загальнодержавних і регіональних програм використання та охорони земель, документації із землеустрою в галузі охорони земель; створення екологічної мережі; здійснення природно-сільськогосподарського, еколого- економічного, протиерозійного та інших видів районування (зонування) земель; економічне стимулювання впровадження заходів щодо охорони та використання земель і підвищення родючості ґрунтів; стандартизацію і нормування [5]

У вересні 2013 року було прийнято Закон України «Про виробництво та обіг органічної сільськогосподарської продукції та сировини» [18], який набрав чинності 09.01.2014р.

У ЗУ«Про виробництво та обіг органічної сільськогосподарської продукції та сировини» [18] принципами органічного землеробства визначені:

1. Загальні принципи:

1) добровільності;

2) рівності прав суб’єктів господарювання, які здійснюють виробництво, зберігання, перевезення та реалізацію органічної продукції (сировини);

3) раціонального використання природних ресурсів, забезпечення їх належного використання та відтворення;

4) відмови від використання генетично модифікованих організмів та продукції з них;

5) відмови від використання хімічно синтезованих зовнішніх ресурсів, за винятком виключних випадків, встановлених Законом;

6) довгострокового підтримання родючості ґрунту;

7) використання живих організмів та методів механічного виробництва;

8) забезпечення високого рівня біологічного розмаїття;

9) використання у виробництві процесів, що не завдають шкоди навколишньому природному середовищу, здоров’ю людей, рослинам, здоров’ю та благополуччю тварин.

2. Спеціальні принципи:

1) забезпечення збереження та відтворення родючості ґрунтів, стійкості ґрунтів та біологічного розмаїття ґрунтів методами, які оптимізують біологічну активність ґрунтів, забезпечують збалансоване постачання поживних речовин для рослин;

2) мінімізації використання невідновлювальних та зовнішніх ресурсів;

3) переробки відходів та супутніх продуктів рослинного та тваринного походження для подальшого використання у виробництві продукції рослинного та тваринного походження;

4) врахування місцевого або регіонального екологічного стану територій під час вибору категорії продукції для виробництва;

5) охорони рослин за допомогою превентивних заходів, таких як вибір відповідних видів та сортів, стійких до хвороб та шкідників, сівозміни, механічних та фізичних методів та захист від природних ворогів (шкідників).

Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» [12] регулює відносини у галузі охорони, використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки, запобігання і ліквідації негативного впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище. Самостійне місце серед заходів щодо забезпечення еко­логічної безпеки посідає ст. 52 Закону «Про охорону навколиш­нього природного середовища» яка встановлює конкретні ви­моги, що стосуються охорони навколишнього природного се­редовища при застосуванні засобів захисту рослин, мінераль­них добрив тощо. Зокрема, на підприємства, установи, ор­ганізації та громадян покладено обов'язок додержувати правил транспортування, зберігання і застосування засобів захисту рос­лин, стимуляторів їх росту, мінеральних добрив та інших пре­паратів з тим, щоб не допустити забруднення ними або їх скла­довими навколишнього природного середовища і продуктів харчування.

Необхідно вказати, Закон України «Про державний земельний кадастр» [19] регулює відносини з приводу створення єдиної державної геоінформаційної системи відомостей про землі, розташовані в межах державного кордону України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, даних про кількісну та якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами.

Варто зазначити, що Закон України «Про оцінку земель» [20] визначає правові засади проведення оцінки земель, професійної оціночної діяльності у сфері оцінки земель в Україні та спрямований на регулювання відносин, пов'язаних з процесом оцінки земель, забезпечення проведення оцінки земель, з метою захисту законних інтересів держави та інших суб'єктів правовідносин у питаннях оцінки земель, інформаційного забезпечення оподаткування та ринку земель.

Згідно з чинним законодавством результати нормативної грошової оцінки є базою для справляння земельного податку, фіксованого сільськогосподарського податку, що використовується на збереження та покращення ґрунтів, орендної плати за земельні ділянки державної або комунальної власності, визначення мінімального розміру орендної плати за земельну частку (пай).

За період після проведення нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення (з 1995 року і до сьогодні) відбулися значні зміни в аграрному секторі економіки нашої держави. Суттєво змінилася структура виробництва та форми господарювання на землі.

Удосконалення нормативної грошової оцінки земель дозволить досягти соціальної справедливості в оплаті за використання земельних ресурсів. [21].

Інформаційною основою для прийняття заходів з охорони земель сільськогосподарського призначення є моніторингові спостереження як попередній етап охорони земель. Базові положення моніторингу земель і ґрунтів були викладені в ст.54 Закону України «Про охорону земель» [5].

Слід наголосити, що пріоритетними завданнями моніторингу земель є своєчасне виявлення зміни стану земель та властивостей ґрунтів, оцінки здійснення заходів щодо охорони земель, збереження та відтворення родючості ґрунтів, попередження впливу негативних процесів і ліквідації наслідків цього впливу [7].

Важливо зазначити, що охорона земель є однією з складових охорони навколишнього природного середовища, оскільки згідно зі статтею 5 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» [12] земля, поряд з іншими природними ресурсами, такими як наприклад вода, ліси, надра, атмосферне повітря виступає одним із об'єктів охорони навколишнього природного середовища [8].

Одним з основних законів, дія якого направлена на покращення системи охорони ґрунтів, є Закон України «Про землеустрій» [22]. Згідно цього закону землеустрій – це сукупність соціально-економічних та екологічних заходів, спрямованих на регулювання земельних відносин та раціональну організацію території адміністративно-територіальних одиниць, суб’єктів господарювання, що здійснюються під впливом суспільно-виробничих відносин і розвитку продуктивних сил.

Слід зазначити, що завданнями землеустрою на сучасному етапі земельної реформи повинні бути:

1) складання проектів землекористувань новостворених сільськогосподарських підприємств;

2) виконання роботи з інвентаризації земельних угідь, поновлення ґрунтових і геоботанічних обстежень території реформованих сільгосппідприємств;

3) виявлення земель сільськогосподарського призначення, що використовуються нераціонально землевласниками та землекористувачами і вжиття заходів щодо їх перерозподілу;

4) здійснення консолідації земель резервного фонду та земель запасу в межах адміністративних районів з метою забезпечення ефективного їх використання шляхом передачі в оренду на конкурентних засадах;

5) здійснення консервації деградованих і малопродуктивних сільськогосподарських угідь;

6) складення проектів землеустрою з агроекологічним обґрунтуванням території новостворених сільськогосподарських підприємств;

7) складення планів обмежень (сервітутів) використання земель;

8) проведення розмежування земель з установленням меж територій з особливим режимом використання (природоохоронні, рекреаційні та заповідні) [22].

Для регулювання раціонального використання і охорони природних ресурсів велике значення мають локальні нормативні акти, а саме — бізнес-плани сільськогосподарських підприємств, у яких передбачаються розділи щодо впливу господарської діяльності на природне середовище та застосування природоохоронних заходів.
Раціональне використання природних ресурсів вимагає, щоб кожне підприємство, кожен природокористувач орієнтувався на дбайливе господарське використання ресурсів природи з найбільшою вигодою. Вимоги раціонального використання виражені в правових формах, набувають характеру приписів, обов'язковість яких при невиконанні забезпечується можливістю державного примусу. Обов'язок суб'єктів аграрного підприємства найбільш раціонального використання землі відповідно до її господарського призначення містить такі найважливіші елементи:
1) внутрішньогосподарський землеустрій, або організацію земельної території підприємства;
2) цільове використання землі відповідно до її господарського призначення;
3) охорона земель як об'єкта природного середовища[11].

Найважливішим завданням правової охорони земель сільськогосподарського призначення є охорона родючості ґрунтів. Використання землі як засобу виробництва веде до зниження її продуктивних властивостей. Тому важливо, щоб ці властивості не зменшувалися. З цією метою власники та землекористувачі, в тому числі орендарі земельних ділянок, згідно зі ст. 37 Закону України «Про охорону земель» зобов'язані здійснювати заходи щодо охорони родючості ґрунтів. Використання земельних ділянок способами, що призводять до погіршення якості, забороняється [24].

Зазначимо, що заходи економічного стимулювання впровадження заходів щодо використання та охорони земель і підвищення родючості ґрунтів передбаченіЗакону України «Про охорону земель». До них законодавство відносить надання податкових і кредитних пільг фізичним і юридичним особам, які здійснюють за власні кошти заходи щодо захисту земель від ерозії, підвищення родючості ґрунтів та інші заходи, передбачені загальнодержавними і регіональними програмами використання та охорони земель, звільнення землевласників і землекористувачів від плати за землю та земельні ділянки, на яких виконуються роботи з меліорації, рекультивації, консервації земель та інші роботи щодо охорони земель на період тимчасової консервації, будівництва та сільськогосподарського освоєння земель відповідно до затвердженої документації із землеустрою, компенсування сільськогосподарським товаровиробникам недоодержаної частки доходу внаслідок консервації деградованих, малопродуктивних, а також техногенно забруднених земель, застосування прискореної амортизації основних фондів землеохоронного і природоохоронного призначення. Компенсація витрат, понесених землевласниками та землекористувачами на покращення екологічного стану земель та підвищення родючості ґрунтів провадиться за рахунок коштів Державного бюджету України та місцевих бюджетів відповідно до загальнодержавних і регіональних програм охорони земель[5].

В доктрині земельного права України пропонується здійснювати наступну класифікацію засобів щодо охорони земель сільськогосподарського призначення:

1) ґрунтозахисні засоби(захист земель від водної та вітрової ерозії, селів, підтоплення, заболочування, висушування, забруднення, ущільнення та інших негативних процесів);

2) організаційно технічні засоби (знімання, використання і збереження родючого шару ґрунту при проведені робіт, пов’язаних із порушенням земель; рекультивація порушених земель, консервація деградованих сільськогосподарських угідь, раціональна організація території);

3) економічні засоби (фінансування заходів щодо відновлення якості порушених земель, здійснення консервації земель за рахунок коштів державного бюджету, відшкодування втрат сільськогосподарського виробництва та спрямування відповідних коштів на підвищення родючості ґрунтів, поліпшення сільськогосподарських угідь та їх охорону; звільнення від сплати земельного податку на період освоєння невикористовуваних земель та поліпшення їх якості);

4) нормативно-технічні засоби (дотримання встановлених норм відведення земельних ділянок, дотримання стандартів та нормативно-технічних документів щодо охорони земель, нормування відведення земельних ділянок, дотримання нормативно-технічних вимог проектів відведення земельних ділянок та проектно-кошторисних показників розміщення на цих землях виробничих, комунальних та інших об’єктів);

5) юридичні засоби (наявність нормативно-правових норм регулюючого характеру; здійснення моніторингу за станом охорони сільськогосподарських угідь; проведення агрохімічної паспортизації земель; здійснення контролю за дотриманням чинного земельного законодавства в цій сфері; застосування юридичної відповідальності) [30, с. 277-278]

Здійснення заходів з меліорації земель регулюється Земельним кодексом України, Законами України «Про охорону земель[5]», «Про державний контроль за використанням та охороною земель» [27], спеціальним Законом України «Про меліорацію земель» [25], підзаконними нормативно-правовими актами.

Особливої уваги заслуговує питання рекультивації порушених земель, яке регулюється ЗУ «Про охорону землель» [5], та Земельним Кодексом України[2] та підзаконними нормативно-правовими актами.

Основні правові положення щодо консервації земель закріплено у Земельному Кодексі (статті 171, 172), Законі України «Про охорону земель» (статті 1, 51) та деталізуються в наказі Мінагрополітики України від 26.04.2013 р. № 283 «Про затвердження Порядку консервації земель» [26].

На жаль, відносини у сфері консервації земель сьогодні недостатньо детально регламентуються земельним законодавством. Відповідні правові приписи зосереджено у гл. 28 Кодексу та ст. 51 Закону України «Про охорону земель» [5]. Вони закріплюють визначення консервації, встановлюють землі, які підлягають консервації, та підкреслюють, що консервація земель здійснюється за рішеннями органів виконавчої влади та місцевого самоврядування на підставі договорів з власниками земельних ділянок. Уявляється, що в сучасних умовах, коли в результаті проведення земельної реформи значна частина земель потребує охорони і поліпшення якісного стану, цього явно замало.

На розвиток відповідних законодавчих положень розроблено Порядок консервації земель, затверджений наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України[26]. від 26.04. 2013 р. № 283 (далі – Порядок), згідно з яким при віднесенні сільськогосподарських угідь до деградованих, малопродуктивних та техногенно забруднених (радіаційно небезпечних чи радіаційно забруднених) – здійснюється консервація таких земель. Уявляється, що консервація земель, як агротехнічний та організаційно-правовий захід їх охорони і відновлення, сприятиме скороченню площі сільськогосподарських земель інтенсивного використання, а, відповідно, й оптимізації сільськогосподарського земельного фонду та підвищенню родючості ґрунтів. Однак, з урахуванням усіх досягнень цього документа, варто зазначити, що деякі його положення мають доволі суперечливий характер. Зокрема, він не узгоджений з іншими нормативно-правовими актами в частині ініціювання процедури консервації. Так, п. 4 Порядку передбачено, що консервація земель, які перебувають у власності чи користуванні юридичних або фізичних осіб, здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок і землекористувачів. Крім того, така ініціатива зазначених суб’єктів, відповідно до п. 5 Порядку має практично примусовий характер, оскільки вони зобов’язані протягом 30 днів після отримання від уповноваженого органу клопотання про припинення господарського використання земельної ділянки ініціювати проведення робіт з консервації земель.

Водночас Закон України «Про охорону земель» [5], визначаючи правові підстави проведення робіт з консервації земель, взагалі не передбачає такої підстави як ініціатива власника чи землекористувача земельної ділянки. Відповідно до ст. 51 Закону, підставою для прийняття рішень про консервацію земель є подання органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, які здійснюють контроль за використанням та охороною земель на підставі договорів з власниками земельних ділянок. Утім, неузгодженість повноважень органів управління, на жаль, є не єдиною вадою Порядку консервації земель. Адже у ньому не визначені права та обов’язки власників і користувачів земельних ділянок, відсутній чіткий механізм консервації земель. Окрім того, не врегульовано питання компенсації власникам та користувачам земельних ділянок зниження доходу внаслідок тимчасової консервації їх деградованих і малопродуктивних земель, що стали такими не з їх вини.

Забруднення земель можливе також і в процесі сільськогосподарського виробництва безпосередньо власниками землі або землекористувачами. Для підвищення врожайності сільськогосподарських культур господарства використовують різні агрохімікати, пестициди, мінеральні добрива, які призначені для боротьби з бур'янами, хворобами та шкідниками рослин. Однак при їх застосуванні виникають різні негативні наслідки — забруднення навколишнього середовища та спричинення шкоди здоров'ю населенню, водним об'єктам, лісовій рослинності, тваринному світу. Правовою основою застосування хімічних речовин у сільському господарстві є Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» [12], Закон України «Про пестициди і агрохімікати» [13], а також інші підзаконні акти, які були прийняті на підставі цього закону[24].

Проте законодавчо регламентована система заходів щодо охорони земель сільськогосподарського призначення в практичному аспекті реалізується недостатньо: не виконуються науковообгрунтовані принципи раціонального землекористування, не проводяться роботи щодо захисту земель від несприятливих природних і техногенних геологічних процесів, не проводяться роботи по відтворенню родючості ґрунтів. Зате масштабно здійснюється вилучення продуктивних сільськогосподарських угідь для несільськогосподарських потреб. А витрати на здійснення природоохоронних заходів мізерні – становлять лише 0, 5% ВВП, тоді як у країнах Східної Європи – 1-4% ВВП [6, с. 5].

Необхідно звернути увагу, що у вітчизняному законодавстві проблеми недосконалої агротехніки й низького якісного стану земель сільськогосподарського призначення, в тому числі і ґрунтів, активно порушувалися ще в 1998 р. Так, у постанові Верховної Ради України від 5 березня 1998 р. «Про основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки» [34] зазначено, що використання земель сільськогосподарського призначення не відповідає вимогам раціонального землевпорядкування, зокрема: а) помилковою виявилася стратегія максимального залучення земель для сільськогосподарського обробітку; б) недосконалими є техніка й технологія останнього й виробництва сільськогосподарської продукції; в) не дотримуються науково обґрунтовані системи ведіння землеробства (повсюдне недотримання сівозмін, внесення недостатньої кількості органічних добрив, низький науково-технічний рівень проектування, будівництва й експлуатації меліоративних систем); г) недосконалою залишається система використання і внесення мінеральних добрив.

Слід наголосити, що свого часу органами державної влади була зроблена спроба об’єднати агротехнічні заходи в єдиному нормативно-правовому акті. Так, з метою правового забезпечення підвищення родючості ґрунтів постановою Ради Міністрів Української РСР від 8 травня 1990 р., № 107 «Про концепцію розвитку землеробства в Українській РСР на період до 2005 року та її реалізацію» [35] передбачалося здійснення комплексу заходів агротехнічного характеру, як-от: (а) запровадження ґрунтозахисної контурно-меліоративної системи землеробства, (б) оптимізація структури посівних площ, (в) запровадження сівозмін, меліорації земель, втілення в життя інтегрованої системи захисту рослин та ін. Цим правовим актом зазначалося, що пріоритетними напрямками розвитку землеробства повинні стати агротехнічні й біологічні чинники виробництва, що надасть можливості одержувати екологічно чисту продукцію, зокрема, для дієтичного й дитячого харчування. На жаль, положення цієї Постанови так і не були реалізовані й не отримали подальшого розвитку в земельно-правовій базі України, в результаті чого проблема якісного стану ґрунтів не тільки залишилася невирішеною.

Зауважимо, що у Законі України «Про основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року» [36] № 2818 – VІ від 21 грудня 2010 р. підкреслюється, що сучасний стан земельних ресурсів держави близький до критичного. Серед її земельного фонду найбільшу територію займають землі сільськогосподарського призначення (71 %), з яких 78 % – це рілля. На всій території поширені процеси їх деградації, найбільш масштабними є ерозія (близько 57, 5 %), забруднення (близько 20 %), підтоплення (близько 12 %). Зменшується вміст поживних речовин у ґрунтах, а щорічні втрати гумусу становлять 0, 65 т на 1 га. Проблеми у цій сфері значною мірою зумовлені (а) незавершеністю процесу інвентаризації й автоматизації системи ведення державного земельного кадастру, (б) недосконалістю землевпорядної документації, (в) недостатністю нормативно-правового забезпечення й проведення освітньої і просвітницької роботи, (г) низькою інституціональною спроможністю відповідних органів виконавчої влади.

Відповідним законом заплановано зменшення до 2020 р. в середньому на 5 – 10 % площ орних земель шляхом виведення з їх складу схилів крутизною понад 3 градуси, земель водоохоронних зон, консервації деградованих, малопродуктивних і техногенно забруднених сільськогосподарських угідь з подальшим їх залісненням у лісовій і лісостеповій зонах та залуженням у степовій зоні. Одна з норм Закону безпосередньо спрямована на вирішення питання правового забезпечення підвищення родючості ґрунтів, адже надмірна розораність цих угідь, що тривалий час підкріплювалася задекларованим в земельному законодавстві принципом пріоритету сільськогосподарського використання земель, призвела до негативних змін якісних властивостей ґрунту [36].

Варто вказати, що при оптимальному розподіленні державного земельного фонду питома вага сільськогосподарських угідь, не повинна перевищувати 35 % території.За таким принципом, до речі, господарюють провідні аграрні країни світу[37, с. 46].

Таким чином, вирішення проблем охорони земель сільськогосподарського призначення потребує термінового прийняття цілої низки законів та підзаконних нормативно-правових актів, які б розвивали принципи, закладені в Конституції України та ЗКУ, повно та системно врегулювали правовідносини, пов»язані із охороною земель, на основі врахування інтересів суб»єктів господарювання на землі з одночасним їх узгодженням з суспільними, національними інтересами. Також зазначимо, що для подальшого правового гарантування підвищення родючості ґрунтів в Україні потрібна детальна регламентація правовідносин з реалізації агротехнічних заходів.

В Україні залишається найвища в світі розораність сільськогосподарських угідь, яка становить 78 відсотків. Роботи щодо раціоналізації землекористування та охорони земель провадяться досить повільно і як результат – деградація ґрунтового покриву деяких територій досягла критичного стану.

Необґрунтоване вилучення сільськогосподарських земель для несільськогосподарських потреб, надмірна розораність, що зумовлює поширення деградаційних та ерозійних процесів, шкідливий антропогенний вплив призвели до зменшення кількості та погіршення якості земель сільськогосподарського призначення.

Така ситуація вимагає належного правового забезпечення підвищеної охорони земель сільськогосподарського призначення.

1.2. Поняття та ознаки земель сільськогосподарського призначення, як обєкта правової охорони.

У структурі земельного фонду особливе місце посідають землі сільськогосподарського призначення, які пов'язані зі сферою сільськогосподарського виробництва, І які на сьогоднішній день є основною категорією земель, що забезпечують проведення земельної реформи. До земель сільськогосподарського призначення належать усі землі, основним цільовим призначенням яких є їх використання в сільському господарстві.

Варто зазначити, що землям сільськогосподарського призначення не випадково на­лежить перше місце серед закріплених у законодавстві 9 категорій земельного фонду. На відміну від інших категорій земель, які ви­користовуються головним чином як просторово-операційний ба­зис, ці землі є основним засобом виробництва продуктів харчуван­ня, кормів для тварин і сировини для різних галузей промисловос­ті. Для них встановлено особливий правовий режим, що характе­ризується таким використанням земель, за якого забезпечується охорона земель, недопущення виведення їх із сільськогосподар­ського обігу, підвищення родючості грунтів.

За ст. 22 Земельного Кодексу України землями сільськогоспо­дарського призначення є землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науко­во-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної ви­робничої інфраструктури або призначені для таких цілей - Виходя­чи з цього, можна визначити дні основні правові ознаки земель сільськогосподарського призначення — падання для потреб сіль­ського господарства, а також використання у сфері сільськогосподарського виробництва[2].

Виходячи з цього, можна визначити дні основні правові ознаки земель сільськогосподарського призначення – надання для потреб сільського господарства, а також використання у сфері сільськогосподарського виробництва.

Важливе значення має правильність використання терміну «землі сільськогосподарського призначення». Стаття 22 Земельного кодексу так визначає поняття цих земель: «землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідницької та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури або призначені для цих цілей»[2].
Проте не всі автори погоджуються з законодавчим визначенням і головним їх аргументом для заперечення служить те, що «призначення земель для сільськогосподарського виробництва фіксується територіальними планами використання земельних ресурсів та передує наданню земель у користування для вказаних цілей. А це повинно впливати на їхній правовий режим ще до надання у користування для сільськогосподарського виробництва» [128, Ст.11].

Відзначимо, що професор Н.І. Титова також не погоджується з законодавчим визначенням даної категорії земель, критично оцінюючи такі поняття у визначенні як «надані» та «призначені». Свою позицію вона обґрунтовує тим, що дані терміни за своєю адміністративно-правовою суттю самі по собі не випливають із природних властивостей земель сільськогосподарського призначення, не є об’єктивною характеристикою цих земель, а тому вони не відображають їхньої головної природної сутності – бути основним засобом виробництва продукції сільського господарства.
Виходячи з цього, професор Н.І. Титова вважала, що найбільш правильним слід вважати термін «сільськогосподарські землі», який широко використовується в більшості країн світу, а не «землі сільськогосподарського призначення». Поняття «сільськогосподарські землі» повинно базуватися на їхніх об’єктивних природних властивостях[129, Ст.11].

В науковій юридичній літературі пропонується доктринальне визначення правової охорони земель сільськогосподарського призначення як комплекс ґрунтозахисних, економічних, нормативно-технічних та державно-правових засобів, спрямованих на збереження та відтворення родючості та цілісності ґрунтів, їх захист від деградації, ведення сільськогосподарського виробництва з дотриманням ґрунтозахисних технологій та забезпечення екологічної безпеки довкілля У цьому визначенні простежується позиція, згідно якої правова охорона земель сільськогосподарського призначення охоплює не лише консервативну охорону земель, тобто збереження та запобігання їх погіршення, а й відновлення та поліпшення стану земель сільськогосподарського призначення, складовою яких є ґрунти[30, с. 277].

Земля в сільськогосподарському виробництві є незамінним чинником завдяки особливостям, серед яких найчастіше вирізняються: обмеженість (незмінність кількості), непереміщуваність, невідтво-рюваність, незнищуваність, практична невичерпність її продуктивної сили. Поняття " земля" і " земельна ділянка" не збігаються. У власності й користуванні сільськогосподарських підприємств і громадян можуть перебувати тільки індивідуально визначені, виділені в натурі на місцевості земельні ділянки, що мають точні межі. Для них встановлено особливий правовий режим, що характе­ризується таким використанням земель, за якого забезпечується охорона земель, недопущення виведення їх із сільськогосподар­ського обігу, підвищення родючості грунтів.

Однією з головних характеристик земель сільськогосподарського призначення є грунтова. Земля як поверхневий шар функціонує за законами природного розвитку, взаємодіє з іншими природними ресурсами.Значну частину земної поверхні займає грунт — природне утворення, що складається з генетично пов'язаних обріїв, які формуються внаслідок перетворення поверхневих шарів і атмосфери під впливом води, повітря й живих організмів; має родючість. У цьому значенні " земля" і " грунт" — поняття ідентичні. Відмінність полягає в тому, що земля є більш загальним поняттям, а грунт пов'язаний із конкретним уявленням про якість землі та здатністю її використання в сільському господарстві. Головне, щоб одержуючи максимальну кількість сільськогосподарської продукції, землекористування було раціональним [31].

Зауважимо, що правове поняття земель сільськогосподарського призначення включає характеристику їх юридичної структури або складу. Традиційно прийнято вважати, що в сільському господарстві земля функціонує: як територіальна умова й як основний засіб виробництва. З огляду на це землі сільськогосподарського призначення згідно з юридичне усталеними способами їх використання поділяються на два головних види.
По-перше, це — сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги), які відповідно до природних властивостей, розташування і господарських потреб використовуються для посівів сільськогосподарських культур і є засобом виробництва в рослинництві.
По-друге, не — несільськогосподарські угіддя (господарські шляхи і прогони, полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, крім віднесених до земель лісового фонду, землі під господарськими будівлями й дворами, землі тимчасової консервації тощо), які є тільки територіальним базисом, і потрібні для організації сільськогосподарського виробництва та пов'язаних з ним видів діяльності. У цьому разі йдеться про площі нерослинницького призначення, які є землями несільськогосподарського використання[130, Ст. 37].

Відзначимо, що відповідно до ч. 2 ст. 22 Земельного кодексу України до складу земель сільськогосподарського призначення входять:

- сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги);

- несільськогосподарські угіддя (господарські шляхи і прогони, полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, крім тих, що віднесені до земель лісового фонду, землі під господарськими будівлями і дворами, землі тимчасової консервації) [2].

До складу земель сільськогосподарського призначення входять також особливо цінні продуктивні землі з високородючими грунтами. Це - чорноземи нееродовані несолонцюваті суглинкові на лесових породах, лучно-чорноземні незасолені несолонцюваті суглинкові грунти, темно-сірі опідзолені та чорноземи опідзолені па лесах і глеюваті, бурі гірсько-лісові та дерново-буроземні глибокі і середньоглибокі, підзолисто-дернові суглинкові грунти, коричневі грунти Південного узбережжя Криму, дернові глибокі грунти Закарпаття.

Особливо цінні продуктивні землі підлягають особливій охороні, збереженню і відтворенню їх родючості у процесі сільськогосподарського використання. На жаль, в Україні в останній час спостерігається стійка тенденція скорочення площ продуктивних сільськогосподарських угідь. Одночасно збільшується кількість так званих порушених земель[29].

Отже, правова охорона землі передбачає систему правових засобів, за допомогою яких здійснюються заходи з відновлення, підтримання та покращання якісного стану земель. Ця охорона спрямована насамперед на забезпечення раціонального використання землі, відновлення, збереження і підвищення родючості ґрунтів, поліпшення інших корисних властивостей землі. Крім того, вона має на меті забезпечення захисту земель від негативного впливу антропогенної діяльності, псування, забруднення та шкідливих природних процесів. Передбачені Земельним кодексом України [2]та Законом України «Про охорону земель» [5] заходи з охорони земель спрямовані на боротьбу з природними та штучними процесами, які погіршують стан ґрунтів. До них належать заходи по запобіганню ерозії ґрунтів, організаційно-господарське правильне розміщення на землі різних господарських об'єктів, систематичне спостереження за станом земель і правильністю їх використання, агротехнічні застосування належних засобів обробітку ґрунту та вирощування сільськогосподарських культур, введення спеціальних протиерозійних сівозмін, лісомеліоративні влаштування лісозахисних насаджень.

Таким чином, питання охорони земель сільськогосподарського призначення в умовах загострення екологічної ситуації в Україні має стати одним з найважливіших напрямків державної політики, оскільки поліпшення стану цих земель відкриває значні резерви збільшення обсягів виробництва сільськогосподарської продукції і забезпечує суттєве оздоровлення екологічних умов життя людини.

РОЗДІЛ 2

ПРАВОВІ ОСОБЛИВОСТІ ОХОРОНИ ЗЕМЕЛЬ СІЛЬСЬКОГОСПОДАРСЬКОГО ПРИЗНАЧЕННЯ
2.1. Правові основи консервації сільськогосподарських земель.

Важливою умовою функціонування організаційно-економічного

механізму консервації земель є його нормативно-правове забезпечення, яке

передбачає розробку й реалізацію приписів нормативно-правових актів та

відповідної землевпорядної документації, що регулюють питання використання і охорони земель та опосередковано підвищення родючості ґрунтів, обґрунтування доцільності консервації угідь, розробку проектів консервації, впровадження проектних заходів, фінансування, пропозиції щодо подальшого правового становища законсервованої ділянки тощо.

Основні правові положення щодо консервації земель закріплено у Земельному Кодексі (статті 171, 172) [2], Законі України «Про охорону земель» (статті 1, 51) [5], та деталізуються в наказі Мінагрополітики України від 26.04.2013 р. № 283 «Про затвердження Порядку консервації земель» [26].

Поняття консервації земель визначається ст. 1 Закону України «Про

охорону земель» [5], зокрема поняття консервація земель у законодавстві закріплено як припинення господарського використання на визначений

термін та залуження або залісення деградованих і малопродуктивних земель,

господарське використання яких є екологічно та економічно неефективним, а

також техногенно забруднених земельних ділянок, на яких неможливо

одержувати екологічно чисту продукцію, а перебування людей на цих

земельних ділянках є небезпечним для їх здоров’я.

Залуження й заліснення належать до заходів меліоративного характеру, відповідно до Закону України “Про меліорацію земель”залуження – це захід культурно-технічної меліорації, що передбачає проведення впорядкування поверхні землі та підготовку її до використання для сільськогосподарських потреб, а заліснення є заходом агролісотехнічної меліорації, що передбачає здійснення комплексу заходів, спрямованих на забезпечення докорінного поліпшення земель шляхом лісових насаджень на ярах, балках, крутосхилах, пісках з метою захисту їх від водної та вітрової ерозії, а заодно й поліпшення ґрунтово-кліматичних умов сільськогосподарських угідь[25].

Важливим напрямом охорони земель сільськогосподарського призначення України є консервація деградованих, малопродуктивних і техногенно забруднених угідь. Тобто, якщо звернутись до ст. 172 Земельного кодексу, то можна зробити висновок, що закон встановлює три різновиди земель, які підлягають консервації: деградовані, малопродуктивні та техногенно забруднені[2].

Відповідно до ст. 171 ЗК [2] України до деградованих земель належать: а) земельні ділянки, поверхня яких порушена внаслідок землетрусу, зсувів, карстоутворення, повеней, добування корисних копалин тощо; б) земельні ділянки з еродованими, перезволоженими грунтами, грунтами з підвищеною кислотністю або засоленістю, забрудненими хімічними речовинами грунтами та ін.

Малопродуктивними землями вважаються сільськогосподарські угіддя, грунти яких характеризуються негативними природними властивостями, низькою родючістю, а їх господарське використання за призначенням є економічно неефективним.

Щодо класифікації малопродуктивних угідь, то її наведено у ГОСТ 17.5.1.06-84«Охрана природы. Земли. Классификация малопродуктивных угодий для землевания». Відповідно до цього нормативного документа

виокремлюються класи малопродуктивних угідь залежно від придатності до

землювання з урахуванням властивостей ґрунту та ступеня складності

комплексу агротехнічних, агрохімічних, протиерозійних, меліоративних

заходів, що передують землюванню або здійснюються разом з ним[40].

Ерозія ґрунтів є найсуттєвішим деградаційним процесом на території України, що погіршує стан довкілля, завдає значних економічних збитків, загрожує самому існуванню ґрунту як основному засобу сільськогосподарського виробництва і незамінному компоненту біосфери [134, с. 50].

Зауважимо, що техногенно забрудненими є землі, забруднені внаслідок господарської діяльності людини, що призвела до деградації земель та негативного впливу на довкілля і здоров'я людей. До таких земель відносять і землі радіаційно небезпечні та радіоактивно забруднені, землі забруднені важкими металами, іншими хімічними елементами тощо [33].

Варто вказати, що на думку М. В. Мозальової, своєчасне виявлення деградованих, малопродуктивних і техногенно забруднених земель сільськогосподарського призначення, їх відновлення та повернення до попереднього режиму використання можливе лише за умови функціонування станцій постійного моніторингу ґрунтів. Такі станції розташовуються відповідно до спеціального порядку, що дозволяє охопити площу всіх земель сільськогосподарського призначення кожної області України. У комплексі це створює систему з постійних спостережень за змінами якісного стану ґрунтів по всій території України [45, с. 95–97].

Слід зазначити, що відповідно до ст.172 ЗК Ураїни[2] консервація земель здійснюється лише щодо земель, відновити продуктивні та екологічні властивості яких у процесі їх сільськогосподарського використання неможливо. Що стосується техногенно забруднених земельних ділянок, то консервації підлягають лише землі, на яких неможливо одержати екологічно чисту продукцію, а перебування людей на цих земельних ділянках є небезпечним для їх здоров'я.

Зауважимо, що першочерговому виведенню із сільськогосподарського обігу підлягають малопродуктивні, ерозійно-небезпечні та техногенно-забруднені землі, на яких отримують значно нижчі врожаї, ніж середі по регіону [43].

Віднесення сільськогосподарських угідь до деградованих, малопродуктивних і техногенно-забруднених земель відбувається з урахуванням основних показників, що характеризують ґрунтові властивості та зумовлюють потребу консервації земель (еродованість, скелетність, легкий гранулометричний склад, важкий гранулометричний склад, гумусованість, реакція ґрунтового розчину, вміст рухомого алюмінію, вміст увібраного натрію, засолення, карбонатність, фізична деградація, хімічне чи радіаційне забруднення). На ці властивості маємо зважати диференційовано, залежно від природно-сільськогосподарської зони (додаток до Порядку консервації земель) [135].

Необхідно акцентувати увагу, що науковці розрізняють два види консервації земель: консервацію-реабілітацію і консервацію-трансформацію. В першому випадку земельна ділянка після відновлення ґрунтової родючості знов залучається у сільськогосподарське виробництво в якості ріллі. Консервація-трансформація тягне за собою настання більш серйозних правових наслідків. Вона передбачає переведення земельної ділянки зі складу ріллі в інший вид сільськогосподарських угідь, або, навіть, до іншої категорії земель (наприклад, лісогосподарського призначення чи природно-заповідного фонду) [41, с. 34].

При цьому, заходи консервації-реабілітації спрямовані на підвищення

родючості ґрунтів шляхом безпосереднього фізичного впливу на шар ґрунту

земельної ділянки (здійснення широкого комплексу агротехнічних,

агрохімічних, протиерозійних, меліоративних операцій). На відміну від цього, при консервації-трансформації підвищення родючості ґрунтів здійснюється опосередковано, через оптимізацію структури сільськогосподарських угідь. Проте це не означає, що в даному випадку агротехнічні заходи з підвищення родючості ґрунтів не повинні здійснюватися. Фахівці-ґрунтознавці наголошують на тому, що консервація-трансформація не відміняє необхідності систематичного застосування на земельній ділянці заходів з охорони, відновлення та підвищення родючості ґрунтів [46, с. 389].

Відповідно до розділу З " Загальнодержавної програми формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки", затвердженому Законом України від 21.09.2000 року, здійснення консервації сільськогосподарських угідь з дуже змитими та дуже дефльованими ґрунтами на схилах крутизною понад 5-7 градусів є одним із пріоритетних завдань формування екологічної мережі[38].

Закон України «Про екологічну мережу України» визначає серед принципів формування, збереження та використання екомережі – зупинення втрат природних та напівприродних територій (зайнятих рослинними угрупованнями природного походження та комплексами, зміненими в процесі людської діяльності), розширення площі території екомережі[42]. Тематика екомережі дуже близька до теми консервації земель.

Згідно з вищезазначеним законом, фінансування робіт з консервації земель здійснюється (ст. 9, 10) «за рахунок коштів Державного бюджету України, місцевих бюджетів, у т.ч. місцевого та Державного фондів охорони навколишнього природного середовища, коштів, які надходять у порядку відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва, а також відповідно до укладених договорів за рахунок коштів громадян, юридичних осіб та інших джерел, не заборонених законом», «заліснення земель, що підлягають консервації за рахунок бюджетних коштів, у т.ч. коштів, що надходять в порядку відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва», «у разі фінансування робіт з консервації земель за рахунок коштів громадян чи юридичних осіб, може застосовувати економічне стимулювання впровадження передбачених проектом заходів щодо охорони земель і підвищення родючості ґрунтів згідно із законодавством» [42].

Більш детально стосунок питань консервації і екомережі розкриває Закон України «Про Загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі на 2000–2015 роки».З тексту нижче стає зрозуміло, що всі основні засади консервації земель і заліснення як основної форми консервації, закладені саме в цьому законі, тобто в цій Програмі [47].

Закон України «Про Загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі на 2000–2015 роки» подає і визначення консервації земель як «виведення з господарського обороту (сільськогосподарського або промислового) земель на певний термін для здійснення заходів щодо відновлення родючості та екологічно задовільного стану ґрунтів, а також для встановлення або повернення (відновлення) втраченої екологічної рівноваги у конкретному регіоні». На відміну від законодавства про охорону земель, тут більш конкретно сказано, що консервація – це процес тимчасовий і скерований на відновлення родючості та задовільного стану ґрунтів. Дуже важливим моментом є вказівка у п. 3 Закону, що основними завданнями Програми у питаннях охорони та відтворення земельних ресурсів є «здійснення консервації сільськогосподарських угідь з дуже змитими та дуже дефльованими ґрунтами на схилах крутизною понад 5–7 градусів» [47].

Зауважимо, що насьогодні це єдина законодавча підстава для запровадження консервації на схилах та у балках. Саме це стає зачіпкою для масштабного заліснення схилів та балок у степовій зоні. Цікаво, що ці об’єкти консервації деградованих земель ані до, ані після консервації не є територіями екомережі, тобто не згадуються в переліках складових екомережі відповідно до п. 4 Закону України «Про Загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі на 2000–2015 роки» [47] та ст. 5 ЗУ «Про екологічну мережу України» [42].

Слід вказати, що при з’ясуванні можливостей консервації землі важливе значення відіграють такі чинники як інформаційне та фінансове забезпечення відповідних заходів. Основу інформаційного забезпечення складають інвентаризація земель, земельний кадастр, моніторинг земель. Інформаційне забезпечення дозволяє формувати базу даних про культуртехнічний стан земель, якісні показники родючості ґрунтів та динаміку їх змін. Наявність такої інформації сприяє своєчасному виявленню деградованих, забруднених або малопродуктивних угідь та здійсненню на цих землях заходів з їх консервації. Зокрема, фінансове забезпечення консервації земель складають бюджети різних рівнів, відповідно до загальнодержавних та місцевих цільових програм охорони та використання земель, а також кошти самих землевласників та землекористувачів [39, с. 14].

Підсумовуючи охарактеризовані вище правові приписи, можна виділити наступні ознаки земельних ділянок, що підлягають консервації:

1) економічна неефективність їх подальшого використання;

2) екологічна небезпечність їх подальшого використання;

3) радіаційна небезпечність та радіоактивна забрудненість земель.

Орієнтовні показники, що характеризують ґрунтові властивості і зумовлюють необхідність консервації земель за природно -сільськогосподарськими зонами визначені у Додатку до Порядку консервації земель, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 26.04.2013 р. № 283 [26].

Як показує практика, процес консервації земель в Україні здійснюється дуже повільними темпами. Серед причин, що уповільнюють ці процеси, науковці називають відсутність чітких економічних і екологічних

критеріїв (нормативів гранично допустимого забруднення ґрунтів, якісного

стану ґрунтів, оптимального співвідношення земельних угідь, показників

деградації земель та ґрунтів,) для визначення земель, що потребують виведення зі складу ріллі [40, с. 11].

Необхідно зазначити, що з метою конкретизації норм Земельного кодексу України щодо консервації земель Міністерство аграрної політики та продовольства України видало наказ від 26.04. 2013 р. № 283, яким затвердив Порядок консервації земель[26].

Розглянемо найбільш важливі питання правової організації консервації земель.

Згідно з положеннями Порядку консервації земель (далі – Порядок), затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 26.04. 2013 р. № 283 [26], при віднесенні сільськогосподарських угідь до деградованих, малопродуктивних та техногенно забруднених (радіаційно небезпечних чи радіаційно забруднених) – здійснюється консервація таких земель. Уявляється, що консервація земель, як агротехнічний та організаційно-правовий захід їх охорони і відновлення, сприятиме скороченню площі сільськогосподарських земель інтенсивного використання, а, відповідно, й оптимізації сільськогосподарського земельного фонду та підвищенню родючості ґрунтів.

На жаль, відносини у сфері консервації земель сьогодні недостатньо детально регламентуються земельним законодавством. Відповідні правові приписи зосереджено у гл. 28 Кодексу та ст. 51 Закону України «Про охорону земель» [5]. Вони закріплюють визначення консервації, встановлюють землі, які підлягають консервації, та підкреслюють, що консервація земель здійснюється за рішеннями органів виконавчої влади та місцевого самоврядування на підставі договорів з власниками земельних ділянок. Уявляється, що в сучасних умовах, коли в результаті проведення земельної реформи значна частина земель потребує охорони і поліпшення якісного стану, цього явно замало.

На розвиток відповідних законодавчих положень розроблено Порядок консервації земель, затверджений наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України [26]. від 26.04. 2013 р. № 283 (далі – Порядок), згідно з яким при віднесенні сільськогосподарських угідь до деградованих, малопродуктивних та техногенно забруднених (радіаційно небезпечних чи радіаційно забруднених) – здійснюється консервація таких земель. Уявляється, що консервація земель, як агротехнічний та організаційно-правовий захід їх охорони і відновлення, сприятиме скороченню площі сільськогосподарських земель інтенсивного використання, а, відповідно, й оптимізації сільськогосподарського земельного фонду та підвищенню родючості ґрунтів.

Так, п. 4 Порядку передбачено, що консервація земель, які перебувають у власності чи користуванні юридичних або фізичних осіб, здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок і землекористувачів. Крім того, така ініціатива зазначених суб’єктів, відповідно до п. 5 Порядку має практично примусовий характер, оскільки вони зобов’язані протягом 30 днів після отримання від уповноваженого органу клопотання про припинення господарського використання земельної ділянки ініціювати проведення робіт з консервації земель[26].

Водночас Закон України «Про охорону земель» [5], визначаючи правові підстави проведення робіт з консервації земель, взагалі не передбачає такої підстави як ініціатива власника чи землекористувача земельної ділянки. Відповідно до ст. 51 Закону, підставою для прийняття рішень про консервацію земель є подання органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, які здійснюють контроль за використанням та охороною земель на підставі договорів з власниками земельних ділянок.

Отже, варто зазначити, що деякі положення Порядку[26] мають доволі суперечливий характер. Зокрема, він не узгоджений з іншими нормативно-правовими актами в частині ініціювання процедури консервації

Виходячи зі змісту ст. 67 Закону України «Про землеустрій» [22], за загальним правилом фінансування робіт з консервації земель, що перебувають у приватній власності, здійснюється за рахунок коштів власників земельних ділянок, на землях державної власності – Державного бюджету України, на землях комунальної власності – місцевих бюджетів. Хоча існують і певні виключення. Зокрема, відповідно до ст. 205 Земельного кодексу України [2], громадянам та юридичним особам для здійснення робіт з відновлення попереднього стану земель, порушених не з їх вини, виділяються кошти з Державного або місцевого бюджету.Порядок використання цих коштів наразі регулюється спільним наказом Міністерства аграрної політики України та Міністерства фінансів України від 27.02.2002 р. № 58/136 «Про затвердження Порядку використання коштів Державного бюджету України на оплату робіт з докорінного поліпшення земель» [44].

Відповідно до п.2 Порядку [26], консервація земель здійснюється шляхом припинення їх господарського використання на визначений строк та залуження або заліснення. Консервація земель здійснюється за наявності:

· порушення поверхні земельних ділянок внаслідок землетрусів, зсувів, карстоутворення, повеней;

· еродованих земель, перезволожених земель з підвищеною кислотністю або засоленістю та ґрунтів, забруднених хімічними речовинами й іншими видами забруднень, небезпечних для здоров’я людей;

· малопродуктивних земель, ґрунти яких характеризуються негативними природними властивостями, низькою родючістю;

· радіаційно небезпечних, радіоактивно забруднених земель або забруднених важкими металами та іншими хімічними елементами.

З метою проведення консервації земель, власник земельної ділянки або землекористувач подає заяву до уповноваженого органу за місцем розташування земельної ділянки із зазначенням причин необхідності проведення консервації земель. До заяви додаються:

· копія документа, що посвідчує право на земельну ділянку;

· агрохімічний паспорт поля, земельної ділянки (у разі консервації сільськогосподарських угідь);

· матеріали власних спостережень[26].

На підставі заяви власника земельної ділянки або землекористувача, клопотання територіальних органів Держсільгоспінспекції України та/або Держекоінспекції України чи з власної ініціативи (якщо на земельні ділянки, які підлягають консервації, не оформлено право власності або користування) уповноважений орган у місячний строк видає розпорядження (рішення) про створення комісії з обстеження земель у натурі (на місцевості) та підготовки висновків про доцільність їх консервації. Варто вказати, що до складу комісії залучаються власник земельної ділянки, землекористувач, представники уповноважених органів, у тому числі територіальних органів Держземагентства України, Держсільгоспінспекції України та/або Держекоінспекції України, які внесли клопотання про ініціювання проведення робіт з консервації земель, а також представники обласного державного проектно-технологічного центру охорони родючості ґрунтів і якості продукції

Комісія після обстеження земель у натурі (на місцевості) готує звіт та висновок про доцільність консервації земель і подає їх до уповноваженого органу. Уповноважений орган у місячний строк розглядає подані матеріали та висновок і видає розпорядження (рішення) про консервацію земель.Згідно з виданим розпорядженням (рішенням) розробляється робочий проект землеустрою щодо консервації земель яким визначаються види, способи консервації земель, строк проведення консервації, напрями використання земель [26].

Обов'язковою умовою проведення консервації земель є розробка відповідного проекту. Для підготовки проекту власник земельної ділянки повинен укласти з землевпорядною організацією, яка має ліцензію на виконання землевпорядних робіт, договір на його розробку[33].

Слід зазначити, що замовником проекту консервації земель можуть бути органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, землевласники і землекористувачі [26].

Проект консервації земель розробляється суб’єктом господарювання, що є виконавцем робіт із землеустрою відповідно до Закону України “Про землеустрій”[22], згідно з договором про розроблення проекту консервації земель, укладеним між замовником та розробником.

Проект консервації земель розробляється відповідно до завдання на розроблення проекту консервації земель, затвердженого замовником. Проект консервації земель не підлягає обов’язковій державній експертизі землевпорядної документації. Відповідний проект консервації земель затверджується замовником. Проект консервації земель передається розробником до територіального органу Держземагентства України для забезпечення його зберігання в місцевому фонді документації із землеустрою[26].

Необхідно відзначити, що при впровадженні (реалізації) проекту консервації земель у випадках, передбачених законодавством, встановлюються (відновлюються) межі земельних ділянок у порядку, встановленому наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 18 травня 2010 року № 376 “Про затвердження Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками”[48], зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 16 червня 2010 року за № 391/17686, та відомості про них вносяться до Державного земельного кадастру відповідно до Закону України “Про Державний земельний кадастр” [19], та постанови Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2012 року № 1051 “Про затвердження Порядку ведення Державного земельного кадастру”[49].

Зазначимо, що після закінчення строку консервації земель, визначеного проектом консервації, на підставі заяви власника земельної ділянки або землекористувача чи з власної ініціативи уповноважений орган в місячний строк створює комісію з обстеження законсервованих земель в натурі (на місцевості).

Відповідно, до складу комісії входять власник земельної ділянки, землекористувач, представники уповноважених органів, у тому числі територіальних органів Держземагентства України, Держсільгоспінспекції України та/або Держекоінспекції України, які внесли клопотання про ініціювання проведення робіт з консервації земель, а також представники обласного державного проектно-технологічного центру охорони родючості ґрунтів і якості продукції.

Як наслідок, комісія проводить обстеження законсервованих земель у натурі (на місцевості) і вносить до уповноважених органів пропозицію щодо повернення земель до попереднього використання, продовження строків консервації або інші пропозиції, направлені на їх раціональне та екологічно безпечне використання [26].

Окремої уваги заслуговує питання щодо гарантування майнових земельних прав власників і користувачів земельних ділянок під час проведення консервації. Передовсім зауважимо, що консервація не тягне за собою позбавлення власника (користувача) його прав на земельну ділянку. Проте, оскільки консервативна охорона землі здійснюється без її безпосереднього господарського використання, то в будь-якому випадку вона спричинює певні обмеження прав на земельну ділянку. Варто вказати, що під обмеженням права на землю зазвичай розуміють форму закріплення у законодавстві меж реалізації суб’єктивних земельних прав [50, с. 122].

Аналізуючи положення статті 111 Земельного кодексу України «Обмеження прав на земельну ділянку», слід вказати, що при здійсненні консервації земельної ділянки, право на неї обмежується шляхом встановлення заборони на користування такою ділянкою[2].

Питання щодо відновлення порушеного права частково регламентується законодавством. Так, відповідно до п. 19 Порядку консервації земель[26], власник земельної ділянки має право звернутися із клопотанням до уповноваженого органу (відповідної державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради) про виділення рівноцінної земельної ділянки взамін земель, які стали екологічно небезпечними, економічно неефективними, техногенно забрудненими не з його вини.

Проте, як слушно зазначено в літературі, ця норма не гарантує отримання земельної ділянки, оскільки вимагає дотримання двох умов: наявності рівноцінної ділянки в складі земель запасу (ймовірно, що під рівноцінністю земельної ділянки законодавець розуміє її вартість згідно з нормативно-грошовою оцінкою, адже в природі двох рівноцінних земельних ділянок існувати не може) та необхідності доведення відсутності вини власника у погіршенні стану земельної ділянки. Яким чином та в якому порядку доводиться відсутність вини, законодавством, на жаль, не визначається. Наприклад, судовий розгляд цього питання потребує значного часу, протягом якого землевласник або землекористувач залишається без землі, а за деяких обставин взагалі немо